我國破產法制革新實踐進路探析
——以B-READY“企業破產”指標為視角

方 輝，馮 芹

（安徽安貴律師事務所，安徽 池州 247000）

2022年2 月，世行發布了新的營商環境評估體系（“BEE”）征求意見稿，表示2023年1月項目正式實施。2023年3月，世行營商環境新評估體系臨時項目名稱“BEE”正式更名為“B-READY”，BREADY 正式取代《營商環境報告》（“DB”）。世行B-READY“企業破產”指標體系設計框架上比DB覆蓋范圍更廣泛，主要考察企業結束運營退出市場的效率和質量，從破產程序的監管質量、破產程序的相關制度及可用的基礎設施的質量、破產司法程序的效率三個維度進行評估，包含破產程序的監管質量、破產程序的相關體制及機制的質量、破產司法程序便捷度。鑒于DB項目對我國破產法制改革產生了重大的推進作用，對標B-READY 企業破產領域考核指標編制的新理念及新思路，反思和剖析我國破產法制現狀，對我國破產法制實踐進路革新與完善具有重要意義。

1 我國破產法制現狀剖析

1.1 破產程序監管層面：破產制度缺失，制約破產功能

首先，董事申請破產義務和責任規制未明確。B-READY“破產程序監管的質量”指標比DB“破產框架力度”指標更加注重破產程序啟動前債務人的救濟途徑，確保公司管理層有明確的義務保護債權人及利益相關者的合法利益，并鼓勵公司及時采取行動。董事申請破產義務包括董事在公司具備破產原因時履行及時主動向法院申請破產的義務和承擔延遲申報的責任。我國《公司法》《企業破產法》規定了負有申請破產義務的主體主要包括股東、董事、清算組，但該申請義務以企業解散后未清算或清算不完全為前提，但均未對董事延遲申請破產責任進行規制。最高院《公司法》司法解釋第18條與《企業破產法》嘗試著對破產階段董事的行為加以規制，但無法形成規制延遲申請及承擔責任的規制體系。《民法典》第70條第2、3款與《公司法》司法解釋二第18條對于清算義務人主體界定存在分歧，對負有清算責任義務人申請破產的時間、延遲申請破產應承擔的具體責任形式均未予以明確。

其次，破產環境保護責任重視不夠。BREADY 評估體系重視可持續發展的理念，增加了對綠色環保的考核內容，關注破產企業環保責任和義務，主要考察破產立法中良好的環境監管做法，營商環境優化改革的價值導向更加突出。企業進入破產程序后，如果處置破產財產造成環境污染問題，其行政與民事責任是否指向破產管理人，我國《企業破產法》并沒有明確規定相應的損害賠償救濟問題。

我國破產法制未融入環保理念，對企業破產申請審核只注重經濟責任而忽略了社會責任，企業一旦進入重整或是清算程序，債務人及破產管理人只關注清算的時間成本和調整經營結構及融資能力，缺乏在重整計劃中落實環境責任的理念。雖然環境法和破產法理念存在分歧，但破產企業承擔環保責任是經濟可持續發展的客觀要求，破產立法應順暢銜接《民法典》關于環保的原則性規定。

最后，中小微企業專門重整立法缺失。BREADY“企業破產”指標中的破產立法質量指標在DB基礎上增加了針對中小微企業的專門程序的考核，更加注重清算和重整程序，該子指標考核還包括針對誠實的個人債務人的債務清償保障措施。我國中小企業占比量大，尤其近年來受疫情及常態化防控的影響，部分中小企業存在發展動力不足，生命周期整體比較短，運營“僵尸化”現象突出。我國企業破產法存在制度供給單一，部分中小企業無法獲得重整程序的適用資格，中小企業因其破產財產有限、股權架構簡單、可交易性差，往往難以應對曠日持久的程序消耗[1]，重整程序成本高導致中小企業重整成功率低。關于誠實的個人債務人的債務清理應屬于自然人破產法制范疇，《民法典》為自然人破產制度留足了立法空間，個人破產立法已迫在眉睫。

