宋朝地方政府對屬官的管理

【摘要】宋朝的政治制度從中央到地方都構(gòu)建得精致而繁復(fù)，行政監(jiān)察制度的完備和嚴(yán)密程度又為歷代所不及，法制化進程亦不斷發(fā)展并逐漸走向成熟，地方政府的行政管理有序運轉(zhuǎn)，社會與文化得到了極大的發(fā)展，經(jīng)濟空前的繁榮。然而，地方的發(fā)展與社會的治理離不開地方政府所配備的廣大中下層屬官，是他們具體執(zhí)行中央與地方政府的決策，保障了國家體系的正常運轉(zhuǎn)。本文以《名公書判清明集》為研究中心，嘗試通過分析宋朝地方政府屬官管理的特點、方式方法及存在的問題，來啟發(fā)當(dāng)今地方政府對中層領(lǐng)導(dǎo)干部管理的一點思考。

【關(guān)鍵詞】宋朝；《名公書判清明集》；地方政府；屬官管理

【中圖分類號】K24? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? ? ? 【文章標(biāo)號】2096-8264（2023）12-0073-07

【DOI】10.20024/j.cnki.CN42-1911/I.2023.12.023

宋朝以來，由于對中央對地方行政管理的加強以及社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，因而在地方上開始配置大量屬官和吏員。地方政府的管理職能變得越來越復(fù)雜，需要完成地方上的社會管理、經(jīng)濟管理、治安管理、司法管理等等各項繁雜的工作任務(wù)，光靠知州府和通判兩名主官顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因而他們需要倚靠屬官進一步管理吏員，又通過吏員來最終完成對屬地的實際管理。從廣義上來說，這些地方政府屬官是保證國家能夠在安全與秩序中運轉(zhuǎn)的潤滑劑，是負(fù)責(zé)日常維持地方行政事務(wù)運行的螺絲釘，是保障著民眾基本生活與社會經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量。然而，目前法史學(xué)界對這個特殊社會群體的研究還相對有限，因此筆者以《名公書判清明集》（以下統(tǒng)稱《清明集》）為研究中心，探討宋代地方政府對屬官管理。本文嘗試通過借鑒宋朝地方政府管理屬官的經(jīng)驗教訓(xùn)，來啟發(fā)當(dāng)今地方政府對中層領(lǐng)導(dǎo)干部管理的一點思考。

一、宋朝地方政府屬官管理體制

（一）宋代地方政府屬官管理特點

1.等格制度

宋代延續(xù)了唐末州級行政中的雙系統(tǒng)屬官制：一是中央任命的州級屬官；二是藩鎮(zhèn)軍使屬官。前者稱為州縣官，為事務(wù)官；后者稱為幕職官，為政務(wù)官。判官、推官、掌書記等職被納入州級屬官的雙系統(tǒng)官。幕職官的上層僚屬地位被給予認(rèn)可，但是中央統(tǒng)管著任免權(quán)。宋朝的州級政區(qū)體制，共包括府、州、軍、監(jiān)四種形式。府分為京府、次府，又有藩府稱號。州分為節(jié)度節(jié)鎮(zhèn)州和防御州、團練州、軍事刺史州四個等級，極為復(fù)雜，在歷史上都較為少見。軍分為軍和軍使兩種。監(jiān)分為三等，部分軍、監(jiān)與等同下州，又都有隸屬州、府的情況，宋朝的等格制度森嚴(yán)。

2.屬官的出身大多來源于京官外放

俗稱“文臣知州，朝官知縣”。宋代不但不斷改進任官制度，同時越來越固化了官、職、差遣的分授制度，差遣尚書、郎曹、寺官等京朝官“出領(lǐng)外寄”，以知州軍事或知縣事。這一制度逐漸演變，到宋初慢慢轉(zhuǎn)變成為“職事官系統(tǒng)階官化”。制度一直在不斷完善，官階系統(tǒng)越來越固定，差遣治事被徹底分開。

宋朝也加大力度整頓吏治，政策上較為務(wù)實。改革過程從現(xiàn)實出發(fā)，用人權(quán)力以一種較為平穩(wěn)的方式過渡。這樣，“官”與“差遣”逐漸分離?！肮佟迸c“差遣”分離，宋朝采用兩種形式：京朝官出領(lǐng)外任，離開本職而附帶本官，因而分離相對徹底；幕職州縣官外任他官，一般帶幕職州縣銜，敘遷中的階秩與差遣中的資秩差異甚小，分離明顯不徹底。

同樣，官員的“資”與“職”也可能伴隨著而分離。而在寄祿官方面，文職與武職存在差異，同樣差遣自然也有文職、武職之分。寄祿官差遣他職，有的職事必須要求文職，有的職事必須要求武職，當(dāng)然在特殊條件下也有均衡考慮的情況。

（二）宋朝地方政府屬官的組織設(shè)置

宋代州級行政屬官由幕職官與諸曹官兩部分組成。幕職官按其等第不同，置節(jié)度、防御、團練、軍事判官、推官各一，節(jié)度州又可置觀察判官、推官各一，節(jié)度掌書記或觀察支使一員；曹官則有錄事（府稱司錄）、司法、司戶參軍各一員，司理參軍二員。判官在一州（府）中擁有很高的地位，僅次于知州（府）、通判，而諸曹官則首推錄事參軍。幕職官中的判官、推官“掌受發(fā)符移，分案治事”，諸曹官中的錄事、司理、司戶參軍掌“分典獄訟”，司法參軍掌“檢定法律” ①。

