政企分離背景下地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型探究

丁良紅

摘要：地方政府融資平臺的興起很大部分原因是我國發(fā)布的分稅制改革政策所引起的地方政府財權與事權不匹配。分稅制改革政策使得國家財政得到了大幅增長，中央財政相對統(tǒng)一、穩(wěn)定，另一方面地方財政卻出現(xiàn)大規(guī)模的下降甚至虧損。為了解決地方財力不足與進行基礎設施建設有效投資拉動提升經(jīng)濟的緊迫性矛盾，地方政府融資平臺應運而生。地方政府融資平臺通過撬動金融杠桿進行基礎設施建設，有效拉動投資，使得地方財政得到回升并且有增長，解決了這一窘境。但解決問題的同時也引發(fā)了新的問題，現(xiàn)階段很多地區(qū)出現(xiàn)財政負擔過重，支出與收入金額不成正比問題，防范化解債務風險壓力巨大。因此我們要盡可能的找到解決地方政府融資平臺現(xiàn)階段存在的弊端與轉(zhuǎn)型發(fā)展的解決方法，把握好“穩(wěn)投資”與“防風險”的關系，讓地方政府融資平臺可以更好地為地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮力量。文章研究首先闡述了我國地方政府融資平臺的發(fā)展歷程；其次，指出了政企分離背景下，地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題；最后，針對地方政府融資平臺未來發(fā)展新方向提出可行性的優(yōu)化建議。

關鍵詞：政企分離；地方政府；融資平臺，轉(zhuǎn)型策略；

中圖分類號：F832.39??文獻標識碼：A??文章編號：1005-6432（2023）14-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2023.14.000

1.引言

自改革開放以來，我國各行各業(yè)迎來了迅速發(fā)展。經(jīng)濟增長過程中，消費、投資以及進出口的經(jīng)濟增長的三駕馬車中，投資拉動的作用最為明顯。特別2008年以來，房地產(chǎn)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，一度將投資在GDP中的比重推高。

地方政府融資平臺以企業(yè)的身份承擔了大量的財政基建支出，債務規(guī)模擴張迅速，截止到2021年11月28日，全國地方政府融資平臺數(shù)量超過7923家，債務額度超過3萬億人民幣，并且呈現(xiàn)不斷上升的的態(tài)勢。如何防控化解地方政府融資平臺債務風險成為國家三大攻堅戰(zhàn)之一“防范化解重大風險”的重要內(nèi)容。

2014年新預算法和43號文的出臺，標志著從法律和中央層面，對地方政府融資平臺債務和政府債務做了嚴格劃分和安排，劃清政企關系的原則確立。

2014年8月《中華人民共和國預算法（2014年修正）》，明確規(guī)定各級地方政府預算中必須的建設投資部分資金，除在規(guī)定限額內(nèi)發(fā)行政府債以外，不得以任何方式舉借債務，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

2014年9月，國務院《關于加強地方政府債務管理的意見》（國發(fā)【2014】43號）出臺，明確要求剝離融資平臺的政府融資功能，政府債務只能通過政府及其部門以地方債的形式舉借，不得通過企事業(yè)單位。

文章的研究背景正是基于地方政府融資平臺債務風險不斷積聚，且在防范化解隱形債務風險，做好國有企業(yè)改革，與政府信用脫鉤的政策要求背景下，對地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型提出可行性的優(yōu)化策略。

2地方政府融資平臺發(fā)展歷程

2.1??起步階段（1992年-1997年）

1992年，上海成立的上海市城市建設投資開發(fā)總公司的出現(xiàn)，標志著地方政府投融資平臺的首次出現(xiàn)，緊跟著全國掀起了成立地方投融資平臺公司的大潮。95年《預算法》以及《擔保法》的出現(xiàn)制約了地方政府投融資平臺公司的發(fā)展，導致原有運營模式進入艱難維持階段。

2.2??快速發(fā)展階段（1997年-2010年）

1997年為應對亞洲金融危機爆發(fā)，中央推進積極的財政政策，一直到2009年，為應對2008年國際金融危機，國家投放四萬億資金“大水漫灌”達到頂峰，使得地方政府融資平臺進入迅速發(fā)展的階段。

2.3??轉(zhuǎn)型調(diào)整階段（2010至今）

2010年，以《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》國發(fā)【2019】19號文，出臺為標志，拉開了國務院和各監(jiān)管機構對地方政府融資平臺的規(guī)范和約束序幕，直到2014年新預算法和43號文的出臺進一步推動地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型。

