吉林省財政科技投入現狀與績效評價優化對策研究

王春婷

（作者單位：吉林工商學院）

科技創新作為經濟社會發展的第一推動力，在黨和人民事業中占有十分重要的戰略地位。近年來，吉林省堅持深入實施創新驅動發展戰略，增強原始創新能力，2021 年獲批成為全國第11 個創新型省份，成為東北地區第一個創新型省份。緊抓科技工作、提升創新驅動力是吉林省當下科技發展的重點，也是全面建設創新型省份的起步關鍵。但是，科技活動具有一定的風險性和公共性，受其特性影響，市場配置的資源進入科技行業的積極性會受到抑制，僅靠市場配置資源難以支撐，而財政在科技領域的資金投入能夠有效吸引、引導社會資本，促進高新技術產業發展。為了能夠使得財政科技資金發揮最大效用，我國財政部和科技部陸續出臺相應文件規范財政科技支出績效管理工作。因此，分析吉林省財政科技投入現狀、完善吉林省財政科技投入績效評價體系對于吉林省全面建設創新型省份是十分必要的。

一、吉林省財政科技投入現狀

（一）財政科技支出規模下降

2015—2020 年，吉林省地方財政科學技術支出規模總體呈現下降趨勢，財政科學技術支出金額由2015 年的41.39 億元下降到2020 年的39.94 億元。2017 年，吉林省地方財政科學技術支出增長顯著，比上一年增加5.83 億元，但在2018 年回落至41.1 億元，至2020 年未突破40 億元（見表1）。2020 年，全國各省市地方財政科學技術支出平均規模在187.16 億元，吉林省的財政科技投入規模為39.94 億元，低于全國平均水平，排名列居全國第25 位。

表1 吉林省地方財政科學技術支出情況

（二）財政科技支出占比較低

財政科技支出占比方面，2015—2020 年，吉林省地方財政科學技術支出占地方財政總支出的比重介于0.97%至1.29%，科技支出占比除2017 年有所提升外，其他各年均呈現下降趨勢。2020 年吉林省財政科技支出占比下降至0.97%，同期全國財政科技支出占比為2.30%，低于全國平均水平1.33 個百分點，排名列居全國第23 位，與北京（5.78%）、廣東（5.48%）、上海（5.01%）等一線城市相比差距較大。

（三）財政科技資金撬動作用不夠顯著

研究與試驗發展（R&D）是科技活動的核心部分，政府資金、企業資金是研究與試驗發展（R&D）經費的重要來源。在創新引領地方經濟高質量發展的過程中，財政資金對社會資本的帶動、引導作用尤為重要，特別是對于企業資金的撬動。近年來，吉林省的R&D 經費呈現先下降后上升的波動狀態，于2019 年達到峰值。2019 年，吉林省R&D 經費內部支出為148.38 億元，其中政府資金支出85.71 億元，企業資金支出57.20 億元。表2 數據顯示，2017—2019 年，吉林省R&D 經費來源于政府資金的規模和占比均呈現上升趨勢，來源于企業資金的規模和比例變動趨勢與政府資金相反。2019 年，R&D 經費來源中政府資金的占比已經超過企業資金的占比，達到了57.76%，而這與我國其他地區R&D 經費來源比例結構的常見規律—企業資金支出高于政府資金相悖。由此可見，吉林省科技投入企業主導地位優勢逐漸下滑，政府資金在引導企業資金投入方面作用不夠顯著。

表2 吉林省研究與試驗發展（R&D）經費支出情況

二、吉林省財政科技投入績效評價現狀

財政科技投入績效評價是在一定時期內、遵循一定原則、運用科學規范程序，對財政資金投入科技活動產出的結果進行客觀、公正的評價[1]。近年來，學者們致力于多角度探究財政科技投入績效評價，從投入主體、投入標準、評價時點、評價分類、評價指標、評價方法等方面對其進行深入研究，但目前國內對科技項目的績效評價還缺乏成熟的、實用的方法[2]。各地區以國家科技績效管理規范為指導，分別制定適應當地形勢的地方性科技投入績效評價管理文件來指導績效評價實踐工作。