1.2 破產公共服務層面：破產基礎設施未普及，限制破產效果

B-READY“企業破產”指標考核評估破產立法框架質量不僅體現在法律文字表面，還需要考核公共服務的質量。破產法除了完成本職法定職能外，還會衍生出一系列需要政府解決的與破產相關的如企業信用、經營行為的恢復、稅收優惠、職工救濟安置及事關社會穩定等問題。司法機關不僅要參與破產案件的審理與裁判還要參與協調處置破產衍生問題等事務。受近年來疫情及常態化防控的影響，企業債務增加，未來破產重組領域需求和壓力不斷增大，若個人破產法及企業預重整常態化后，大量的破產案件將會推向法院，目前司法資源已是超負荷運轉，對破產基礎設施需求也會逐年增大。政府機構行政助力是確保破產質效的外部支持，府院聯動機制構建提升了司法效率，但執行力度還是不夠，破產基礎設施不健全也限制了破產質效。

1.3 破產司法效率層面：破產便利度局限，影響破產效率

首先，破產啟動難度大。市場主體對破產功能認知存在偏差，當企業財務預警存在破產事實時，債務人、債權人，包括金融機構、政府相關部門等對通過破產引導企業退出市場均是顧慮重重，也在一定程度上延誤了企業重整良好時機。執行過程中大量無財產可執行的中小微企業未及時啟動“執轉破”，導致執行案件積壓嚴重，債權人利益無法保證，執轉破制度并未真正實現其價值目標。破產成本也是債務人啟動破產考慮的主要因素，由于我國目前破產案件援助基金制度不健全，市場化選擇管理人難度大，導致實務中有產可破但清償率不高的案件推進難度大，對“無產可破”企業破產清理工作更是無法推進。

其次，破產案件審理周期長。破產實務中存在企業財務制度不規范，股東財產和企業財產混同嚴重，企業財產下落不明或被出資人隱匿、轉移等，應收賬款清理困難，障礙資產處置存在刑民交叉等問題，破產管理人在接管這些企業后，在清產核資的過程中花費時間長，工作量大，導致破產程序進展緩慢，破產案件審理周期長是目前破產案件審理的普遍狀態，最高院《關于推進破產案件依法高效審理的意見》的適用一定程度上縮短了案件復雜程度較低的破產案件審理周期，但未從根本上解決破產簡易程序的立法問題。

最后，破產審判實踐中遇到很多新的問題，合并破產，跨境破產，在具體破產程序中還存在復雜的庭外與庭內重組等問題，未來也可能出現平臺企業的破產。面對新問題的破產審理的技術性、專業性、程序性更強、更復雜，[2]要求法官更加專業判斷，客觀上要求法官具備商業思維，但由于法官隊伍專業化的局限性，缺乏對債務人企業的商業經驗的精準把握，無法繞過嚴格破產程序進行創新突破。破產審判中的新問題不僅需要立法予以回應，更對破產審判團隊專業化提出了新要求。

2 B-READY“企業破產”指標視角下我國破產法制實踐進路革新與完善

2.1 立法維度：立法增補破產制度法律化

2.1.1 增補董事強制申請破產義務和責任規制 為防止董事拖延申請破產導致公司資產不當減損，盡早啟動破產程序，大陸法系國家傾向于在制定法中明確規定公司經營者破產申請義務，并配置相應的民事、行政和刑事責任。德國建立“破產申請遲延責任”用以規制公司破產邊緣董事的責任，[3]我國董事申請破產的責任和義務規制可以借鑒德國立法和實踐經驗，構建董事破產申請義務和責任具體制度。首先，明確申請義務主體和申請時間點，董事應在公司出現破產原因后的法定時間內申請破產，可以考慮建立“執轉破”與債務人申請破產的連接機制，通過執行法院在財產查控中對債務人償債能力進行預判，發現債務人存在破產事實時及時引導債務人董事申請破產，并留足空間考量規制特殊個案遲延申請的責任。其次，確立延遲申請賠償責任規制。如董事在規定的合理期限內未申請破產導致公司財產貶值、損毀或滅失應承擔民事賠償責任，且延遲申請破產的民事賠償責任應屬于《公司法》關于董事違反信義務承擔責任的范疇，可以參考《公司法》設置相關責任承擔的具體形式，完善《企業破產法》關于董事及經營管理者破產責任條款并增強該條款的實踐操作性。最后，設置董事延遲申請破產的免責事由。建議在綜合考量董事對具有破產事實的公司拯救的態度和實際行動的前提下確定相關責任，如可以將董事為維護債權人權益而開展的庭外重組、債權人和解等拯救企業的行為作為董事延遲申請破產的免責事由，但未在規定時間完成預重整或和解事宜仍應及時申請破產，否則其仍需承擔延遲申請破產的責任。

