易門縣挖掘農村發展用地潛力的對策思考

◆ 楊永澤 王希平 劉永昌

土地是農業農村發展最重要、最具潛力的稀缺資源，土地問題是“三農”問題的重中之重。充分開發利用農村發展用地資源，破解耕地保護與建設占用耕地之間的矛盾，對協調推進工業化、城鎮化和農業現代化，全面實施鄉村振興戰略具有重要意義。

一、基本情況

易門縣地處云南中西部，隸屬玉溪市，距市機關駐地紅塔區146 千米，距省會昆明94千米，縣域東西橫距44 千米，南北縱距57 千米，總面積152655.19 公頃，居玉溪市第4 位，其中山區面積147206.11 公頃，占總面積的96.4%。下轄7 個鄉（鎮、街道），共58 個行政村（社區）678 個自然村，2020 年常住人口151671 人。

（一）農村發展用地基本情況

農村發展用地包括四類：一是以耕地、園地、水域及水利設施用地、設施農用地為主的生產用地；二是以農村居民點建設用地和農村道路為主的生活用地；三是以林地、濕地為主的國土生態空間；四是以草地及其他可復墾土地為主的耕地后備資源。易門縣第三次全國國土調查（以下簡稱“國土三調”）數據顯示，易門縣四類農村發展用地總面積148464.23公頃，占總面積的97.25%。其中，國土生態空間占比最大（72.93%），生活用地占比最小（3.37%），以耕地為主的生產用地占比為17.28%，人均耕地1.78 畝。

表1 易門縣農村發展用地情況表

隨著工業化、城鎮化的不斷推進，農業的產業地位相對減弱，農村勞動力大量流向相對發達地區，形成農村人口發展性流動趨勢。各種因素的共同作用，使鄉村發展用地相對剩余與城鎮建設用地緊張兩個問題并存，建設占用耕地情況加劇，耕地保護壓力進一步增大。

（二）工作開展情況

為促進工業化、城鎮化與農業現代化協調發展，易門縣立足農村發展用地資源，用好用活占補平衡、增減掛鉤、進出平衡等政策，通過土地整治復墾和高標準農田建設，拓寬補充耕地資源，積極化解發展中耕地保護與建設占用耕地這一矛盾。

第一，嚴格落實耕地占補平衡政策。《中華人民共和國土地管理法》規定，“國家實行土地用途管制制度”，“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地”。為嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護提供了法律依據。

表2 數據顯示，2018—2021 年，易門縣共實施耕地占補平衡土地整治項目12 個（含提質改造項目3 個），新增耕地4547.27 畝，其中可用于耕地占補平衡補充耕地面積3996 畝，新增糧食產能251.69 萬千克，極大地緩解了全縣建設用地占耕指標緊缺的局面。

表2 易門縣2018—2021 年土地整治項目完成情況

第二，規范落實城鄉建設用地增減掛鉤政策。《云南省城鄉建設用地增減掛鉤工作管理實施辦法（試行）》作出明確闡釋：“增減掛鉤，是指依據土地利用總體規劃將若干擬整理復墾為農用地的農村建設用地地塊（即拆舊區）和擬用于安置及城鎮建設的地塊（即建新區）等面積共同組成拆舊建新項目區，通過拆舊建新和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，改善農村生產生活條件，提高節約集約用地水平，優化城鄉用地布局，助力脫貧攻堅和鄉村振興事業發展。”

表2 數據顯示，2018—2021 年，易門縣共實施城鄉建設用地增減掛鉤土地整治項目10個，新增耕地1512.416 畝，其中可用于城鄉建設用地增減掛鉤補充耕地面積1538.416 畝。通過項目的實施，解決了易門縣27 個易地扶貧搬遷安置點494.5665 畝的用地規模、占補平衡385.9395 畝補充耕地。

易門縣自然資源局的《增減掛鉤資源潛力調查成果》顯示，易門縣能夠復墾的農村居民點用地等閑散建設用地、廢棄采礦用地資源約5986 畝。2021 年11 月以來，易門縣推動清理整治農村臨違建筑和危舊房屋工作，截至2022 年6 月30 日，全縣共清理整治9115 宗、占地面積744.1 畝的農村閑散建設用地，通過實施增減掛鉤項目，預計可產出補充耕地指標357.9 畝。

第三，農業設施建設用地進出平衡政策落實情況。為嚴守18 億畝耕地紅線，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，嚴格管控一般耕地轉為其他農用地。根據省、市自然資源和農業農村主管部門關于嚴格耕地用途管制有關要求，易門縣人民政府正在組織開展年度耕地進出平衡總體方案編制工作。

二、存在問題

（一）耕地保護與建設占用耕地之間的矛盾加劇

在新增建設用地總量和強度“雙控”的前提下，易門縣建設用地指標逐年減少，建設用地需求受限，建設占用耕地情況加劇，耕地保護壓力更大。“國土三調”時的耕地比易門縣第二次全國土地調查（以下簡稱“土地二調”）面積減少15.07%（約合3477.9 公頃），同期三類主要建設用地（城鎮村及工礦用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地）面積卻增加了41%（約合2879.24 公頃）。