州府幕職官的配備數(shù)量與其地位和關(guān)系的復(fù)雜程度有關(guān)。“自通判而下，州小事簡，或不備置” ②；一般州府滿員時可設(shè)幕職及曹官七員，節(jié)度州可達(dá)九人；通常情況下，一般只配備6-7名。而偏遠(yuǎn)地方的則無配置，大多屬于“兼職”：“小郡推、判官不并置，或以判官兼司法，或以推官兼支使，亦有并判官案網(wǎng)省罷，則令錄參兼管” ③。

由于各個州府的地位不同，宋朝州級屬官又分為“四等七資”：“國朝選人寄祿官，凡四等七資，留守節(jié)察判官、掌書記支使防團判官，留守節(jié)察推官、軍事判官，為兩使職官防團軍事推官、軍監(jiān)判官，為初等職官司錄、縣令、知縣為令錄軍巡判官、司理、司戶，司法、薄尉，為判司薄尉” ④。

（三）宋朝地方政府屬官的工作職能

州在宋代具有很高的政治地位，它與上級各個政權(quán)機構(gòu)以及各地方部門之間有多種業(yè)務(wù)聯(lián)系與交集。從中央來看，吏部、刑部、戶部、禮部、樞密院等主要機構(gòu)與州都有各種聯(lián)系。

如，州級官員如果想從知州升到幕職官，其考核、擬注、資任、遷敘等過程都與吏部有關(guān)系，需要吏部的審核。刑部也與其有密不可分的關(guān)系，在案件的過程中，犯人的判決，軍隊的配置、就職人員的管理，官員的敘復(fù)、調(diào)養(yǎng)亦與州有關(guān)。

而財務(wù)方面，州與戶部也有關(guān)系，各州的上繳錢稅和物品采購都由戶部負(fù)責(zé)清點。

禮部負(fù)責(zé)各省寺廟觀禮、僧侶管理等的落實，兩者交流頻繁與密切。

宋代飽受外來侵略，因此樞密院和國家與卜兵的訓(xùn)練、提供情報、軍用物資的配備、軍官的部署和出勤密切相關(guān)。

與此同時，在任用、考課、監(jiān)察制度等方面，州也要接受上級的考核。正因為有了這些管理措施，國家官員的命運被牢牢掌握，中央集權(quán)得到了鞏固。

宋代州府屬官承擔(dān)的職能主要分為兩類：政務(wù)性職能和事務(wù)性職能。政務(wù)性職能包括置備長官行政顧問、謀劃重大事項、參與商議決策、機要保密、行文辦文乃至協(xié)調(diào)迎來送往、出巡檢查等工作，其中尤以參議決策和機要保密工作為重。事務(wù)性職能包括諸如司法獄訟、財政稅收、市場監(jiān)管、農(nóng)林水利等較為專業(yè)。屬官在地方政府中承擔(dān)著中層管理的職能，要應(yīng)對知州府、通判等負(fù)責(zé)地方全面工作的主要領(lǐng)導(dǎo)，直接對主官負(fù)責(zé)，同時因為京官外放的性質(zhì)，又具有監(jiān)督上級，保有向朝廷上書彈頦的權(quán)力。還需要單獨負(fù)責(zé)地方政府某一專業(yè)領(lǐng)域的政務(wù)管理工作，如僉判廳的日常運作、州府的稅務(wù)征收、物資采購、司法審理等等；并負(fù)責(zé)日常管理和監(jiān)督自己部門的胥吏對各項工作的具體貫徹執(zhí)行，確保地方政府的正常運轉(zhuǎn)。

如，幕職官與知州、通判在某些方面有相同地位，都可以對州政務(wù)進行決策。判官為宋代幕職官之首，又稱“郡僚之長”，基本不參與武裝任務(wù)，而主要從事政治、法律、經(jīng)濟、監(jiān)察等。宋初規(guī)定，府州的公文“并須長吏、通判簽議連書，方得行下”。⑤咸平五年詔，諸州大辟案之決斷，須由“長吏、通判、幕職官同錄問詳斷”。⑥皇祐五年詔，“諸路知州、軍武臣，并須與僚屬參議公事，毋得專決，仍令安撫、轉(zhuǎn)運、提點刑獄司常檢察之”。⑦《哲宗正史·職官志》記載其職能為“助理郡政，分案治事，其簿書、案牘、文移付受催督之事，皆分掌之，凡郡事，幕職官與守、卒通簽書” ⑧。因此幕職官系統(tǒng)與州級行政長官的職責(zé)其實差別不大。

宋代州級屬官相比于唐代來說，看起來設(shè)置沒有那么復(fù)雜，但其實并不簡單，它是將兩個系統(tǒng)重新拆分和重組。錄事參軍也稱司錄參軍，則是諸曹官之長，是宋代諸曹官中職位最高，職權(quán)也最為重要的屬官。錄事參軍的工作職責(zé)是具體管理州府的司法事務(wù)，審刑判案是其最重要的工作職責(zé)；同時還負(fù)責(zé)監(jiān)察州縣下屬曹官的行政工作，以及對州府的財稅糧草負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任。其履行行政事務(wù)性職能的重要表現(xiàn)是掌管州印。由于司法事務(wù)須用到州印，因此錄事參軍白天掌管州印，晚上才把州印交還知州府長官。“州印晝則付錄事掌用，暮則納于長吏?！?⑨《慶元條法事類》記載用印制度是行政事務(wù)處理的重要步驟，“諸官司所受之事，皆用日印，當(dāng)日受，次日付，事速及見送囚徒，皆即時發(fā)付?！?⑩由此可見錄事參軍的行政地位。

此外，錄事參軍還需要與判官一起掌領(lǐng)一州戶籍稅賬；與司戶一起分掌糧料院的給納，并與通判一起監(jiān)管軍資庫，軍資庫的簿書由錄參與通判共同簽署，以防知州挪用。?