2.1.2 重構破產環境保護責任理念 我國《民法典》規定“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”，破產企業作為市場主體應當樹立環保和可持續發展的理念，應明確環境義務和責任，積極回應環境債權的優先順位的問題，對環境侵權債權不以優先權進行保障，環境侵權責任則根本無法實現，申請破產可能會成為污染企業逃避環境治理責任的捷徑。破產企業債權實現順位旨在最大限度的保護債權人的利益，至于是否必須建立環境債權的超級優先權還需要從實現社會公共利益和公平正義角度綜合考慮。在我國破產申請受理后發生的環境債權應屬于破產企業的共益債務，但關于破產受理前的環境債權的優先性問題可以考慮將環境債權定在擔保物權之后、稅收債權和普通債權之前受償，將環保理念真正融入破產立法制度中，真正落實破產企業環境義務和責任。一方面法院受理破產案件時可以邀請當地環保與安監部門及時介入并負責指導破產財產處置期間的環保和安全問題，確定破產企業有無環境污染問題，環保部門中應當設置具備了解環境法和破產法的專門人員解決情況復雜的環境糾紛問題。另一方面破產管理人必須加強環境保護意識，在注重企業破產效率的同時，還應當在破產資產管理及重整計劃草案中融入環保理念，確保重整計劃和清算程序注重解決環境問題和遵守環境法律法規，破產管理人在破產程序應關注平衡民事主體的權益，兼顧社會公共利益保護，防止破產程序終結后出現環境問題未解決的情形。我國破產法改革應銜接《民法典》《環境保護法》等一系列環境保護法律法規及司法解釋的環保理念，承擔企業的環保社會責任。

2.1.3 增設中小微企業破產重整專門立法 首先，解決個人破產立法問題。美國《小規模經營重整法》在美國《破產法典》中專章設立了“小規模經營債務人的重整”程序，美國《破產法典》第11章專門為小規模經營的破產重整所設計的特別程序[4]，不僅適用小規模企業破產重整，還適用個人破產。借鑒美國《小規模經營重整法》的做法可以解決中小企業破產重整專門立法技術和難度問題。將個人破產制度的適用范圍、債務人財產豁免制度、財產欺詐轉移懲罰制度、財產追索制度以及個人破產債務人的家庭保護制度等法律化是個人破產立法的重要任務，盡快構建個人破產立法是回應《民法典》最好的態度。其次，確立個人債務的庭外清理模式。對于善意而誠信主動申報且努力還債的債務人，應當賦予合理的債務免除的機會。個人破產制度的本質在于保護誠實的、善意負債的債務人，合理的個人破產制度在給予善良、誠實的債務人“再生”機會，其目的是為“誠實而不幸”的被執行人提供救濟[5]。個人債務庭外清理以庭內清理為前提，清理規則必須遵循誠實信用原則，相對完善的個人信用制度是個人破產制度的基礎。我國個人債務清理規則可以依據個案的具體情況選擇適用不同模式的債務清理程序，同時構建庭外債務清理機構的組織形式和費用保障基金制度，從而滿足破產拯救的多元化需求。最后，構建企業和個人破產重整專門程序。一是建立獨立的或者依附于破產重整的預重整司法程序，包括申請、啟動程序、公告、通知、庭外重組計劃表決及終止程序等庭前各方權利義務安排，進而實現預重整和重整制度的有效銜接。預重整的各方利害關系人自愿以市場化談判方式進行，可以排除法院、地方政府的不當干預，符合對破產法市場化、法治化的實施要求，有利于建立破產文化[6]。二是在債務清理過程中，探索公職管理人制度避免將債務前期調解和咨詢工作推向法院。法官也應當轉變審判思維確保采用多元的理念和評價標準使尚有價值企業獲得更多的重整路徑，府院合力提升破產司法效力。三是為確保小規模企業經營者對重整程序的控制權和主動權，可以考慮確立債務人自營模式，不再單獨設立債委會，法院或公職管理人共同監督，實現鼓勵小企業及時啟動重整和債權人利益平衡的目標。

