試論基本公共服務均等化供給中的政府責任

鄭國寧

摘要：本文簡要分析政府全力維護基本公共服務的均等化供給有的實踐性價值，如預防市場失靈、拉動內需等。重點從履行依據與責任體現兩個角度，探討在均等化供給下的政府責任，并提出進一步落實此類政府責任的實踐方向，包括完善法律法規、強化責任監督、形成多元聯動。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；政府責任

在打造服務型政府、維護全社會的公平正義方面，基本公共服務的均等化供給起著關鍵性的作用，關系到社會穩定和經濟科學進步。在當前社會體系下，政府屬于基本公共服務的管理方與供給方，在維護均等化的道路上有著不可推卸的責任。而所謂的均等化，并非絕對意義上的平均，更多傾向于機會均衡，使民眾切實享受對該類服務應有的消費權利。

一、政府維護均等化供給的價值

基本公共服務均等化是減小發展不均衡所導致的社會群體間以及地區間的成長效率矛盾差距的主要渠道，本質上是為維護公平正義，有助于促進社會經濟的總體進步，得到優質的勞動生產效率。

（一）預防市場失靈

市場出現運行失靈的原因，關鍵是價格信息不能實時體現出邊際效應及社會邊際成本，而基本公共服務便是存在效益外溢性特征的產品。對于該類產品，正常市場機制的“趨利性”，無法有效運作。簡單來講，一方面，人們在面對效益外溢類的服務及產品時，需求表達通常更傾向于隱瞞及虛報，控制該類服務及產品需負擔的成本量。如此，人們會出現集體行動邏輯的問題。另一方面，即便部分公共產品可以通過市場輸出，同時，借助市場機制也能完成排他與盈利，但由于基本公共服務是以“公平” 為核心，如果完全通過市場機制進行輸出供給，會導致部分群眾不能承擔，造成有失社會公平的情況。從另一個角度來看，適度的社會差距有助于提高社會運轉效率，而一旦差距太大，既不符合社會公平，又對總體經濟發展有阻礙。政府在現代社會體系中，扮演共同利益維護者的角色，其存在的價值之一就是減少市場經濟模式缺陷所帶來的一系列問題。[1]因此，需要從政府層面進行適時干預。

（二）合理拉動內需

國家經濟增長借助于投資、出口及消費。根據現代國家經濟成長的普遍性規律，消費應當是促進經濟增長的根本性動力。近些年，國內經濟呈現出疲軟的狀態，大多是由于群眾對未來存在不確定的心態。與其他國家相比，國內市場體系下，由消費拉動的經濟增長并不高，反觀投資方面，貢獻率明顯更高。引發該種現象的主要原因是：醫療衛生、住房貨幣化等多項改革導致群眾未來支出量增多，加之社會保障機制尚不完善，使得民眾需借助儲蓄的方式，為自己未來生活做好基礎保障。假設個人收入固定，基本公共服務的實際供給有限，人們不得不通過提高私人產品及服務的消費，進行反向補充。因而，維護基本公共服務的均等化供給，能從側面拉動此類消費增長。

（三）構成統一市場

目前，國內城鄉、地區群體間存在客觀性的差距，若要推動經濟協調發展，便應注重縮小差距。如今，群體差異既反映在設施及教育等方面，又體現在發展權問題上。如果公共服務始終處于非均等化狀態中，各類要素流轉會被非市場因素干擾。而群體間差距的長期存在，使市場體系形成不均衡現象成為必然。現實情況下，在短時間內消除群體間差距是無法實現的，但在公共服務上達到均等化，還是有較大的可能性。基于此類服務均等化，雖然群體間差距依舊存在，但能弱化矛盾。通過維護均等化，有利于構成統一市場，可以讓各項生產要素及產業受到利益引導，順應市場運轉規律，實現區域間的流通，改善資源分配結構，推動各領域協調發展。

（四）優化資金利用

根據邊際效應的遞減規律，在不斷增加某類產品或服務的消費量中，人們從中獲得的效用量會隨之減少，而均等化的資金配置能優化公共資金的利用率。在生產條件確定的環境中，過多的財政資源容易流入競爭類范疇，或是引發資源浪費以及非規則允許的現象。而公共財政運用到競爭類的領域范疇中，屬于一種職能越位現象，不利于維護市場公平競爭，同時管理寬松與腐敗等情況也會導致公共資源無價值的消耗，容易加深群眾對政府的質疑。而在財政資源不足的區域，如果政府可以增加財政支持，能使當地群眾得到直接性的福利。以長遠的角度來講，提高公共服務方面的投資額，所創造的收入效益能推動本地經濟發展，繼而提升政府的公共服務水平，構成良性循環。[2]

二、政府的均等化供給責任

（一）履行依據

首先，理論依據。主要體現在以下兩點。第一，按照學術領域比較認同的觀點，社會公平包含起點、過程及結果三個階段的公平，換言之，需公平配置初級產品及服務，而政府則需做好維護社會公正的工作。具體而言，政府須履行的基本責任是處理社會各類沖突矛盾，穩定運行秩序，維護正義，并要著重保障弱勢群體的權益。第二，公共服務均等化屬于政府的倫理責任。所謂的倫理責任，主要反映在政府需體現出社會共同利益，由于其擁有公共權力，管理公共資源，所以其存在的價值便是為群眾提供公共服務，同時彰顯公眾意志。