近年來，吉林省的財政科技投入規模一直處于下降趨勢，科技投入機制穩定性不足，想要確保財政資金實現最大化效益，開展績效評價尤為重要。目前，吉林省財政科技投入績效評價體系還處于建設的初級階段，存在著制度缺位、評價體系不完善、評價結果價值低等一系列問題。

（一）績效評價制度缺位

目前吉林省出臺了《吉林省預算績效管理辦法》《吉林省項目支出預算績效目標管理辦法》《吉林省科技創新專項資金管理辦法》等管理辦法，對科技領域財政資金的使用和管理進行規范指導。現有制度雖對科技資金進行績效評價等提出了管理要求，但是適用范圍比較窄，不能涵蓋所有財政科技投入資金，績效評價指標不具體，操作指導性不強，難以支撐開展科技投入績效評價的實踐工作。科學、規范、適用性強的地方財政科技投入資金績效管理制度亟待建立。

（二）績效評價體系不完善

有效的績效評價體系應包括評價對象、評價內容、評價指標、評價標準、評價方法、評價組織、評價流程、評價結果應用等[3]。目前吉林省財政投入績效評價體系尚不完善，評價指標庫和評價標準尚未建立。科技活動具有多樣性的特點，評價指標庫和評價標準的建立應當基于各類型科技活動的特點進行差異性設定。想要制定一套科學的、符合自身活動特點的指標體系需要有理論和實踐的支撐，很難在短期內構建完成。因此，在實踐工作中，常常存在著評價指標不全面、各類型指標通用等問題，從而影響評價結果。

（三）績效評價結果指導價值低

績效評價結果是在完成績效評價工作后形成的全面反映實際績效情況的結論，是績效評價體系在實踐中應用的成果輸出，其結果常應用于下一年度財政預算決策。吉林省財政科技投入績效評價體系尚不完善，未形成統一的評價指標、評價標準和評價方法，難以對財政科技投入進行規范、客觀、科學的績效評價。受制于評價體系的不完善，在財政科技績效評價實踐工作中，往往存在被評單位自行制定評價指標和權重的情況。評價指標和權重賦值是體系建設科學性的重要體現，增減指標、變更標準、調整權重均會對評價結果產生較大影響。“自行制定指標和權重”的評價尺度不僅會因為缺乏規范性導致評價結果失真，而且給予了評價對象“放大成績、縮小缺欠”的操作空間，致使評價結果主觀性過強，使評價流于形式，難以反映財政資金真實效用。

三、加強吉林省財政科技投入績效評價的建議

（一）出臺財政科技資金績效管理制度

建立一套全面的財政科技投入績效評價體系，是保障財政資金使用效率、強化政府監督職能的有效手段之一，而管理制度是績效評價體系搭建的主要載體。目前吉林省還未針對科技活動出臺專項的績效管理制度文件，建議省科技廳、財政廳以及相關部門建立財政科技資金績效管理制度和規范性指導文件，規范財政資金績效管理工作，加強對財政科技資金的有效管理，提高財政資金使用效益。

（二）建立健全財政科技投入績效評價體系

使用科學合理的評價指標、評價標準和評價方法，形成有效的財政科技投入績效評價體系，是吉林省堅持創新驅動發展、科技自立自強的有效保障。但是，建立一套科學健全的財政科技投入績效評價體系絕非易事，需要理論知識與實踐經驗的積累融合。組建績效評價指標庫，是整個評價體系建立的重點，也是難點。

