社會嵌入視角下城市社區治理的優化路徑

劉鎮

摘要：隨著我國城市化進程的推進，城市社區已成為承載居民共同生活和文化交流的公共空間。在“十四五”時期如何完善好城市社區治理體系，是當前我國基層治理現代化進程中的重要命題。“社會嵌入”的相關理論為城市社區治理的探索與創新提供了嶄新的視角。為實現共建共治共享的治理目標，城市社區須摒棄傳統的“家長式”治理方式，整合多渠道資源，動員社會工作者、居民和社會組織的力量，將“嵌入式”理念融入到社區治理的具體過程。本文通過分析城市社區嵌入式關系及存在的問題，提出了社會嵌入視角下城市社區治理的優化路徑。

關鍵詞：城市社區；基層治理；社會嵌入

黨的二十大報告提出，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。作為城市管理的最小單元，社區是開展社會治理最廣闊的試驗田，也是最精細的操練場。隨著我國社會治理重心的下沉，基層社區治理的復雜性、脆弱性與敏感性問題逐漸增多，城市社區應專注于統籌協調好各方資源和力量，應對好復雜多變的基層治理風險。尤其是在“十四五” 規劃的關鍵節點，如何提升城市社區治理效能，完善城市社區治理體系，既是社會主義現代化進程中的重要命題，也是對我國治理體系和能力的考驗。

從理論角度看，關于社會嵌入治理理論，最早提出嵌入性概念的是卡爾·波蘭尼，他在《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》中指出，經濟活動與社會關系是密不可分的，社會關系被嵌入經濟體系中，經濟體系不是自足的且從屬于社會關系。格拉諾維特在此基礎上研究了組織機構之間及組織機構內部的嵌入機制及工作原理。此后，Zukin等學者對于“嵌入” 的內涵不斷深入研究，提出認知嵌入、文化嵌入、結構嵌入和政治嵌入四種嵌入觀點。該理論不僅解釋了社會個體行為與社會整體結構之間的關系，而且較充分地解釋了政府、社區、社會組織和社區居民之間的嵌入性聯系，因此社會嵌入的視角對于新形勢下我國城市社區治理事業具有較強的啟發意義。

從實踐角度看，社會治理的重心在城鄉基層社區。[1]政府、市場、社會組織及社區在提供公共服務的過程中各有優勢，公共部門之間存在合作、依附甚至沖突、競爭的關系。作為治理的客體與嵌入的載體，城市社區要實現協調發展，必須打造平衡和諧的嵌入關系。在當前形勢下，社區治理理念由傳統的“控制導向” 向“服務導向” 轉變已成為該領域理論創新的落腳點，“服務導向” 的社區治理理論要求社區治理的多元主體以共同的耦合價值為基礎，以達到社區的良性治理為目標，多方發揮自身優勢，形成良性互助的建設性關系。

一、城市社區嵌入式關系存在的問題

（一）街道辦事處的雙重屬性沖突

在我國現行的城市行政體制下，街道辦事處（以下簡稱“街道辦”）成為國家行政權能與城市社區居民社會生活的重要交匯區域，街道辦具有清晰的管理區域、一定規模的管轄人口和組織分明的管理體系，是連接政府與城市居民的重要橋梁。街道辦作為我國城市政府的基層派出機構，一方面具有自身的行政屬性；另一方面也具有社區屬性，其功能與社區居民委員會（以下簡稱“居委會”）存在著較大的重合區域，理應耦合共同價值，致力于我國城市社區治理事業。

然而在我國基層治理重心不斷下沉的背景下，街道辦在很多情況下往往會運用行政屬性對居委會發布命令和任務。一方面，街道不具有社區的自治功能，許多上級政府指派的任務難以開展，只能以行政命令的方式交由居委會完成；另一方面，居委會不僅要承擔社區居民自我管理、自我教育、自我服務的任務，還要完成街道辦指派的工作，許多工作人員對街道辦產生“光指揮、不辦事” 的負面印象，兩者關系常常處于緊張狀態，難以使街道辦在社區內形成合作型嵌入式關系。此外，街道辦與居委會的緊張關系會切實影響到社區居民公共服務的獲取，對整個城市基層治理事業產生負面影響。

（二）社會組織行政依附與需求困境

在當前形勢下，社會組織是參與城市社區治理的重要力量，其參與過程也是組織嵌入過程的典型寫照。社會組織運轉的合法性，一方面來自于其對政府部門的承諾和書面合約；另一方面還來自于基于組織的身份定位，如代表身份和道義擔當等。受限于我國行政體系和復雜的基層社會治理環境，社會組織的運轉受到行政部門的客觀約束與主觀鼓勵，在此背景下，社會組織往往會積極尋求有效策略，通過一定的行動向行政機關靠攏，以此來強化自身的身份認同和合法性，甚至部門民間社會組織為適應環境和謀求自身發展，引入了官僚機構的組織模式和管理方式。然而這種自覺或不自覺的行政依附特征在便利社會組織自身發展的同時，卻使其難以獲得獨立的運轉機制和獨立地位，這也是我國當前民間社會組織大多呈現“弱、小、散” 的主要原因之一，阻礙了社會組織在參與城市社區治理的過程中形成良性嵌入式關系。

