關于農村幸福院“長者食堂”運營狀況的調查報告

摘要：近年來，我國人口老齡化日益嚴重，截止2021年底，我國60歲及以上老年人口達2.67億。“十四五”時期我國將從輕度老齡化進入中度老齡化階段。養(yǎng)老問題的嚴重性和必要性浮出水面，其中，農村老人養(yǎng)老吃飯難題首當其沖，因此對農村養(yǎng)老服務體系及老人吃飯難題的探究尤為重要。文章以日照市為例，深入研究部分農村幸福院及“長者食堂”的運行現狀，找出運營存在的問題，提出合理化運營建議，助力新時期農村幸福院“長者食堂”持續(xù)健康發(fā)展，為農村老年群體提供更優(yōu)更好的服務。

關鍵詞：農村幸福院；長者食堂；人口老齡化

中圖分類號：F719.3??文獻標識碼：A??文章編號：1005-6432（2023）14-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2023.14.000

1??前言

1.1??調查背景

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和人口老齡化的加速加深，農村青壯年勞動力大規(guī)模涌向城鎮(zhèn)，農村留守老人群體逐年增多，特殊困難人群養(yǎng)老問題逐漸突顯。為緩解老年人養(yǎng)老吃飯難題，農村幸福院“長者食堂”應運而生，解決了農村留守老人的燃眉之急，消除了外出務工人群的后顧之憂，取得了良好社會效果。然而，隨著時間的推移，長者食堂的資金來源、服務范圍、運行模式等問題相繼出現，部分長者食堂難以為繼，養(yǎng)老服務之路步履蹣跚。一方面是群眾的呼聲，另一方面是“長者食堂”的困境。如何讓“長者食堂”持續(xù)健康發(fā)展，為老年人提供更優(yōu)更好的服務成為當前亟待解決的社會問題。

1.2??調查目的

以日照市為例，圍繞農村幸福院“長者食堂”可持續(xù)運營問題，調查了解農村幸福院“長者食堂”運行狀況，為改善“長者食堂”運營管理提供依據。

1.3??調查方法

一是設計調查問卷，采取普查的方式調查日照市內的農村幸福院“長者食堂”現狀；二是實地走訪查看農村幸福院“長者食堂”，找出問題原因；三是召開不同層面代表參加的座談會，收集意見建議。

1.4??調查內容

為更好惠及服務農村老年群體，近年來，日照市聚焦農村養(yǎng)老服務短板，按照“公益為本、對接市場、試點先行、全面推開”的思路，試點“村辦公營”和“村辦民營”兩種模式，積極推進“農村幸福院+長者食堂”的新型居家養(yǎng)老服務，重點解決農村老年人一日三餐難題，打造舌尖上的養(yǎng)老，人民群眾獲得感、幸福感不斷增強。

2???建設運營現狀

截至2022年，日照市共規(guī)劃建設農村幸福院2435個，已建成農村幸福院1597個，占比65.6%；其中開辦“長者食堂”的1378個，就餐人數達到41032人。

2.1???政策支持方面

市級層面，按照農村幸福院一、二、三等級評定標準，實施差異化的一次性建設獎補。區(qū)縣層面，結合區(qū)域實際，配套出臺建設獎補和運營補助政策。在農村幸福院建設資金方面，按照財政分級承擔機制，幫助解決一次性開辦建設費用，通過“以獎代補”等方式建立運營補貼制度。例如：東港區(qū)每處10—15萬元，經開區(qū)每處13萬元，嵐山區(qū)每處10萬元，山海天每處5—7萬元，高新區(qū)每處5萬元，莒縣每處1—3萬元。在“長者食堂”運營和餐費補助方面，建立“政府補一點、集體出一點、個人掏一點”的多方支付方式，共同推進養(yǎng)老助餐配餐合作機制，讓老人們吃上美味價廉的熱飯菜。例如：東港區(qū)每處每年由區(qū)、鎮(zhèn)財政給予2萬元、1萬元運營補助，每人每天餐費標準6元，采用“5+1”助餐模式（區(qū)財政5元、子女1元）；高新區(qū)每處每年按等級給予1—3萬元運營補助，采用“5+1”助餐模式（區(qū)財政5元、子女1元）；莒縣采用“2+1+1+1”助餐模式（縣財政2元、鄉(xiāng)財政1元、村集體1元、子女1元）。在助餐范圍上，除莒縣規(guī)定為80周歲以上外，其他區(qū)縣（功能區(qū)）均為75周歲以上。據調查，目前90%的“長者食堂”以提供堂食服務為主，普遍不具備送餐服務能力，前來就餐的多為自理老人。失能、高齡老人等行動不便的剛需群體能否享受到助餐服務，很大程度上依賴于送餐服務。