（四）宋朝地方政府決策機制

應(yīng)朝廷要求，州遵守“集體決斷”的原則，集體商議本部行政事務(wù)的目標(biāo)以及如何實現(xiàn)。

宋初，規(guī)定州府公事，“并須長吏、通判簽議連書，方得行下” ?。此后幕職官也參與了決策，如咸平五年（1002年）詔，“諸州大辟案之決斷，須由長吏、通判、幕職官共同錄問詳斷?！??規(guī)定各地方地方重大事項的決策，須由長吏、通判、幕職官一起商議審定。

至元符元年（1098年），規(guī)定知州、通判、幕職官須每日在知州辦公處——長官廳議事，共商政事，并且及時會簽。據(jù)朱熹記載，此后各種文件的通過都有它的程序，知州負(fù)責(zé)簽署決議的結(jié)果，然后再給通判、幕職官簽署；除此以外的其他文字則先由幕職官詳細(xì)審核，再呈送通判，最后由知州蓋印，付諸施行。《清明集》卷一官吏門《州官申狀不謹(jǐn)》一文就是作者發(fā)現(xiàn)慶元府一起死刑案件既未遵守“集體決斷”的工作原則，“無本府申上之文、判府臺銜書押” ?，又未依法履行案件的審判程序，甚至“所申情理舛繆，而筆畫亦十字九乖”，認(rèn)為判官和通判不但沒有共同認(rèn)真審核這起案件，甚至可能壓根就沒有認(rèn)真看過（“不徹鈴閣之覽，只憑承吏具文”）。因而責(zé)成“張通判監(jiān)承吏別具申，限一日，仍牒府照會”。?此文即側(cè)面印證了宋代知州、通判、幕職官的共同決策權(quán)。

二、宋朝地方政府對屬官的管理

（一）宋朝地方政府的人事管理制度

宋朝是一個極度中央集權(quán)的國家，中央始終將官員的任命權(quán)牢牢抓在手里，就算是低級的官員，也需要中央的批準(zhǔn)。主要有三種方式：皇帝直接任命、堂除、部注。

被皇帝直接任命，對于官員來說這是無比榮幸的一件事情。宋代一些重要的監(jiān)司、知州、知府等，往往都需要皇帝采用這種方式，稱為“特旨除授”。特旨除授的來源主要是皇帝的親信，如神宗朝，呂希道除知擅州，神宗諭“以河徙，欲鎮(zhèn)安百姓，執(zhí)政進擬從官，聯(lián)選用卿。?”只有皇帝信任的人當(dāng)官，這些人才可以秉承皇帝的旨意，管理好一方土地。而通過這種無上榮耀方式任命的官員，自然盡心竭力地效忠于皇帝。

官僚數(shù)目很多，分布廣泛，皇帝自然不可能每一個都親自任命，因此有了任命地方官的第二種方式——堂除。即由宰相府來負(fù)責(zé)。

宋代，加強的不只是皇權(quán)，宰相的權(quán)力也被加強，這也是加強中央集權(quán)的一種方式。為什么用這種方式呢？主要是這些官員與宰相的接觸較多，在監(jiān)督他們的同時，也可以為皇帝分擔(dān)壓力?！疤贸f，天子托大臣以選擇人才，無資格之拘，無關(guān)鍵之限” ?。宰相一直是一人之下萬人之上的角色，能夠得到他們的賞識，官員同樣倍感榮幸。堂除的地方官，重視程度高，前途也更廣?！笆看蠓蚍e資累考，關(guān)升知、通，與夫京朝官之任知縣者，無執(zhí)政侍從之援，則唯縣丞是任?！??

另外還有一種方式稱為“部注”，即吏部注授，所注授的官稱為部闕。除了前兩種選拔方式之外，其他人數(shù)眾多的地方基層官員則由吏部主要負(fù)責(zé)任命。即“自朝議大夫而下，受常調(diào)差遣者，皆歸吏部，此中書不可侵也” ?。朱熹曾言“今天下之大，百官之眾，皆總于吏部?！??

（二）宋朝地方政府對屬官管理存在的問題

一是某些地方官缺乏報效國家、造福一方的思想情懷，存在得過且過、懶政怠政現(xiàn)象，不屑于處理復(fù)雜煩瑣的地方事務(wù)，因此容易把繁雜的政務(wù)統(tǒng)統(tǒng)交由屬官代勞。也正是如此，屬管過多地參與了政治事務(wù)，他們在地方中有很大的權(quán)力?！皺?quán)在黯吏，則黯吏得以為奸” ?。許多屬官因此弄權(quán)貪財，巧取豪奪。“公賦屈于隱欺，民力憚于賂遺，舉天下之財，悉耗于奸肯之手。” ?

真西山在《清明集》卷一官吏門《諭州縣官僚》中指出：“今之居官者，或以酣詠遨游為高，以勤強謹(jǐn)恪為俗，此前世衰弊之風(fēng)也?！??說明中當(dāng)時有很多科舉出身的官員不僅對地方政務(wù)工作不熟悉，而且從思想上就很輕視自己的本職工作，覺得勞身于案牘，與基層民眾打交道是很庸俗掉價的事情，把公務(wù)統(tǒng)統(tǒng)委托胥吏管理，自己做甩手掌柜，樂得清閑；甚至有在任期間從不親自審理重大案件，也不過目重要公文，直接簽字畫押了事的情況。