2.2 行政維度：行政助力破產常態化

世行B-READY 評估體系涉及企業設立到破產的整個生存周期，以“企業獲得感”為評估的基礎，更加重視對公共服務及配套基礎設施的建立。在總結以往司法與行政聯動實踐經驗的基礎上，在破產管理領域引入行政輔助破產機制并確保執行力度有其重大意義。地方政府應當建立常態化司法與行政聯動機制，但行政參與企業重整或破產清算也必須適度，避免行政對破產司法的不當干預。構建行政輔助破產機制還應當設置債權人、債務人和破產管理人的救濟途徑，如確立破產管理人、債務人、債權人通過行政訴訟就破產管理機構在處理個案中存在的違法行為或不作為可以請求法院司法救濟[7]。我國破產立法可以借鑒發達國家設立專門破產監管機構來保障破產法實施的經驗，破產基礎設施普及化，將審判權與破產事務管理權進行分離，明確政府職能與責任，對破產公職管理人的職責進行明確劃分，確保行政助力破產機制常態化發展，從而應對未來大量破產案件的需求確保提升破產質效。

溫州已經開始實施的司法局內設破產管理機構的探索，為推動破產管理機構的設置和破產基礎制度建設積累了寶貴的實踐經驗。溫州在處理個人債務實踐中探索并逐步建立起公職管理人制度，公職管理人由“個人擔任，機構管理”，從一定意義上對個人擔任個人破產程序管理人提供了技術支持[8]。目前破產案件啟動動力不足很大程度源于破產成本太高，對于“無產可破”案件，市場化選擇管理人難度更大。司法實踐中破產援助基金制度并未從根本上解決個人債務清理以及“無財產可破”案件破產的推進問題。英國的官方接管人在財產不足以支付私人破產執業者費用的破產案件中充當破產托管人或者清算人，[9]將沒有經濟利益的破產案件交由官方管理人，政府作為基金的管理者從所有破產債務人的不動產處置款中收取17%的比例作為破產和清算不動產基金，該基金用于“無產可破”案件的管理支出[10]。借鑒英國官方管理人的經驗，在債務人無力負擔高昂的管理費用時，由破產管理機構指定公職管理人進行管理，由政府對破產事務進行補貼，推進破產案件辦理。政府應設立專門管理破產事務的公共服務機構，構建援助基金制度，通過法律援助方式對“無產可破案件”提供管理服務，發揮司法行政人員公職管理服務職能，同時引入社會中介機構參與破產債務咨詢協作，節約司法資源。公職管理人制度對推動破產綜合事務改革及推進法治化營商環境建設具有重要意義。

2.3 司法維度：司法保障破產便利化

2.3.1 以企業和個人感知為導向定位破產司法 BREADY“企業破產”指標破產司法便利度是指破產法規框架質量和公共服務質量綜合發揮作用后最終實現的社會效果，該指標評價更加注重企業主體的獲得感，讓市場主體真正感受到破產司法的效率、質量、透明度以及對公共機構的可問責性等。我國應利用世行B-READY 新評估體系出臺的契機，對B-READY“企業破產”指標進行解讀、宣講、落實，提升企業和政府對B-READY“企業破產”指標的認識，堅持破產法治方向和問題導向，提高政府、企業和社會大眾對破產制度在化解企業危機、優化資源配置和實現公平保護等方面具有強大作用的認識。同時，還要通過大量典型破產案例實踐的成功經驗來改變政府部門對破產功能的認識并幫助其形成破產思維，徹底解決目前破產認知偏差問題，更加注重企業和個人對破產司法的感受，從根本上推動破產司法改革。營商環境最佳的評價主體就是廣大民營企業和個體工商戶，他們與營商環境接觸最多、最直接，對營商環境的感觸也最真切、最全面，也是衡量各地營商環境優劣的重要因素，因此，破產司法必須以企業和個人感知為導向，不僅要求破產審判專業團隊轉變審判思維，強化商業思維認知與更新，更要強化落實破產理念，引導市場主體強化對破產功能的認知，加大政府部門對破產司法的助力支持，提升優化營商環境。