2.2??建設標準方面

堅持量力而行，盡力而為，一村一策。農村幸福院建設選址多數與村委大院合用、租賃閑置房屋或由舊校舍改造，平均投資在10～20萬元。多數配有食堂、文化娛樂室、休息室、理發(fā)室、衛(wèi)生室、衛(wèi)生間等設施，并融入適老化元素，實用性和安全性較好。以莒縣為例，根據老年人口數量和村集體經濟收入情況，目前已建成581個農村幸福院，平均建設成本在10萬元左右。不刻意要求建設等級標準，有條件的村獨立設置“長者食堂”，不具備條件的，選擇面積較大的村場所建設中央廚房，輻射配送鄰村“長者餐桌”，降低了建設成本。

2.3??運營模式方面

堅持因地制宜，多元化運營，靈活采取村集體自營或委托第三方連鎖經營等方式。目前已開辦的1378處農村幸福院“長者食堂”，村集體自營的974處，占70.6%，第三方運營的404處，占29.4%。在開辦方式上，以本村幸福院開辦的有1196處，占比86.8%，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老綜合服務中心、配餐服務中心就近配送餐的有182處，占比13.2%。例如，莒縣龍山鎮(zhèn)選擇條件較好的村設立中心廚房，委托第三方陽光大姐家政服務有限公司為周邊11個農村幸福院配送餐。五蓮縣于里鎮(zhèn)選擇民營快餐店為附近9個農村幸福院配送餐。嵐山區(qū)高興鎮(zhèn)六合村成立“優(yōu)農益家專業(yè)合作社”，為臨近15個村“長者食堂”集中采購配送食材，節(jié)約了人力資源，降低了采購運營成本。有些村“兩委”通過采取租金減免、免費提供場地、補貼水電費等措施，吸引市場力量建設和運營長者食堂。有些村充分發(fā)動社會各界力量，進行愛心捐助，保障了運營質量。例如，高興鎮(zhèn)南范家村動員鎮(zhèn)上愛心企業(yè)定期供應米面油，嶠山鎮(zhèn)吳家?guī)X村、石場鄉(xiāng)李家山莊村鼓勵村民將自家蔬菜送往幸福院，降低了食材采購成本，弘揚了孝道文化。

2.4??配餐質量方面

從實地調查情況看，“長者食堂”以公益性為主，收費普遍較低，每人每餐在6元左右。各“長者食堂”均落實每周食譜制度，以午餐居多，葷素、湯菜搭配，每餐“兩菜一湯”。這些“長者食堂”中有67%提供了營養(yǎng)餐，19%開展了膳食指導，70%進行了減鹽減油行動，部分長者食堂還配備了營養(yǎng)師等專業(yè)餐飲服務人員。各相關部門對食品留樣定期抽檢，確保了老年人用餐食品安全。調查中，多數老年人對食堂飯菜質量表示滿意，有的老人說“平時在家做飯不多，這里食物清淡、容易消化，吃得比家里強”；有的子女說“食堂提供的且食譜多樣化、營養(yǎng)健康，父母在這里吃很放心，我們感到很省心”。據調查，老年人到“長者食堂”就餐意愿強烈，符合助餐條件的老年人就餐率達到95%以上。