二是部分地方官員缺乏基本的職業(yè)素養(yǎng)，業(yè)務(wù)不精，缺乏處理地方政務(wù)的經(jīng)驗。《清明集》卷一官吏門《貶知縣》中的知縣，對案件審理一竅不通，沒有履行相關(guān)的偵查審問程序，既不分析案情，也不區(qū)分責(zé)任，直接把與案件有些許關(guān)聯(lián)的“枝蔓人一例具解，累累而前” ?，直接把人全部押解到提點刑獄司，全部推給上級辦理，這是典型的行政不作為。

三是一些官員因缺乏人事管理經(jīng)驗，實際威望和能力難于服眾，導(dǎo)致“吏強官弱”。屬官與胥吏的社會階層相對特殊，在中央和地方等各種地方都有所涉及。隨著地方政府管控方式的變化，“鄉(xiāng)官制”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥氁壑啤?，胥吏稱為官與民之間承上啟下的重要樞紐，在國家政治中也有很高的地位，有重要的任務(wù)需要完成，其在政治生活的各個方面都有所涉及，自然管束的難度也進一步提高。它之所以特殊，關(guān)鍵在于它既不屬于官員，也不是普通的百姓，是處于兩者之間的紐帶。

宋代的法律要求官對吏有絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，從其責(zé)任來看，吏胥既被官員管理，又要配合官員來管理民眾，對官員治國理政起到輔助和具體執(zhí)行的作用。但由于吏胥只是一種職役，而且薪酬待遇相對較低，所以實際生活中他們往往貪污受賄，利用其紐帶的身份為自己謀利。真西山就在《清明集》卷一官吏門《咨目呈兩通判及職曹官》里指出了地方政府屬官及吏員普遍存在的“十害”：“斷獄不公”“聽訟不審”“淹延囚系”“殘酷用刑”“泛濫追呼”“招引告訏”“重疊催稅”“科罰取財”“縱吏下鄉(xiāng)”“低價買物” ?。一些刁鉆圓滑的吏胥甚至能夠手眼通天、勾結(jié)一氣，上至朝廷官司、下至基層鄉(xiāng)民的“關(guān)節(jié)事務(wù)”俱能打聽包辦。因此，為了皇權(quán)更好地在地方得以體現(xiàn)，利用吏胥制約、抗衡官僚士大夫成為兩宋皇帝選擇的方式。地方與吏胥相輔相成，既能使政治發(fā)展，也防止了一方權(quán)力過大威脅皇權(quán)。

地方官員與吏胥分別是地方政府政務(wù)的決策者和執(zhí)行人。官員與吏胥，合作互利、制衡維權(quán)是北宋地方政權(quán)權(quán)力運行的最集中的體現(xiàn)形式。央政令行之地方，由地方官負(fù)責(zé)貫徹落實。但依靠為數(shù)有限的地方官，顯然無法推行政務(wù)，因此在地方行政管理事務(wù)中，吏胥們不僅僅只是助手和參謀，更在政務(wù)的具體執(zhí)行中具有舉足輕重的地位。

如何管理和使用好胥吏也是一門地方官員的重要必修課。不少年輕資歷淺的官員就不一定能夠熟練地駕馭油滑的老吏，甚至于被他們所欺負(fù)，這個時候就需要州府的長官給予適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，教育他們?nèi)绾伍_展工作。

《清明集》卷之一官吏門《郡僚舉措不當(dāng)輕脫》就記載了一起“胥吏欺官”的事件。本來判官作為“郡僚之長”，協(xié)助州府正副長官處理政務(wù)公文，“斟酌可受理、可施行、或可轉(zhuǎn)發(fā)、可奏上與否，以告享本郡州、府、軍、監(jiān)長官，最后裁定” ?，可以代理正副長官之職事，地位在州府其他屬官之上，結(jié)果一個小小的推吏李允福居然不服從判官的管理，對上司非常不尊重，經(jīng)常辦公的時候找不到人，“屢呼不至”，因此判官非常氣憤，竟在一個夜晚跑去李允福家敲門大罵。李允福因不遵守“紀(jì)綱體統(tǒng)”，不服從上司管理，判杖八十。

四是地方官對屬官只有行政管理權(quán)，沒有人事任命權(quán)。地方被中央牢牢掌控著，在等級授職體制的加強上充分反映，地方官員被中央高度控制。盡管實施了雙系統(tǒng)官稱，并承認(rèn)了幕職官的地位，但是任命官員的權(quán)力還是屬于中央。地方政府的各種幕僚官、職曹官全部都由中央任命，地方主官在組織人事方面只有推薦資格，并且還要履行回避制度。

在具體的行政職權(quán)分配上，只有屬官在工作執(zhí)行中出現(xiàn)了違反規(guī)章制度和公序良俗的重大錯誤時，地方主官才能行使“對移”的權(quán)力對座下屬官的工作崗位進行調(diào)整。而且還可能因為上級“打招呼”而導(dǎo)致調(diào)整作罷。如《清明集》卷一官吏門《責(zé)罰巡尉下鄉(xiāng)》一文中作者因巡檢、縣尉帶領(lǐng)吏卒擅自下鄉(xiāng)盤剝百姓，決定“合行申提刑司，乞?qū)晌緦σ凄徶葜甘够虮O(jiān)當(dāng)閑慢職事，卻別選差老成人前來攝職。仍專人追回兩尉，聽候行下，并追承吏。先委馮巡轄權(quán)西尉，彭校尉權(quán)東尉” ?。處分的公文都已經(jīng)成文正式下發(fā)，無奈“昨晚府判親屈別乘，請之再三，又不容堅執(zhí)不已” ?，只能改為讓當(dāng)事人停職兩個月“聊示薄罰”，文中言辭盡顯無奈。這些“名公”作者都屬于當(dāng)時那個時代個人能力極強，管理作風(fēng)強勢的官員，盡管如此，卻依然不得不時常對一些游走在“灰色地帶”的品德行為有瑕疵的屬官和老奸巨猾的老吏采取懷柔政策。