此外，社會組織在作為主體嵌入到城市基層社區治理的過程中具有一定的需求困境，主要表現在兩個方面：一是支撐其參與社區治理的資金欠缺。隨著近些年來政府對社會組織服務需求的增加，大量社會組織涌現出來。[2]目前基層政府和社區主要通過購買服務或購買項目的方式使得社會組織參與到社區治理的過程，然而我國基層政府和社區能夠用于購買項目或服務的自有資金較少，且缺乏長期穩定的資金來源，這種情況極其不利于社會組織長期穩定地參與城市社區治理。二是社會組織缺乏專業性人才。當前我國社會組織的全職工作人員不僅數量少而且流動性較大，社會組織的福利待遇和薪資水平對其吸引力不強，加之城市社區事務繁多冗雜，造成許多專業社會工作者工流轉到其他行業，專業性人才的匱乏也會對社會組織嵌入社區治理的過程產生負面影響。

（三）社區文化反向形塑危機

外部主體在參與城市社區治理的過程中需要將合作型價值觀進行嵌入，減少治理過程中來自社區文化領域的壓力。杜贊奇指出社區文化網絡是社區所具有的內在社會屬性，是基于社區情境的社區規范。社區文化根植在社區內部網絡中，特別是在國家公共文化服務體系建設背景下，其價值的塑造也是我國城市社區治理的重點。[3]社區文化價值的嵌入主要通過社區內部關系傳遞，進而對整個社區的價值觀產生影響。在進行城市社區治理的過程中，政府、社會組織等主體作為外部力量，若不能使其內在的文化價值順利嵌入進社區文化中，其治理過程往往會受到社區文化的干預甚至阻撓。在我國城市社區，固有的“人情”“關系”“面子” 等“非正式” 關系大量存在于社區文化中，外部主體的文化嵌入首先要突破這些“非正式” 關系。但是在城市社區治理實踐中，大量民間社會組織甚至是街道辦這樣的基層政府派出機構為方便工作的開展，往往會自覺或不自覺地融入這些“非正式” 關系中，使傳統的社區文化對參與社區治理的主體進行了“反向嵌入” 甚至是“反向形塑”。

二、城市社區治理的優化路徑

（一）黨建引領，搭建對話渠道

為實現城市社區治理的政治嵌入，要發揮好黨組織對街道辦的領導和整合作用，解決街道辦的雙重屬性沖突。在街道辦管理的社區中，按照實際管轄范圍和人口等條件劃分區域，通過區域化黨建的方式，建立相應的黨建聯席會，吸納居委會、駐街單位、社會組織的黨員干部擔任其兼職委員，凝聚各方共識，整合各類資源，實現街道管轄社區內黨組織對社區的干部嵌入和組織嵌入。基層黨建與社區治理應該如何聯動以達到基層治理的有效性仍需結合實際繼續探索。[4]

此外，搭建對話渠道也是助力政治嵌入的路徑之一。在我國城市現行的“兩級政府、三級管理” 的基層管理體制下，街道辦職能過載、權責不清，且往往缺少履行職能的必要資源，許多任務只能下放到居委會由社區完成。而居委會干部對街道辦的工作及權責并不明晰，容易產生“截留資金、發布命令” 的負面印象，對政治嵌入的過程產生阻礙甚至抵觸。為解決這類問題，先要將街道辦的相關任務和工作按性質和標準進行分類，形成街道辦權利和義務的明細清單，定期向轄區居委會發布。街道辦及居委會的工作人員也應加強溝通，形成定期工作匯報機制，在實時明晰對方工作任務和權力責任的基礎上建立“互信、互鑒” 的合作型關系，共同促成街道辦對社區的政治嵌入。

（二）明確治理目標，加大支持力度

從國際案例來看，英國的社會組織在嵌入社區治理的過程中政策驅動效用較為明顯，與我國現狀較為相似。英國政府通過一定的政策來引導相應的社會組織完成社會治理的任務，形成了社會組織、政府部門、私人企業等多方主體合作共治的模式，各參與主體達成了合作型嵌入關系。就我國現狀而言，社會組織要在社區治理過程中實現良性嵌入，需要發揮好中國特色社會主義的制度優勢，在此基礎上明確社會組織的治理目標。各地各級黨委和政府部門要根據各社會組織的規模、宗旨等特點對其參與城市社區治理的角色進行明確定位，把治理任務根據各社會組織的特點進行細化、量化，形成任務指標并納入監督考核體系中，促成社會組織參與社區治理的制度化、規范化運作模式，淡化其行政依附性。