2.5??社會參與方面

探索農村為老助餐資金籌集機制，廣泛發(fā)動社會力量參與農村“陽光助餐”行動。建立慈善資源注入助餐服務機制，推動各類慈善組織通設立“助老免費午餐”“慈善一日捐”?等項目，多渠道籌集建設運營資金。充分發(fā)揮新時代文明實踐中心作用，將志愿服務融入“長者食堂”建設。組建志愿服務隊伍，將與“長者食堂”結對幫扶列入文明共建內容，鼓勵引導各方人員參與為老志愿服務活動中，到農村幸福院開展義務勞動，為特困、失能、高齡等老年人提供送餐服務，將農村幸福院“長者食堂”建成傳遞黨和政府關愛的“暖心驛站”。目前，日照市已有120余支志愿服務隊伍，4300余名志愿者參與養(yǎng)老志愿服務。

3???存在的主要問題

農村幸福院“長者食堂”提供助餐服務，切實解決了農村老年人吃飯難問題，消除了子女后顧之憂，體現了黨委政府民生工作的溫度，在基層凝聚起強大民心民意。但在實際推進過程中仍存在短板和不足，導致長者食堂很難盈利，甚至個別長者食堂虧損嚴重。

3.1??獎補政策落實不到位

目前，已建成的農村幸福院“長者食堂”，多采用租賃閑置房屋、改造棄用學校、合用村委大院、新建房屋等方式建設，每處建設經費概算在10—20萬元之間。市級財政方面，按照星級評定結果撥付了部分建設獎補資金，但個別地方未撥付到位。縣級財政方面，出臺了建設資金保障政策，但普遍存在執(zhí)行不到位現象。鄉(xiāng)級財政方面，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建設補貼政策。目前，農村幸福院“長者食堂”的建設資金普遍存在缺口，建成運營的農村幸福院“長者食堂”多數由村集體墊資或臨時拖欠，負擔較重。

3.2??資金籌集渠道不夠寬

日常運營支出主要包括餐費、水電費和人員薪酬。從就餐費用看，各區(qū)縣根據自身實際，給予不同標準補助，東港區(qū)、嵐山區(qū)和三個功能區(qū)餐費補助都在5元以上，能夠滿足供餐需求，持續(xù)性問題可以得到保障。莒縣、五蓮縣縣級財政餐費補助2元，其余3元由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、老人子女承擔，有些財力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和集體收入低的村資金保障有難度。從運營成本看，村集體自營農村幸福院“長者食堂”至少聘用1人，最多聘用5人，每年運營成本在3-8萬元，多數村存在不小的資金缺口。大部分村存在“等著要飯吃、等著要錢花”的思想，主動作為不夠，辦法措施不多。調研中，普天安泰公司負責人談到，作為第三方運營公司，與嵐山區(qū)130多個村簽定了托管協議，實行5+2或5+3模式，區(qū)財政承擔的助餐運營補貼到位了，但村集體補貼普遍難到位。

3.3??運營管理機制不規(guī)范

一是部門協同發(fā)力不夠。農村幸福院的建設運營涉及建筑規(guī)劃、食品衛(wèi)生、應急安全、消防排查等各行業(yè)各領域，存在一定風險隱患，需要各部門協調聯動，形成工作合力。二是標準化、規(guī)范化有欠缺。村集體自營的農村幸福院大多依靠村“兩委”干部管理運營，普遍存在精力不足、服務水平不高等問題。有的農村幸福院雖然具備餐飲、休息、閱讀、娛樂等功能，更多注重老年人生活照料方面的服務，在文體娛樂、精神慰藉等方面服務還有欠缺。三是社會公益作用發(fā)揮不明顯。志愿服務與信用體系建設沒有掛起鉤來，社會互助未形成思想共識和自覺行動，志愿隊伍缺乏統(tǒng)一的組織管理，存在結構不穩(wěn)定、時間不固定等問題。