（三）宋朝地方政府管理屬官的方式方法

一是通過官箴加以控制官員的言行舉止。

封建社會除了運用法律、詔令等方式強制對屬官進行規(guī)范制約，還會通過人們心中默認(rèn)的道德規(guī)范來柔性地加持思想約束，雙管齊下管理官員。與剛性規(guī)范不同的是，道德、輿論等制權(quán)規(guī)范，對官員言行舉止起到了潛移默化的作用。更何況在古代，封建社會推崇道德品行的重要性，官員是否符合人們心中道德規(guī)范，是否實行仁政，對于其權(quán)力運行有很大的影響。所以要想約束官員權(quán)力必須將重點置于官員德行的塑造，這就是官箴的作用和功能。官箴類的文章一般作為屬官的行為準(zhǔn)則，除了硬性監(jiān)督受罰之外給官吏權(quán)力的行使的約束提供了可行的道路。一般來說，編寫官箴類的文章的作者都是身居高位有經(jīng)驗的官吏，作此文以提供一種總結(jié)經(jīng)驗、心得的參照。因此宋朝的官箴與前兩個朝代的不同，并不是作為一種教訓(xùn)口吻為了約束官員行為而發(fā)出的空洞口令，而更像是一種前人給后人的指導(dǎo)和經(jīng)驗，是身居高位之人對于前路經(jīng)驗的總結(jié)，體現(xiàn)出道德修養(yǎng)，包含心得與體會。

在《清明集》內(nèi)亦有收錄官箴類的文章，就如真西山的《咨目呈兩通判及職曹官》一文提出了“愿與同僚各以四事自勉，而為民去其十害” ?，其中“四事”之“律己以廉”“撫民以仁”“存心以公”“蒞事以勤”就是他對副手和屬官們提出的為官職業(yè)道德操守的期許。

官箴還會對官員提出“勤”政的規(guī)勸。希望官員在其任職期間應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行職責(zé)，及時高效地完成工作。官員職事繁多，唯有勤勉、盡心，才能不負(fù)其責(zé)。真西山收錄于《清明集》內(nèi)的另一文《諭州縣官僚》中就有告誡官員的語句：“民生在勤，勤則不匱，則為民者不可以不勤；業(yè)精于勤，荒于嬉，則為士者不可以不勤。況為命吏，所受者朝廷之爵位，所享者下民之膏脂，一或不勤，則職業(yè)隨弛豈不上孤朝寄，而下負(fù)民望乎？” ?

二是充分行使地方長官的行政管理權(quán)調(diào)動下屬的工作積極性。

在地方行政組織內(nèi)部，除了人事任免權(quán)被中央所掌握以外，地方政府也有權(quán)通過多種行政獎懲手段，比如考核、舉薦、旌賞、對移等決定下級的政治命運，以此成功調(diào)動下級的工作積極性，以便讓他們更高效地執(zhí)行好工作任務(wù)。

考核，顧名思義就是用來考察官員的能力，從另一方面來說也能很好地起到督促官員行動、驅(qū)策其勤奮工作的作用。被考察者因為要接受考察因此不敢怠慢，所以能夠更好地督促其行為，考察結(jié)束之后，考察結(jié)果用于政府進行獎懲官員時的參照。

宋代地方行政組織中處于中下層群體的任職于各州府之幕職官、曹官等屬官，在官僚系統(tǒng)中的地位還不如京官知縣，而與縣令、丞、簿、尉接近。屬官之下并無下級官員，只剩具體執(zhí)行基層事務(wù)的胥吏，因此屬官只能被考核，而沒有權(quán)力再去考核其他官員。他們考核的流程是先經(jīng)過知州、通判的考核，經(jīng)歷州批書歷子，最后轉(zhuǎn)運使總結(jié)考評?？荚u的結(jié)果關(guān)系到獎懲制度，因此被考核者都十分重視考核的過程，力求能拿到好的成績。因為考核的方向根據(jù)需要會有所側(cè)重，根據(jù)考核條目，他們也有相應(yīng)的應(yīng)對考核的有側(cè)重的目標(biāo)精心應(yīng)考。如果考核結(jié)果有優(yōu)勢則意味著可能會有獎勵，而考核結(jié)果不好直接與懲罰掛鉤，甚至也影響到懲罰的輕重。

薦舉的過程是如有優(yōu)秀的官員被其他官員賞識，將其推舉至上級部門或是皇帝，提升官階或者做更適合的工作。這對于升官選拔也是很重要的一部分，官員互相之間的相處會讓他們更加熟悉更知道每個人更適合的職位，有利于各個人員各司其職。僅憑中央政府之中負(fù)責(zé)考核、銓選的部門，無法對所有官員有確切的了解，而對地方官員的考核，也不能全面體現(xiàn)被考核者的德、才。所以這才衍生出了薦舉的方式，給朝廷選拔官員或者委派任務(wù)能夠選中合適的官員，每個職位能夠?qū)?yīng)適合的人才。

《清明集》卷之一官吏門《獎子兼僉》中作者夸屬官呂兼僉“明敏剛潔、通練曉暢”，因此不但正式發(fā)文挽留其繼續(xù)在本司任職，還要“備牒新任言侍讀講照應(yīng)。候當(dāng)職交事之際，又當(dāng)力述才美也”?。重重考核有時或許會埋沒人才，但是舉薦的方式確實給予了中下層官員被慧眼識珠的可能，在官員選拔升遷的過程中不失為一種另辟蹊徑的好方法。在另一方面來說，也同時增強了中央集權(quán)，讓上層的地位更加穩(wěn)固，下層必須更加嚴(yán)加遵守上層制定的規(guī)章制度，增強了上層的權(quán)威。上層官員在選擇是否舉薦下層的官員的時候也會出于個人的角度，比如說從官員個人所傾向的政績內(nèi)容入手，有所側(cè)重地選拔更加對口的官員，也促進了各方各司其職的效率。