2017年以來，監(jiān)管密集出臺，財政開啟“開正門、堵偏門”緊縮周期。強調(diào)嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。堅決遏制新增隱形債務。地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展更為迫切，甚至到了“不改就死”的地步。

3國企改革背景下地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府融資平臺這幾年，在幫助地方政府經(jīng)濟快速發(fā)展，地方基礎設施改善，城鎮(zhèn)化推進過程中功不可沒、發(fā)揮了很大的作用，但是因內(nèi)部的管理不當、監(jiān)管不力、模式單一等原因，現(xiàn)在滿目瘡痍，傷痕累累，特別是一些“沒人、沒錢、沒產(chǎn)業(yè)”的地方政府融資平臺已經(jīng)走向末路，進行轉(zhuǎn)型改革已經(jīng)刻不容緩。

4政企分離背景下地方政府融資平臺發(fā)展存在的問題

4.1?項目公益性屬性高，盈利低、成本高

大多數(shù)地方金融平臺公司都在從事涉民生的公益項目。一般項目從事傳統(tǒng)領域的基礎設施建設，或多或少涉及政府應該負擔的社會責任，預期收益很低，大部分資金平衡來源依靠所在地區(qū)土地出讓、園區(qū)招商引資、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。項目運作模式邏輯為，通過自有資金投入加銀行貸款模式進行“基礎設施債務投資”建設，帶動當?shù)卣猩桃Y經(jīng)濟發(fā)展，土地增值增加，土地出讓收入增加，進而在一定年限內(nèi)償還貸款。然而現(xiàn)實中面臨以下幾方面問題。

4.1.1?經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，各地方經(jīng)濟增長乏力、放緩

中國在經(jīng)歷了改革開放30多年的高速發(fā)展后，經(jīng)濟發(fā)展逐漸進入產(chǎn)能過剩的存量經(jīng)濟時代，依靠提高供給的經(jīng)濟增長方式逐漸虛弱。隨之我國經(jīng)濟增長由兩位數(shù)變成一位數(shù)，又保八到保六，在2014年提出經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，2022年提出5.5%的經(jīng)濟增長目標。在存量經(jīng)濟時代，傳統(tǒng)的地方政府融資平臺依靠金融杠桿進行基礎設施建設，以拉動經(jīng)濟發(fā)展的效率已經(jīng)很低。只有依靠供給側(cè)改革，轉(zhuǎn)變新舊動能，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4.1.2?房地產(chǎn)行業(yè)不再蓬勃發(fā)展、進入蕭條期

房價快速上漲的時代已經(jīng)過去，未來房價平穩(wěn)才是主流。過去2015年前房價高歌猛進，房地產(chǎn)行業(yè)開啟了靠融資規(guī)模擴張進行跑馬圈地。而今房價預期平穩(wěn)，國家下定決心進行房地產(chǎn)調(diào)控，短期內(nèi)不會放松。受“限價、限購”影響，房地產(chǎn)開發(fā)商的利率潤率和銷售速度收到影響。資金鏈開始出現(xiàn)問題，拿地的積極性也逐步下降。過去兩年時間內(nèi)全國土地流拍數(shù)量不斷創(chuàng)新高，土地出讓價格也有一定的下降，這也進一步影響了地方政府的財政收入及融資平臺的還款來源。

4.1.3?資金成本不斷抬升

鑒于地方政府融資平臺還款在很大程度上依靠當?shù)赝恋爻鲎尅⒄猩桃Y，目前大環(huán)境下，通過土地出讓和招商引資實現(xiàn)快速回款，除去一線城市來說，對于大部分二三線地方來講都比較困難，這就使得存量的有息債務無法按照預期進行還款，只能進行債務展期或者借新還舊操作。一方面，償還貸款雪球式增加，越積越多，負擔越來越重。另一方面，在中央加強地方政府融資平臺管理和嚴格控制信貸規(guī)模的背景下，地方政府融資平臺不能依靠政府出具兜底函進行擔保，不得將土地出讓收入不能作為經(jīng)營性收入來源，必須嚴格落實不新增政府隱形債務，進行政企分離。在這種情況，金融機構在進行債務展期和再貸款進行風險考量時，一般會要求需進行增信。