3.4??工作推進不夠平衡

受客觀條件制約，區(qū)縣之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間都存在推進不夠平衡的問題。在農村幸福院建設運營過程中，受各級財力限制，村集體成為最后“兜底”的關系。有的村集體經濟有“造血”功能，高標準打造了農村幸福院，基礎設施及運營情況良好，能提供洗浴、棋牌文娛等服務。調研中，高興鎮(zhèn)六合村成立合作社，聯合周邊村集體采購食材、統(tǒng)一分配，去年盈利2萬余元反哺村集體經濟。有些村雖然建立起幸福院，但村集體經濟發(fā)展水平規(guī)模較小，基礎設施簡陋，僅能滿足配餐要求。據調查，集體經濟年收入少于20萬元的村單靠自身能力很難維持正常運轉，有的集體經濟薄弱村，雖然“硬撐著”辦起了長者餐桌，但難以為繼，面臨“開門容易關門難”的尷尬境地。

4??運營對策建議

小食堂反映大民生。農村幸福院“長者食堂”是民生實事項目，要實現可持續(xù)運營，必須要從機制建設、財政投入、模式創(chuàng)新、智慧應用等方面同時著手，突破短板局限，創(chuàng)造規(guī)模效應。

4.1??強化政府主導

政府部門要將建設農村幸福院“長者食堂”作為基本養(yǎng)老服務保障，?按照財政分級承擔機制，?幫助解決一次性開辦建設費用，制定運營補助政策，結合實際給予差異化獎補，并督導各級資金預算執(zhí)行到位。要堅持“差異化”精準補助，對年集體收入20萬元以上的村，以扶持班子建設、擴大“造血”功能為主，鼓勵單獨建設“長者食堂”，按照“一村帶一村或一村帶多村”方式，通過中央廚房配餐輻射帶動周邊暫不具備建設條件的村。對年集體收入10萬元以下的經濟薄弱村，政府資金應給予重點傾斜，保障基本的助餐場所建設，確保把錢花在刀刃上。

4.2??統(tǒng)籌規(guī)劃建設

要統(tǒng)籌規(guī)劃建設農村幸福院“長者食堂”，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，摸清老年人口分布情況和服務需求半徑，依托養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃，按照“廣覆蓋、保基本、可持續(xù)”的原則，整合養(yǎng)老服務站等社會資源建設，構建15分鐘養(yǎng)老服務圈，力爭實現全覆蓋。要制定長者食堂規(guī)范化建設指南、等級評定標準等，指導各地進行適老化改造，完善消防、衛(wèi)生檢疫等設施設備，推動“明廚亮灶”建設。搭建養(yǎng)老服務綜合信息平臺等信息化手段，推廣智慧養(yǎng)老助餐系統(tǒng)，實現“長者食堂”人員智慧化識別、精準化補貼、無感化支付。

4.3??盤活運營成本

要不斷加大鼓勵市場力量參與的政策創(chuàng)新力度，積極拓展各方資金渠道，千方百計盤活建設運營成本。一是爭取相關政策優(yōu)惠，?通過落實社區(qū)家庭服務業(yè)稅費優(yōu)惠，對建設“長者食堂”中央廚房給予專項支持，幫助降低運營成本。通過采取租金減免、免費提供場地、補貼水電費等措施，吸引市場力量參與建設和運營。二是整合盤活現有資源。充分整合村文化大院、閑置學校等公共資源，進行適老化改造，打造具備助餐配餐、休閑娛樂、日間照料等功能于一體的新時代農村幸福院，降低建設運營成本。三是搭建公益服務平臺，通過政府購買服務、公益性崗位支持等方式，聘請有勞動能力的農村留守婦女，加入養(yǎng)老服務行列。既解決低收入、高年齡群體家門口就業(yè)問題，又減輕村集體經濟負擔，推動農村幸福院“長者食堂”可持續(xù)運營。四是廣辟資金來源渠道。建立慈善資源注入機制，鼓勵地方鄉(xiāng)賢捐資助孝，?通過定向捐贈的方式推進長者助餐服務。推動慈善組織設立?“慈善為老助餐專項基金”，作為財政支持的有效補充。鼓勵農村集體力量采取劃撥菜地、集體資產收益等方式支持“長者食堂”建設。五是融入志愿服務力量。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站、社會組織等力量，建立農村助老志愿者服務隊，采取積分制和星級評定等辦法，激勵他們?yōu)樘乩А⑹堋⒏啐g等老年人提供送餐服務，進一步降低運營成本。