旌賞即表彰和獎賞，指在一定的行政轄區(qū)范圍內(nèi)（如道路或州郡）通報表揚，或再給予一定的物質(zhì)獎勵?！肚迕骷肪硪还倮糸T《旌賞監(jiān)稅不受賄賂》贊揚羅監(jiān)稅“下鄉(xiāng)體究公事，聞有饋克絲一端、絲一把、雞二只，皆卻而不受，鄉(xiāng)人無不嘆服久之”，因此“合略加旌賞，以是勸戒。特送官會一百貫、酒兩瓶” ?。畢竟表彰就在身邊的廉潔先進典型案例，遠(yuǎn)比枯燥的長篇大論說教更有感官受沖擊性和現(xiàn)實說服力。有表彰就會有促進，宣揚這樣的道德也有利于管控下級。

差權(quán)與對移也就是調(diào)整工作職位的兩種方式。差權(quán)是上級官員讓自己分管的直屬下級官員調(diào)崗填補如今暫時空缺的某個職位。而對移則是上級命令下級幾個職位之間進行對調(diào)。差權(quán)又叫“權(quán)”“攝”。對移則又稱“對替”“移易”“對換”。擁有對移裁決權(quán)的絕大多數(shù)為路級和州府長官，被執(zhí)行對移的對象為州級、縣級的幕職官、諸曹官等屬官。這兩種調(diào)換工作職位的方式無疑幫助了地方在突發(fā)或緊急事件需要處理時的應(yīng)對。在地區(qū)行政運作的過程中難免會出現(xiàn)任務(wù)分配或者突發(fā)情況的出現(xiàn)，此時就需要緊急調(diào)派人員去合適的職位，如果經(jīng)過重重申請再來應(yīng)對，很可能不能達(dá)到想要的效果，還耽誤了為緊急事件處理的機會。

由于差權(quán)、對移是在應(yīng)付官僚系統(tǒng)臨時發(fā)生的變化時的靈活手段，對于任者的官資與職位的要求不像正常的銓選那樣嚴(yán)格。因此在調(diào)動工作的時候，可能前后被調(diào)動者的身份和地位會出現(xiàn)某種懸殊，這也是無可避免的。一般來說同級對調(diào)比較常規(guī)，而很多情況下也會有升級的情況，一般來說會比之前的職位高出一級甚至以上。這對于地方中下級官吏來說是一個激動人心的事情，因而能夠極大的刺激他們的進取心和工作積極性?！睹珪星迕骷穬H卷之一、卷之二官吏門中都記載有對移條目，達(dá)16條之多，如卷之一《縣官無忌憚》《因吏警令》，卷之二《汰去貪庸之官》《知縣淫佚貪酷且與對移》《對移貪吏》等。如在《清明集》卷二官吏門《對移貪吏》中，饒州推官舒濟與配吏吳杰狼狽為奸，在為政府采購金銀和征收糯米時共同貪污受賄，最后的行政處罰結(jié)果是“牒本州對移鄱陽縣東尉” ?。

三是制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度。

宋朝地方政府對涉嫌瀆職與職務(wù)犯罪的屬官的行政責(zé)任追究追責(zé)歷來非常重視，并制定有一套完善的制度。制度只有嚴(yán)格執(zhí)行才能夠起到約束的作用，國家若是松散治理必將后患無窮，因此宋朝統(tǒng)治者出臺了針對奸邪行為的較為完備的法律規(guī)定，對意圖通過作奸犯科途徑來獲取不法利益的官員起到了很好的威懾作用。宋代頒布了很多監(jiān)察法規(guī)，明確規(guī)定監(jiān)察官員有察舉奸邪之職。其中出臺的部分規(guī)章制度有《令長吏判官錄參察訪縣令主簿政治善惡詔》 《職制敕》 《職制令》《誡飭臺官言事御筆手詔》等等。

宋代行政責(zé)任追究的方法種類豐富，其中主要有編管、羈管、安置、居住、除名、勒停、沖替差替、放罷、追官、落職奪職、降差遣、追官告、罰傣、罰直、贖銅、罰金、巧展磨勘、降名次等?。這些方法又可分成三種不同的類型：第一類是以限制人身自由為特性的形式，如編管、羈管、安置、居住等?；第二類是以剝奪或黝降官職和爵位為主要內(nèi)容的責(zé)任形式，如除名、勒停、沖替差替、放罷、追官、落職奪職、降差遣、追官告、巧展磨勘、降名次等?；第三類主要是以經(jīng)濟處罰為主的責(zé)任形式，如罰傣、罰直、贖銅、罰金等。如此可得知宋朝行政追責(zé)的體系已然構(gòu)成，追責(zé)的方式有很多種。

在這一體系中既有輕重之分，也有對象的差別，總體說來，對于屬官的處理要輕于對胥吏的處理。《名公書判清明集》卷之一官吏門《縣官無忌憚》中“蕭主簿候?qū)σ疲K萬、王昌各仗一百，釘錮押下監(jiān)追司” ?，本案中蕭主簿受人請托，竟以虛假的和狀呈報上級，被識破后，上司追究經(jīng)辦此案的推吏，他又借口已經(jīng)逃走了來包庇犯罪的推吏，只押解廳子頂罪來應(yīng)付上級。按理說蕭主簿徇私枉法，偽造案卷文書，私放涉嫌職務(wù)犯罪的胥吏，應(yīng)該在這起徇私枉法案件中負(fù)有多重罪責(zé)和主要責(zé)任，然而他得到的處罰只是“候?qū)σ啤保旅娴鸟憷籼K萬、王昌則是“各仗一百，釘錮押下監(jiān)追司”，顯然責(zé)罰要重的多。