4.2融資渠道單一

政企分離背景下，地方政府不再為地方政府融資平臺提供信用擔保和背書，其吸引投資（融資）操作手段和方法手段非常少，政策銀行和商業(yè)銀行的貸款平臺為最重要的金融工具，比較單薄，對政策依賴性強，抗風險性比較差，如果突然發(fā)生了資金漏洞問題，使資金扭轉(zhuǎn)不過來，就容易產(chǎn)生嚴重的債務違約風險，甚至因為信仰崩塌，引發(fā)行業(yè)系統(tǒng)性金融風險后果。以前依靠政府信用背書，地方政府融資平臺通過各大銀行進行融資，很方便就可以進行大量融資，沒有動力采取其他多樣化的融資手段。如果貸款銀行因為某些因素使得地方政府融資平臺無法持續(xù)獲得貸款資金支持，就會引起資金鏈的斷裂，從而引起一系列的麻煩，如金融機構擠兌、員工的工作積極性下降、合作單位的恐慌，以及平臺的非正常運轉(zhuǎn)等等。因此有多元化的融資渠道是一個完全之策，可以在一方融資渠道有問題的時候，從另一方進行調(diào)節(jié)，保證資金鏈的正常運轉(zhuǎn)，從而防止出現(xiàn)嚴重的資金問題。

4.3轉(zhuǎn)型定位模糊，創(chuàng)新動力不足

轉(zhuǎn)型定位模糊情況并不是一兩家存在的問題，很多地方政府融資平臺都不知道自己應該怎么做。對于轉(zhuǎn)型概念還不清晰，不知道怎么轉(zhuǎn)，往哪里轉(zhuǎn)，對于自己的定位不清晰，擺不清自己的位置，無從下手。主要原因在于產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展能力不足。地方政府融資平臺從設立之初到現(xiàn)在主要的經(jīng)驗主要是承接大量的政府指令和采購性項目，比如土地整理、路網(wǎng)建設、水利項目，是名副其實的“基建狂魔”，這些項目無一例外行政化色彩濃厚，市場化競爭不足。導致了地方政府融資平臺的市場化角色認識不清，在真正市場化產(chǎn)業(yè)培育方面的行業(yè)研究、人才儲備、市場開拓、管理運營方面儲備不夠。

4.4內(nèi)部機制不完善

由于地方政府融資平臺的建立基礎是一個行政化的企業(yè)，所以在發(fā)展過程中應該具備的現(xiàn)代市場化的企業(yè)內(nèi)部制度一直沒有得到很好地完善，一直處于混亂的狀態(tài)中。并且平臺也沒有明確預測危機的制度，不能預防危險。如獎懲制度、問責制度等規(guī)章制度缺失，導致內(nèi)部很多的問題、毛病都一一的顯現(xiàn)出來。

一些員工轉(zhuǎn)達上級指令時怠慢，積極性缺失，創(chuàng)新能力不足。一些員工對待外部合作單位的服務態(tài)度惡劣。一些員工甚至還做著一些危害公司的事情。

4.5?政企分家難，市場化身份難以獲得認可。

地方政府融資平臺政府存在的千絲萬縷的關系“剪不清，理還亂”，導致了很多年來，政府與政府融資平臺間的很多業(yè)務沒有明算賬，賬務處理不到位。這也導致了，市場一時難以認同地方政府融資平臺公司的市場化身份。從而也導致了地方融資平臺公司運用市場化融資手段越來越受限。

所有這些都使地方政府融資平臺公司的發(fā)展受到了很大的阻力，不能實打?qū)嵉目焖侔l(fā)展。無法進行市場化轉(zhuǎn)型。

5地方政府融資平臺發(fā)展轉(zhuǎn)型設計

5.1轉(zhuǎn)型定位與職責相匹配，增強可持續(xù)經(jīng)營能力

轉(zhuǎn)型定位并不是全方位的改動，也不是簡單的口號改動。要通過強優(yōu)勢、補劣勢、抓機遇、避威脅，做到大轉(zhuǎn)變，成為一個為國家和社會安康穩(wěn)定所存在的有用的企業(yè)，繼續(xù)為保障地方政府的經(jīng)濟規(guī)模持續(xù)擴大發(fā)揮作用。

強優(yōu)勢主要是要繼續(xù)發(fā)揮在大型基礎設施建設方面的政策敏感性、及其在地方的全方位的社會公共關系進行項目統(tǒng)籌管理運作。城鎮(zhèn)化建設和壞境保護仍然是現(xiàn)階段國家鼓勵支持的重點，地方政府融資平臺已有的豐富城市基礎設施建設經(jīng)驗積累以及對地方發(fā)展規(guī)劃和實際需要等實情的較好把握，可以使其更好的貼近國家頂層設計，從項目立項階段就做好產(chǎn)城融合、城市功能、文化傳承統(tǒng)籌規(guī)劃。二是，地方融資平臺與地方政府各部門已有密切溝通交流的扎實基礎，使其區(qū)域內(nèi)資源協(xié)調(diào)能力優(yōu)勢突出，能高效協(xié)調(diào)政府，做好資源整合、方案統(tǒng)籌。