（二）城鄉建設用地矛盾突出

農村勞動力的大量流失，造成鄉村建設用地相對過剩。“國土三調”時，易門縣城鎮與農村（常住人口）人均建設用地面積分別為89.2 平方米和505.85 平方米，二者之比為1.5 ∶8.5，遠低于“到2030 年城鎮與農村建設用地面積之比調整為3.9 ∶6.1 左右”（《全國國土規劃綱要（2016—2030 年）》）的目標。

（三）耕地“非農化”“非糧化”情況加劇

在“國土三調”耕地面積比“土地二調”減少的同時，園地面積增加103.8%（合2436.24公頃）。這從一個角度說明：在農業現代化發展過程中，許多占用耕地的“非農化”“非糧化”農業生產新業態大量涌現，“守住18 億畝耕地紅線”受到沖擊，耕地保護形勢嚴峻。

（四）農村發展用地現狀不適應農業現代化產業發展要求

第一，耕地質量偏低。“國土三調”數據顯示，易門縣現狀耕地29.41 萬畝，其中，水田和水澆地面積分別為5.75 萬畝、0.62 萬畝，分別占耕地總面積的19.57%、2.09%；而旱地面積為23.04 萬畝，占耕地總面積的78.34%。由于耕地坡度大、年降水量偏低、水資源匱乏、地質構造不利于保水等自然因素制約，規模化土地整治條件受限，造成耕地質量低，高標準農田面積占比小，對市場化、規模化農業現代產業發展的支撐不強。

第二，耕地外其他農用地利用效率不高。“國土三調”數據顯示，園地、林地面積比“土地二調”時分別增加103.80%、14.05%，但總體利用效率不高。現有園地中的核桃、板栗、中藥材等產業與市場上其他地方成熟產業雷同，自身特色優勢不突出，產業規模小而分散，市場效應不足；林地利用沒有發揮自身的生態優勢，提供生態產品或生態服務較少。

（五）保障措施有待健全完善

第一，工作統籌協調機制運行不暢。由于耕地保護制度嚴、任務重，而土地整治項目實施周期長（通常需要2～3 年），導致耕地保護、土地整治、建設占用耕地三項工作之間協同合作弱化，各自為政甚至相互制約情況時有發生，工作整體推進的合力不強。

第二，項目資金保障壓力大。目前，各級政府的財政投入依然是土地整治項目資金主要來源。隨著減稅降費力度加大，資金剛性支出壓力增加，政府性債務還本付息任務加重，財政收支矛盾突出，土地整治項目資金保障壓力大。

第三，激勵補償機制有待完善。加強對耕地保護責任主體的補償激勵是協調完成耕地保護、土地整治、建設占用耕地各項任務的重要手段。但以上三項工作牽涉不同部門，補償激勵機制在資金整合、評價、兌付等方面運行不暢，部分項目由于后期管護不到位而延誤驗收，對工作推進的整體性、連續性造成不利影響。

三、對策建議

（一）提高建設用地節約集約利用水平，緩解占用耕地壓力

第一，要促進低效建設用地再開發。盤活建設用地存量資源，引導產能過剩行業、“僵尸企業”進行重組、兼并、轉產，通過建設用地再利用，激活“沉睡”的土地；對批而未用的建設用地，嚴格按照《閑置土地處置辦法》規定，征繳土地閑置費或無償收回使用權，提高已批建設用地的利用效率。

第二，要合理拓展建設用地空間。以“國土三調”數據為依據，摸清龍泉街道、六街街道、浦貝鄉等主要城鎮及工業園區周邊低丘緩坡地、未利用地和廢棄地等土地資源情況，“在不破壞自然環境和確保地質、生態安全的前提下，引導工業、城鎮建設優先開發低丘緩坡地及鹽堿地、裸地等未利用地和廢棄地，減少建設占用耕地，盡量不占耕地”（《全國國土規劃綱要（2016—2030 年）》），緩解建設占用耕地壓力。

第三，要提高建設用地節約集約利用水平。提高項目引進質量，控制生產空間，減少工業用地比例，提高工業用地投入產出效益；完善并嚴格執行建設用土地準入標準，強化節約集約用地目標考核約束，推廣節地模式和技術應用，不斷提高土地節約集約利用水平，促進新增建設用地不占或少占耕地。

（二）用好用活政策，盤活農村存量建設用地資源

第一，要盤活農村居民點存量建設用地。一要深入推進農村臨違建筑和危舊房屋清理專項整治工作，盤活農村閑散建設用地。二要探索由農村集體經濟組織主導下的宅基地有償退出、有償使用機制，提高農村宅基地節約集約利用水平。建立農村集體經濟組織主導下宅基地管理基金；以農村建設用地基準地價為基礎，按地域分類合理確定單位補償價格和單位有償使用價格；按單位補償價格對退出宅基地進行補償，并由農村集體經濟組織收回退出宅基地，作為存量宅基地統一管理使用；根據歷史形成原因，按單位有償使用價格分類收取“一戶多宅”及超標宅基地有償使用費，作為宅基地管理基金收入補充。