《杖趙司理親隨為敷買絲》案中，趙司理縱容手下胥吏強征牙人用大秤購買蠶絲，入庫數(shù)日后又以補貼損耗的名義強行退貨，并拷打牙人。盡管作者用了“仕宦如此，亦可恥矣”這樣口吻嚴(yán)厲批評，然而長官又“猜想”，“也許”是因為趙司理“前輩居官，不買官物”“宜其不識此”，因此只是“且免具析，牒府照會” ?，什么實質(zhì)性處罰也沒有，相當(dāng)于只是通報批評，發(fā)文到州郡里而已。

四是選拔任用地方官吏時注重其理政才干，不用無用之官。

宋朝的州級審判制度中規(guī)定終審權(quán)屬于長官，表明其并不屬于行政而仍然是行政性分權(quán)性質(zhì)。但在這種情況下，因為官員眾多，有可能造成監(jiān)管不力而導(dǎo)致進度效率低而且人員貪污腐敗的情況。這個時候，對地方長官的個人能力要求就會非常高。這樣的官員有利于對于地方的管控，從各個部分加強中央集權(quán)的治理。

《名公書判清明集》中就有很多精明強干的官員根據(jù)自己的多年工作實踐和管理經(jīng)驗，經(jīng)過思考和整理所寫下的公文匯編，對嚴(yán)明工作紀(jì)律，如何開展事務(wù)性管理工作都做了詳盡的闡述和總結(jié)。這無疑是一個個管理學(xué)上的優(yōu)秀案例。例如蔡久軒在《示幕屬》中再三強調(diào)工作紀(jì)律問題，要求做好案件審理和政務(wù)運行的機要保密工作，不能讓無關(guān)人員擅自進入辦公場所到處請托打探，以免滋生腐敗、助長不正之風(fēng)，這很好的體現(xiàn)出了那個時代“模范”地方長官的卓越理政才能和先進管理理念，不愧是一代“名公”。

三、對當(dāng)今地方政府行政人事管理與行政監(jiān)察的啟示

宋朝的屬官管理制度構(gòu)建得精致而繁復(fù)，并有多渠道的人才選任方式，監(jiān)察制度完備而嚴(yán)密程度，各項制度進程亦不斷發(fā)展并逐漸走向成熟，一切看起來都如此完美。然而精致的制度下隱藏的卻是臃腫的地方機構(gòu)、低效率的政務(wù)和無孔不入的腐敗，這也宋代逐漸走向衰落和滅亡的重要原因，給后世的我們留下了許多寶貴的探索經(jīng)驗和值得借鑒與反思的史料。

一是按照新時期好干部標(biāo)準(zhǔn)選拔和培養(yǎng)干部。

宋代的地方政府屬官，其實對應(yīng)到現(xiàn)代來說，就是市級、縣級人民政府中分管某一項行政職能的中層領(lǐng)導(dǎo)干部，以及人民政府序列組成部門（單位）的領(lǐng)導(dǎo)，他們具體分管某一項行業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)職能部門，雖然行政級別不是很高，但是手下管理的工作人員眾多，服務(wù)社會面廣泛，分管領(lǐng)域的權(quán)責(zé)都很大，涉及地方的社會與經(jīng)濟發(fā)展，以及國計民生領(lǐng)域的方方面面。而作為地方政府的中層領(lǐng)導(dǎo)干部不但是中央決策在地方的直接傳達(dá)者，更是基層工作執(zhí)行的推動者和監(jiān)督者，同時也是向上反映基層決策狀況和向下傳達(dá)高層決策精神的中間過渡人員，是組織的中堅力量。如何選拔和培養(yǎng)好地方的中層領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是年輕的中層領(lǐng)導(dǎo)干部，做好人才梯隊的銜接，為國家培養(yǎng)和輸送更高級別的管理人才，對國家和地方的長期發(fā)展有非常深遠(yuǎn)的重大意義。

“致天下之治者在人才”。干部選拔遵從新時期好干部標(biāo)準(zhǔn)，大力培養(yǎng)選拔忠誠干凈、廉潔奉公的黨員干部，充分激發(fā)廣大黨員干部的斗志和干勁，促進黨對自身血液的更新?lián)Q代，始終保持黨強大的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。堅持正確選人用人導(dǎo)向，是嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活的組織保證，是做好干部工作的首要問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。聚天下英才而用之，真正把對黨忠誠、干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹窟x出來、用起來，推動形成風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)，推動從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，激發(fā)廣大干部群眾干事創(chuàng)業(yè)、實干興邦的熱情。

二是強化地方政府對干部的監(jiān)督與管理，提升干部的執(zhí)行力。

中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力問題隨著我國行政管理體制改革和社會發(fā)展趨勢而逐步顯現(xiàn)，并且正在成為困擾政府決策執(zhí)行工作的重要因素。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與其他任何社會組織的中層管理人員都有著本質(zhì)的區(qū)別，他們的執(zhí)行力問題是帶有政治性和公共利益導(dǎo)向的執(zhí)行力問題，執(zhí)行力的好壞更加與社會整體利益相關(guān)。干部的執(zhí)行力不僅依靠自身的擔(dān)當(dāng)作為，還需要靠監(jiān)督體制機制去推動。