想要實現績效評價指標庫從0 到1，需要省級相關部門、專家學者以及科技活動參與者的共同努力。一是加速理論知識積累。通過與廣東、江蘇等績效管理發展先進的地區交流學習、設立科技績效評價專項課題、組織省內專家學者開展預算績效研討、咨詢專業評價機構等方式，初步構建一套財政科技項目績效評價核心指標庫。二是在實踐中完善優化。常態開展科技專項資金評價，建立評價方與被評價方的溝通交流機制，通過實踐發現指標設置、選用、評價標準等問題，檢驗指標庫的實際效用，從而完善財政科技投入的績效評價體系，保障評價指標體系的科學性、實用性、有效性。

在評價體系構建過程中，要注意深度、廣度的雙向延伸，進行科技活動分類以及評價對象層次劃分。一是科技活動分類。在績效評價指標庫的構建過程中，按照基礎研究、應用研究、產品與技術開發進行分類，根據不同類別科技活動特點分別建立評價指標庫，解決不同類別科技活動評價指標通用、評價結果不可比的問題。二是評價對象層次劃分。財政科技績效評價的對象包括科技項目承擔單位、科技活動主管部門，以及地方政府等多個層次，在績效評價前必須明確評價對象，評價指標的設定依據也要考慮對象本原性追求的差異。在科技項目績效評價指標體系具備一定成熟度后，建議省財政廳會同科技廳等其他相關部門綜合科技項目評價指標和實踐經驗，分別設立部門財政科技投入績效評價指標庫和地方政府財政科技投入績效評價指標庫，豐富績效評價體系，更好地發揮財政資金科技引導作用，提高財政資金的投入效率。

（三）強化績效目標管理

績效目標是績效評價對象設想在一定時期內達到的產出和效果[4]。構建績效評價體系，首先應明確績效目標定位，因為它是績效評價系統的前提和核心[5]。基于績效目標的重要性，吉林省應重視科技投入的績效目標管理，強化績效目標前置意識，開展科技活動績效目標編審工作。考慮到科技成果的專業性，在績效目標編審過程中，審核部門要秉承充分溝通原則，就項目預期產出、預期效果以及指標具體化設定與申報單位進行交流溝通，組織行業專家和第三方評審機構介入績效目標的審核與評價，保證績效目標設立科學合理，具備可行性和可評性。

（四）注重過程管理

過程管理是為保證活動目標達成從活動開始到結束之間所做的各項工作，其主要的目的在于通過各時點的管理保障最終目標的實現，因此過程管理對于績效目標實現來說至關重要。在財政科技投入績效管理的過程中，也需要注重績效過程跟蹤和監控。建議活動主管部門建立績效跟蹤監控機制，定期采集績效運行信息，跟蹤目標完成情況，發現執行偏差及時糾正，適時開展中期評價，對于績效低的項目有計劃減少后期投入，保障財政資金得到合理運用，促進績效目標順利達成。

（五）加快實施第三方財政科技投入績效評價

伴隨財政科技投入力度提升，財政部門和科技主管部門可能會因為人員和時間有限導致科技投入存在“重投入，輕管理”的現象，致使財政投入未能取得預期效果，造成了財政資金的濫用和浪費。解決這個問題的有效途徑之一是引入第三方進行績效評價。專業的第三方評價機構不僅可以節約人力、提升評價效率，還能提供更加科學、更加客觀的績效評價結果。在吉林省財政科技投入績效評價體系尚未全面建立的情況下，應該加快實施第三方財政科技投入績效評價的腳步，建立健全第三方評價機制，并落實到實際工作中，充分發揮第三方機構對財政科技監督和評估工作的支撐作用，合理運用第三方績效評價結果，為財政部門決策提供科學建議。

（六）充分應用績效評價結果

評價主體應充分利用績效評價結果，除用作財政批復預算依據外，還可以開展績效結果分析。分析過程中，可以關注單一指標得分規律，發現指標與權重設置的問題，進一步修正完善績效評價指標庫；通過論證低分項目現實意義、項目間橫向對比、地區間橫向對比、時間線縱向對比等多角度分析，提出科技活動實施的改進意見，調整科技發展結構，促使省內科技活動高效健康發展。