2.3.2 以提升便利度為中心促進破產司法 破產便利化機制的構建能夠滿足市場主體及時更新淘汰、矛盾風險提前防范和化解，實現保障債權人權益的目標。破產司法便捷度決定著破產時間、效率和成本，是檢驗破產法規和公共服務質量的最終落腳點。一是通過立法確認破產簡易程序。破產審理程序應同破產案件難易程度相適應，避免出現“程序不足”和“程序浪費”的不良傾向[11]。實務中對于債務人無資產、破產財產不足以支付破產費用、未發現債務人存在其他財產、債權債務關系清晰的案件均可以通過簡易程序快速審理結案，簡易程序對減少破產成本，縮短破產周期，提高破產審判效率等均具有重要意義。2022 年3月1日實施的《海南自由貿易港企業破產程序條例》明確了適用簡易程序的范圍、縮短審理期限，采用更簡便的送達方式和更靈活的會議召開及表決方式，且對簡易程序向普通程序的轉換作了規定[12]，該破產程序條例規定的內容應向全國范圍適用推廣，對于債權債務關系清晰的破產案件可以建立法院、管理人及債權人三方溝通確認機制助力“僵尸企業”及債權債務明晰的企業快速清退市場。二是加大企業破產處置的統籌協調力度，減輕法院審判壓力，可以考慮將由法院與行政部門對接協調的事項分離部分交由破產管理人協會辦理，充分發揮破產管理人協會在破產程序中的推進作用，共同助力提升破產質效。還可以確立債務人自行管理和債權人選擇管理人模式，探索構建公職管理人制度，縮短破產時間，降低破產成本，提升破產司法效率。

2.3.3 以專業化引領深化破產司法 世行B-READY新評估體系通過專家咨詢獲取數據再通過官方案例數據進行驗證，確保評估結果客觀真實。企業對營商便利度的需求既包括效率也包括安全公平的商業運營環境，不僅要求通過優質高效的政務服務可獲得的便利，專業化引領破產司法要求破產審判還必須依法依規，破產審判人員必須努力研習破產法制框架，并確保與破產實踐相結合，在守住法律的底線基礎上不斷地突破創新。目前破產法庭逐年增加體現了破產法律實務追求專業化的態度和敬業精神，為了回應和滿足優化營商環境的現實需要，專門的破產法院以及破產法官制度是最獨立、最專業、高效率的制度設計[13]，專業的破產基礎設施不僅可以整合破產司法資源，提高破產重整、破產清算案件的審判效率，還為債務人節約了破產時間成本和經濟成本，為企業和個人提供便利。司法系統頂層可以借鑒美國、韓國設立破產法院的經驗，結合各地審判實踐的實際需求，在條件成熟的地方積極推動組建專門的破產法院，加強破產審判專業人員的培訓和專業隊伍建設，完善破產審判法官的考核機制和管理體系，同時，在信息化法院、“智慧法院”的背景下，建設多樣化數字化信息平臺，提升破產審判專業化，積極穩妥推進破產審判機制改革，提高破產司法效率。

3 結語

我國在“法治化、國際化、便利化”營商環境的倡導下，在世行營商環境新評估體系B-READY 大背景下，以此為契機展開各種形式的營商環境評估實踐探索，改革諸多破產法律規則，優化國內各地區營商環境，必將對推動我國社會經濟高質量發展具有重要的現實意義。