我國社會組織的正常運轉，面臨著市場的篩選、群眾的監督、主管部門的監管等多重約束，如果沒有充足的資源作為支撐，社會組織嵌入社區治理的過程肯定困難重重。為解決這類問題，一方面政府應加強對于社會組織的資金扶持力度，通過政策引領，總領治理結構調整。[5]除必須由政府完成的公共領域服務外，針對群眾需求，要分批有計劃地將基層政府、社區所需的服務納入政府購買服務指導目錄，支持社會組織承接社區公共服務和基層政府委托事項。同時社會組織主管部門還應通過財政支持、公費補助、轉移支付、稅收減免等方式多渠道保障其穩定運行。另一方面，社會組織還應積極健全自身績效考核、激勵約束及自律透明的組織架構，提高人員待遇，積極吸納掌握社區治理專業知識和技能的人員，為社會組織的嵌入式社區治理過程奠定良好的人才基礎。

（三）強化文化嵌入勢能

為應對社區文化的反向形塑危機，街道辦、社會組織等主體需要在進行城市社區治理之前先進行鄰里嵌入。從社會嵌入的理論視角來看，鄰里嵌入包括地點嵌入與關系嵌入兩個方面。在城市社會治理的過程中，地點嵌入是指社會組織與社區場域的地理性的嵌入情況以及對于該地域的認同情感。[6]在城市社區這樣的基層群眾自治組織中，人與場所區位間的紐帶在情感塑造中所起的作用往往被稱為“地方感” 或者“鄰里依戀”，外部嵌入主體可求助居委會，根據其特點在居委會辦公室、社區醫院、社區養老院等機構內部設立辦公點，強化社區居民對治理主體的地緣親切感和文化認同，為外部主體對社區進行文化嵌入的過程減輕壓力。關系嵌入指進行城市社區治理的工作人員主動嵌入社區居民關系網絡中，削弱居民對社區治理主體的抵觸，獲取社區治理所需要的信息，使參與治理的人員更精確地理解社區居民對于社區治理的具體需求，以此提升社區治理效能并削弱甚至消除“非正式” 關系對于文化嵌入的阻礙。

三、結束語

相較于公民社會理論和社會支持理論等理論而言，關于社會嵌入的相關理論在城市社區治理中的應用是一種方法論的突破與創新。它立足于我國復雜基層社會治理現狀，相對于將政府、社區、社會組織、企業等主體單純獨立或對立的視角而言，提出了社區與社會、政治與經濟等各領域間相互鏈接、相互嵌入的視角。在此視角下，參與城市社區治理的相關主體之間要產生互動關系，包括街道辦事處、居民委員會、社會組織、社區居民，而與這些主體的互動均建立在有效的溝通對話基礎上。外部治理主體要嵌入社區，需要構建多方溝通協商機制，以共同耦合價值為基礎，精確獲取社區公眾需求，獲取多元主體的支持，從而塑造城市社區治理的良性嵌入環境。

嵌入式的治理理念和方式，正在深刻地改變著我國基層社會治理的形勢與現狀，城市社區治理的事業也正面臨著時代進步與理論革新的雙重考驗和挑戰。但與此同時，多元主體嵌入城市社區治理的過程仍存在一些亟須解決的問題，如何優化嵌入路徑、提升嵌入效能、完善嵌入環境，仍是今后在我國基層治理事業中值得重點關注的方向。

參考文獻：

[1] 李友梅.中國社會治理的新內涵與新作為[J].社會學研究， 2017，32（06）：27-34+242.

[2] 張汝立，劉帥順，包孌.社會組織參與政府購買公共服務的困境與優化：基于制度場域框架的分析[J].中國行政管理， 2020（02）：94-101.

[3] 周純義，劉建.嵌入式自主：社區文化組織嵌入社區治理的面向及邏輯：基于武漢市F社區W舞蹈隊的調查與思考[J].社會工作，2022（03）：62-71+107-108.

[4] 涂曉芳，劉昱彤.嵌入式協同：基層黨建與社區治理的聯動：以S社區為例[J].北京航空航天大學學報（社會科學版）， 2021，34（06）：59-68.

[5] 杜玉華，吳越菲.從“政社合作”到“互嵌式共治”：社區治理結構轉型的無錫實踐及其反思[J].人口與社會，2016，32（01）： 4-13.

[6] 王名，張雪.雙向嵌入：社會組織參與社區治理自主性的一個分析框架[J].南通大學學報（社會科學版），2019，35（02）：49-57.