三是推動黨務(wù)建設(shè)與政務(wù)管理協(xié)調(diào)發(fā)展。

宋朝雖然沒有外戚威脅，沒有門閥牽掣，沒有太監(jiān)擅權(quán)，但卻是一個黨爭嚴(yán)重的朝代。雖無政黨卻“山頭”林立，地方中下層官僚為了“前途”紛紛依附權(quán)貴，工作重心在“做人”而不在“做事”上。很多中下層屬官要么尸位素餐、懶政怠政，要么上下勾結(jié)、枉法亂政，導(dǎo)致中央的好政策得不到貫徹，地方基層得不到規(guī)范有效的治理。但是我們現(xiàn)在這個時代不一樣了，我們是實行堅決擁護中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的國家，我們應(yīng)該好好借鑒宋朝的經(jīng)驗與教訓(xùn)，從歷史實踐的過程去思考：我們應(yīng)該如何依靠中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，密切聯(lián)系群眾，增強各級地方政府的凝聚力、向心力；提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方中層領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以高度的政治責(zé)任感去提升綜合協(xié)調(diào)、政務(wù)管理、社會綜合治理能力，更好地“為中國人民謀幸福，為中國民族謀復(fù)興”。

四是加強地方政府各層級間的聯(lián)動，推動形成政務(wù)管理良好發(fā)展的氛圍。

作為社會治理的重要組成部分，政府組織的中層領(lǐng)導(dǎo)及其執(zhí)政能力是影響我國社會發(fā)展與運行的重要因素。政府由于層級體系和科層制度，因而政府的中層干部們不僅僅是要精通自己分管的業(yè)務(wù)工作，同時還需要處理好本單位的上下級關(guān)系以及與其他平級單位的協(xié)調(diào)合作關(guān)系。在處理集中決策和自由裁量權(quán)的關(guān)系時要注意溝通與平衡。由于公共權(quán)力的支配性，干部群體特別是中層領(lǐng)導(dǎo)干部容易出現(xiàn)“屁股決定腦袋”的問題，而且部分中層領(lǐng)導(dǎo)干部害怕?lián)?zé)，抱著“多一事不如少一事”的心理，容易在執(zhí)行上級公共政策時出現(xiàn)偏差，把國家的好政策執(zhí)行得“走了樣”，這對地方的社會與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是很不利的。如何加強各級政府層級間的溝通協(xié)調(diào)，積極做好“跨界聯(lián)動”，確保在干事創(chuàng)業(yè)中形成合力，確保在“十四五”以及今后更長時期全力服務(wù)好地方社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，是現(xiàn)在正應(yīng)當(dāng)及時思考的問題。

五是拓寬干部培訓(xùn)渠道，創(chuàng)新干部培訓(xùn)方式方法。

讓廣大地方中層干部走出去開闊眼界，把各地先進經(jīng)驗帶回來。針對一些黨員干部無法準(zhǔn)確理解中央和地方公共政策的現(xiàn)象，中層領(lǐng)導(dǎo)干部的提升需要加強決策理解能力，避免表面理解而實際欠缺領(lǐng)悟的現(xiàn)象。要把握培訓(xùn)重點，體現(xiàn)鮮明的時代特色，確保理論學(xué)習(xí)有收獲，努力培養(yǎng)出有政治品格和風(fēng)骨氣韻的中層領(lǐng)導(dǎo)干部。

要注意在工作中發(fā)掘人才。要有“一盤棋”的整體大局觀，掌握干部隊伍建設(shè)需求底數(shù)，做好人才培養(yǎng)的梯隊銜接。當(dāng)下急需與提前儲備的關(guān)系，各地方各部門各單位要結(jié)合實際，創(chuàng)造性開展工作，把學(xué)習(xí)教育、調(diào)查研究、檢視問題貫穿始終。

注釋：

①《宋會要》職官四七之一二，第3423頁下-3424頁上。

②《宋會要》職官四七之一，第3418頁下。

③《宋史》卷一六七《職官七》，第3975頁。

④《石林燕語》卷三，第45頁。

⑤《宋會要》職官四七之五八，第3447頁上。

⑥《續(xù)資治通鑒長編》卷五三，咸平五年十月戊寅，第1156頁。

⑦《宋會要》職官四七之一，第3423頁上。

⑧《宋會要》職官四八之八，第3459頁下。

⑨《續(xù)資治通鑒長編》卷八七，大中祥符九年七月甲寅，第2000頁。

⑩《慶元條法事類》卷十六《文書門·程限·職制令》，第351頁。

?賈文龍：《宋朝州級屬官司法職能研究》，河北大學(xué)2007年學(xué)位論文，第47頁。

?《宋會要》職官四七之五八，第3447頁上。

?《續(xù)資治通鑒長編》卷五三，咸平五年十月戊寅，第1156頁。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第36頁。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第38頁。

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?《宋會要》職官四四之四七，第3387頁上。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第12頁。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第46頁。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第3-4頁。

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?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第62-63頁。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第64頁。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第2頁。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第12頁。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第40頁。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第41頁。

?周名峰校釋：《名公書判清明集卷一·官吏門》，第128頁。

?肖建新：《宋代行政責(zé)任追究制度研究的基本問題》，河北大學(xué)2007年博士學(xué)位論文，第61頁。

?肖建新：《宋代行政責(zé)任追究制度研究的基本問題》，河北大學(xué)2007年博士學(xué)位論文，第52-54頁。

?肖建新：《宋代行政責(zé)任追究制度研究的基本問題》，河北大學(xué)2007年博士學(xué)位論文，第57-59頁。

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作者簡介：

趙梓懿，女，廣西桂林人，廣西壯族自治區(qū)地震局，研究方向：中國法律史、監(jiān)察史。