補劣勢主要是地方政府融資平臺核心競爭力不足，主營業(yè)務單一、負債率高，需要要在市場化產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展上進行補課，開拓多元化業(yè)務，增加經(jīng)營性收入來源。避免因經(jīng)營性業(yè)務少，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)沉淀少，進而盈利能力差，導致債務不斷依靠借新還舊造成雪球債務，以至于政企分離后無法以市場化身份存活。

抓機遇是如今國際貿(mào)易摩擦、供給側(cè)結(jié)構改革帶了一些新的機遇，城鎮(zhèn)化建設進入新的階段，產(chǎn)業(yè)升級、新基建方興未艾。地方政府融資平臺可以利用其過往的經(jīng)驗在新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新城建設領域大展身手。比如，位于大城市及省會城市城市群及都市圈的地方政府融資平臺公司，要立足于積極主動承接大城市人口、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，城市外溢功能，提高就業(yè)吸納能力。

避威脅主要是指地方政府融資平臺公司要避免因公司現(xiàn)代企業(yè)制度不夠完善、市場化競爭意識不足，導致服務水平達不到市場化認可。在與優(yōu)質(zhì)企業(yè)競爭過程中被市場淘汰。

5.2利用靈活的融資方式，增加地方政府融資平臺自我“造血”能力

中央在指定管控政策時，要注意在不新增政府隱形債務風險的同時，增多地方政府融資平臺的融資手段，不一刀切封閉各類資金對于地方政府融資平臺的支持。避免地方政府融資平臺陷入疲于應付各類還款壓力，為此甚至不惜違規(guī)“高利借貸飲鴆止渴”，對于改革轉(zhuǎn)型發(fā)展方面騰不出精力，力不從心的局面。要保障在防范化解隱形債務風險、債務總量可控的基礎上，鼓勵建立多元化創(chuàng)新性融資機制。保障在地方政府融資平臺需要資金時可以從多方面、多渠道接受融資性支持。

5.3?上級監(jiān)督考核機制進行改革提高

上級單位對于地方政府融資平臺的監(jiān)督和考察制度需要有所提高和改進，不能對于地方政府融資平臺的要求各取所需、考察制度多種多樣，要把所有的考核制度統(tǒng)一為一種確定的、明確的考核制度。避免地方融資平臺陷入“文山表海”的冗雜匯報過程中，占用思考經(jīng)營發(fā)展的精力。

建立容錯機制，鼓勵創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型發(fā)展。給予地方政府融資平臺進行探索創(chuàng)新的空間和自主性。通過“事前多調(diào)研，事中多盡責，事后不追責”形式讓地方政府融資平臺勇于探索創(chuàng)新。

5.4完善平臺公司內(nèi)部治理，建立風險預警機制

內(nèi)部制度的缺失與不當會造成員工懈怠，無所事事。而考核制度的過多則會造成員工的積極性下降，壓力比較大，不能真正有效的完成工作任務。因此，地方政府融資平臺進行轉(zhuǎn)型發(fā)展，首當其沖的一件關鍵決策是要制定好相關規(guī)章制度，實現(xiàn)企業(yè)利益最大化，避免因為管理的疏忽導致出現(xiàn)重大風險與損失。

通過內(nèi)部規(guī)章制度對員工行為進行規(guī)范和激勵，提升投融資的效率。對于員工工作提出明確規(guī)范要求為前提。同時更加注重績效考核，對于表現(xiàn)好的就要嘉獎，表現(xiàn)不好的就要實行懲戒。確保每一位員工都能盡心盡力的為公司的未來所考慮，發(fā)揮自己的優(yōu)勢。

5.5資源整合、規(guī)范化發(fā)展

5.5.1?地方政府融資平臺間的整合

對于數(shù)量眾多的地方性融資平臺，地方政府可以采取規(guī)范化重組的手段對地方性融資平臺分門別類進行資源整合。結(jié)合業(yè)務板塊、上下游產(chǎn)業(yè)鏈、人力資源等背景統(tǒng)籌考慮，不是簡單堆砌，要在整合后確保可以發(fā)揮資源整合優(yōu)勢，提高企業(yè)效率，更好的市場化轉(zhuǎn)型。最大程度上幫助地方政府處理債務化解的問題。