第二，要用好城鄉建設用地增減掛鉤政策。把農村居民點閑散建設用地與周圍其他零散農用地（道路、溝渠、田坎等）整合為城鄉建設用地增減掛鉤項目，通過舊房拆除和土地整理等措施復墾為農用地，騰退出農村建設用地，在保障村集體建新區建設用地指標的前提下，節余指標作為城鎮建新區建設用地指標使用。

第三，要穩步推進工礦廢棄地復墾利用。對易門礦務局、鋼鐵廠、瓷廠等破產（轉產）工礦企業移交地方政府的工礦廢棄地，摸清存量，根據地類性質和現狀，將可利用的建設用地地塊進行二次利用；可復墾的地塊，則與域內其他地塊整合組成相應的占補平衡、增減掛鉤等項目，實施土地整治，增加補充耕地面積。

第四，要有序有度推進村莊搬遷撤并。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》指出，對“生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊”，在尊重農民意愿并經村民會議多數同意的前提下，依托鄰近集聚提升類村莊或適宜區域，通過“生態宜居搬遷、農村集聚發展搬遷等方式”，有序有度實施村莊搬遷撤并，騰退出農村建設用地，在保障村莊搬遷撤并安置建設用地指標的前提下，節余指標作為城鎮建新區建設用地“增減掛鉤”指標使用。

（三）推進國土空間綜合整治，提升生產用地質量

第一，要著力推進主要河流流域土地綜合整治。依托綠汁江和扒河兩條主要河流的域內水利資源，充分挖掘沿江沿河內陸灘涂資源、耕地后備資源潛力，結合河道治理工程，綜合實施占補平衡、增減掛鉤、進出平衡、耕地提質增效等土地整治項目，著力加大水利設施建設，提高水田及水澆地面積，把沿江沿河耕地打造成包含水田、水澆地、旱地的立體式耕地體系。

第二，要重點推進以水庫灌區為核心的高標準農田建設。充分發揮岔河、白龍、豐收、大谷廠、苗茂、沙衣等主要水庫灌區資源優勢，通過土地平整、集中連片、土壤培肥改良等措施，對灌區的田、村、路、林、水進行全方位提質改造，擴大與現代農業生產經營方式相適應的高標準農田規模。

第三，要有序推進以旱地為主的土地整治。通過以坡改梯為主要形式的土地整理，減緩耕地坡度，提高耕地保水功能，改進小水窖集水蓄水功能，推廣節水灌溉技術，貫通村莊與田間道路，整體提高旱地利用效益。

（四）用好進出平衡政策，保障農業新興產業用地

第一，要挖掘耕地轉入轉出資源，提高節約集約用地水平。在耕地轉入方面，統籌全縣進出平衡耕地來源，按時序、規模、布局制定并實施土地整治計劃，在耕地進出平衡前提下，保障農業現代產業發展用地需求。在用好轉出范圍內耕地的同時，引導新興農業產業項目整合利用原有的水果、花卉、中藥材等產業的低效用地資源，提高節約集約用地水平。

第二，要改進土地流轉方式，助推現代農業企業發展。發揮域內主要河流流域及水庫灌區耕地相對優越的土地經營條件，引導成立基于土地使用權的土地合作社，將分散在農戶手中的小面積土地整合為具有一定規模的土地，整體參與土地流轉，引進規模化的農業經營主體，打造現代農業企業。

（五）健全完善保障機制，更好發揮政府作用

第一，要建立健全統籌協調機制。建立黨委領導、政府負責、部門協同、社會參與、上下聯動的共同責任機制。縣委、縣政府要切實承擔起耕地保護主體責任，采取有效措施，強化宏觀管控，統籌耕地保護、耕地后備資源開發、建設用地保障協同發展，全面落實全縣耕地保護任務；相關職能部門要建立健全協調機制，在認真履行自身職責的基礎上，加強部門協作，形成合力，促進農村發展用地在資源配置中發揮更大效益。

第二，要拓寬資金來源渠道。充分發揮好財政資金投入保障和各部門專項資金使用的杠桿作用，吸引社會資本、金融資本投資土地整理及拆舊復墾項目，拓寬資金來源渠道，加快項目推進；鼓勵農村集體經濟組織投工投勞投資參與補充耕地開發，獲取合理土地收益。

第三，要健全耕地保護補償機制。整合中央和地方各級涉農資金，綜合考慮耕地保護各項任務指標完成情況，統籌安排資金，按照“誰保護、誰受益”的原則，加強對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織、農戶等責任主體的補償激勵；統籌各級補充耕地節余指標收益，結合實施產業轉移、支持基礎設施建設等多種方式，對口扶持承擔耕地保護任務地區發展。