4.4??堅持分類施策

根據各村人口構成、經濟狀況和群眾意愿，按照成熟一個、實施一個的原則逐步推開，有序推進。一是在運營方式上。不斷拓展、卿化農村幸福院模式，依托村內閑置公共資源，合理規(guī)劃配建長者食堂，暫不具備條件的，以中央廚房連鎖運營的方式實施配餐服務。二是在飯菜標準上。各村根據自身經濟條件，在保障食品衛(wèi)生安全的前提下，結合物價指數和老年人助餐需求，以不低于5元的成本價格，視情調整餐費標準，滿足老年人就近、價廉的助餐服務需求。三是在助餐人員范圍上。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位對各年齡段老人進行統(tǒng)計測算和科學分析，堅持量力而行，根據各級財力和村實際情況，確定納入助餐人員范圍。將特困人員、低保對象等“七類特定對象”作為助餐重點保障對象，集中力量解決特殊困難老年人的吃飯問題。

4.5??提升運營質效

“長者食堂”運營涉及方方面面，應明確職責，齊抓共管，形成可持續(xù)性運營的工作合力。一是拓展服務功能。構建“中央廚房+配餐點+上門送餐”的三級網格化養(yǎng)老助餐服務體系，探索發(fā)展集中配送業(yè)務。通過送餐上門服務對行動不便、獨居留守老年人進行探視關懷，并與基本公共衛(wèi)生、殘疾人保障等服務有機結合，將困難殘疾人、留守兒童等逐步納入服務范圍。二是實行智慧配餐。研發(fā)“長者食堂”智慧配餐系統(tǒng)，以提高效率、簡化操作、降低人工成本和海量數據處理能力為目標，實行全流程食堂配餐服務，通過手機點單、電話下單、套餐模式等方式，開展多形式用餐服務，方便老人，節(jié)省人力，節(jié)約食材。三是完善個性功能。搭建“長者食堂”智慧管理系統(tǒng)，完善用餐人員檔案，針對老年人消化功能減退，根據老年人的身體狀況、飲食口味，提供有利于老年人健康的特色配置。對經常點餐的老人，突然三天以上沒有點餐，系統(tǒng)就會向助餐服務機構管理員自動發(fā)出預警信息，在第一時間聯系相關人員上門查看，確保老人的平安。四是補齊服務短板。積極探索豐富服務內容，將“農村幸福院+長者食堂”與村新時代文明實踐站、百姓大舞臺、休閑健身廣場等陣地相結合，打造綜合性養(yǎng)老服務中心，滿足老年人就餐、精神文化、娛樂等多樣化的服務需求。同時，不斷拓展服務領域，發(fā)揮其輻射帶動作用，形成“一村帶多村”的“農村幸福圈”框架。

5??調查結論

日照市內的農村幸福院“長者食堂”分布范圍廣，價格普惠適中，食堂基本設施能夠滿足要求。但逐年來因材料成本、場地成本、勞動力成本的增加，導致運營成本較高，政府津貼難以彌補資金缺口，且信息化程度不高，缺乏完善的運營體制，供不應求的困窘與資金匱乏成為普遍存在的問題。要按照“政府搭臺、村居承辦、居民互助、個人自愿、梯度收費、社會參與”等思路，?從機制建設、財政投入、模式創(chuàng)新、智慧應用等方面入手，復制成功經驗，突破短板局限，創(chuàng)造規(guī)模效應，逐步構建多層次、多元化、市場化的長者助餐服務體系。

參考文獻：

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[作者簡介]柳佳寧，女，漢族，山東日照人，就讀于上海師范大學商學院，研究方向：經濟學。