對確實沒有持續(xù)經(jīng)營能力的融資平臺及時進行破產(chǎn)重組，避免進一步陷入惡性循環(huán)，拖累地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。對于具有專業(yè)資質(zhì)、競爭力較強，規(guī)模較大、管理規(guī)范的地方政府融資平臺，在剝離政府融資功能和存量債務妥善處理后，轉(zhuǎn)型為一般市場化企業(yè)。

5.5.2?理清政企關系

按照市場化、公平公正原則管理地方政府融資平臺與政府的關系。樹立起地方政府融資平臺的市場化形象。

一是地方政府要與地方政府融資平臺做好賬務處理，對各類往來款，應收、應付款進行規(guī)范化處理。對于過去已形成的賬齡較長的賬務要可通過債務重組形式進行對沖；二是地方融資平臺承建政府項目要進行規(guī)范化、市場化管理。按照公益性項目、準公益性項目、市場經(jīng)營性項目對地方融資平臺承建項目進行分類。對于公益性項目，沒有對應經(jīng)營性收入來源，由政府財政資金進行解決，減少地方融資平臺的介入，或者由政府與地方融資平臺按照市場化原則通過簽訂政府購買服務、委托代建協(xié)議形式約定資金回款金額及時間方式。對于準公益性項目，要測算好政府可行性缺口補助額度，由政府與地方政府融資平臺按照市場化原則，約定好政府補助金額及時間。對于完全的市場經(jīng)營性項目，可以完成交由地方融資平臺自主經(jīng)營，自負盈虧。

5.5.3地方政府融資平臺和其他社會資本的合作

地方政府融資平臺通過加強與社會資本的合作，盤活資產(chǎn)，提升市場化競爭力，逐步完成市場化轉(zhuǎn)型，提升盈利能力。

比如通過與市場化優(yōu)質(zhì)企業(yè)進行股權合作，優(yōu)勢互補，強強聯(lián)合開發(fā)，盤活存量土地資產(chǎn)。具體由地方融資平臺提供土地類資產(chǎn)、前期項目審批、后期物業(yè)管理等服務。由市場化優(yōu)質(zhì)企業(yè)進行市場化運作管理，保障項目的盈利性。

可以結(jié)合區(qū)域市場定位，資源稟賦，提升產(chǎn)業(yè)運作能力，通過資本手段、金融手段推動產(chǎn)業(yè)要素聚集。進行混合所有制改革，設立產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金，培育產(chǎn)業(yè)鏈，吸引社會資本參與，逐步實現(xiàn)輕資產(chǎn)運營管理，降低資產(chǎn)債務率。

5.5.4有取有舍，有進有退，聚焦主業(yè)，提升經(jīng)濟效益，打造良好的市場化企業(yè)形象

增加優(yōu)質(zhì)業(yè)務、戰(zhàn)略業(yè)務，圍繞新型基礎設施建設、新型城鎮(zhèn)化建設，交通、水利等重大工程建設，進行公司戰(zhàn)略策劃，項目可行性分析，在保障社會效益的基礎上更加注重追求資本增值、經(jīng)濟效益。改變過去重社會效益輕經(jīng)濟效益，重資產(chǎn)輕收益的粗放式經(jīng)營管理方式。

另外加快清理負資產(chǎn)業(yè)務，對于低效、無效資產(chǎn)積極進行剝離與重組，引入社會資本，降低經(jīng)營和債務風險同時，保障國有資產(chǎn)的增值保值。

6結(jié)束語

地方政府融資平臺從無到有到如今已經(jīng)歷了四十多年的發(fā)展，如今在政企分離改革背景下，由于債務規(guī)模大，融資政策收緊加碼，地方政府融資平臺現(xiàn)在正處于困難處境之中，風險積聚，亟待轉(zhuǎn)型。

不可否認的是，我國經(jīng)濟發(fā)展前進的過往和未來都離不開地方政府融資平臺。唯有轉(zhuǎn)型，地方政府融資平臺才將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用，否則將不堪重負，變成“灰犀牛”成為當今中國快速發(fā)展的累贅。

文章針對現(xiàn)如今地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提出了自己的看法和觀點，希望能為以后的研究做一些參考。雖然地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在看來是一個非常棘手和令人困擾的問題，但是相信在黨和人民的領導下，地方政府融資平臺會完成華麗且優(yōu)雅的轉(zhuǎn)型，繼續(xù)為中國經(jīng)濟的發(fā)展做出重大貢獻。

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