其次，法律依據。憲法及財政法等均是含有此類服務均等化內容的現行法律。結合其他國家的情況來看，無論是聯邦制或者單個體制的國家、發展中國家或是發達國家，公共服務的政府責任均是基于憲法及其他有關法律訂立，而各級政府之間的權責聯系的改進調整、細化界定等，都是根據法定程序開展。

最后，政策依據。以政府的基本視角來講，其職能涵蓋政治、社會及生態等多個領域，而社會職能便是政府應落實該類服務均等化的關鍵依據。就政府職能的公共性特點而言，政府職能包含平日的公共事務，主要是將公共服務予以社會全體。此外，我黨的重要會議中也多次提到基本公共服務的均等化。[3]

（二）責任體現

1.優化公共財政機制

在政府之間可借助轉移支付的方式，緩解各區域公共服務水平不均等現象，對此，可利用財力與財政水平的均等化達成。一是財力均等化。其適用于自然環境類似、公共服務供給代價沒有過大差異的情況，主要針對人均政府收入，落實公共服務的均等化運用。二是收支均衡。我國地域遼闊，擁有眾多民族，各地區在運行公共服務中，會產生不同的成本代價。同時，政府構建的財政投入體系存在區域均衡導向性的特征，要突破原本過度側重于城鎮的思路，把基本公共服務方面的財政支持，歸屬于一般性的轉移支付。此外，政府需按照公共服務及產品的實際性質、特征、成本量等，進行全面性篩選，同時對部分事業單位需適當加大財政支持。這是由于國內的基本公共服務，主要依靠事業單位實現產出及供給，其效率關系到財政支出的效益。[4]

2.保障供給的有效性

一直以來，國內的基本公共服務及產品，大部分是政府投入及支出，并承擔生產及分配環節的任務，使政府需肩負起決策方、供給方及監督方的責任，由此形成的供給模式比較簡單。雖然該類模式能為政策資金、維系行動統一等方面創造明顯的保障條件，但其劣勢也極為明顯，具體表現為上級指令與基層工作水平、決策目的與落實成效之間存在沖突，弱化服務供給的效果。為此，可以通過促進政府采購、優惠政策、公私聯動與特許經營等形式，進一步激發常規市場主體的參與熱情，由此才能保障供給的有效性。

3.明確政府權責分配

在落實基本責任前，各級政府需先準確劃分供給權責，避免上級政府借助行政隸屬，把供給責任壓到下級政府或基層人員的身上。在公共服務的實際供給中，下級地方政府需解決以下問題：由于事權繁多、財力缺乏、有責無權等原因而導致責任不能達到預期履行狀態；上下級政府之間的權責分配不明確，導致追責難以進行的情況。另外，還需確定各級政府在公共服務供給方面的工作效力評估指標，作為輔助公共服務在稅收及財政資金分配合理性的保障依據。同時，制定并落實公共服務的問責體系，通過全面性考評、監督等，讓各級政府在落實自身責任過程中，有支撐履行責任的權利。

4.其他政府責任

第一是法律責任。國內現行憲法與財政法，為政府履行責任提供了法理依據及制度保證，其他有關法律、給均等化狀態的達成指出了比較詳細的方法與基礎保證。單就公共服務供給來說，政府需要面對的法律責任主要有：一般性的法律責任，即行政、民事與刑事；違憲責任，這是指因為做出不符合憲法規定的行為，導致公民不能享有某些服務的責任。

第二是生態責任。黨的十八大決定將“生態文明” 列入黨章，并提出了促進生態文明建設的發展戰略。對于資源儲備緊張、自然污染問題加劇、生態系統退化等問題，應當形成生態文明的觀念，尋求可持續發展的路徑。我國各級政府特別是鄉鎮政府，應主動收集并借鑒他國的成功經驗，優化鄉村地區的總體生產生活環境，促進城鄉環境同步治理，培養現代化的農業經營者。同時，還需建設鄉村治理體制，實現鄉村治理新的發展轉變。

第三是社會責任。目前，我國距離將發展成果達到民眾共享的程度還有明顯的差距。各級政府需積極推進鄉村振興戰略，進一步鞏固脫貧成果，為達到公共服務的均等化創建有利的實現環境。只有徹底消除經濟層面的約束，才能激發出群眾對公共服務需求的積極性，甚至能主動參加社會事務工作中。為達成基本公共服務的均等化目的，政府需合理推動各項制度改革，落實維系公平正義的基礎責任。現階段，國內農業轉移人口的市民化實現代價較重，結合相關預測分析，2030年我國城鎮化率將達到68 %左右，這個過程會產生巨大的財政開支。因而，各級政府需注重擴大此類就業規模，并刺激社會需求，全力扶持就業崗位相對更多的服務類產業發展，借助增加就業的方式，推動社會財富增長，由此增加地區性的財政收入，有效履行社會責任。[5]

三、政府均等化供給責任的優化

（一）促進有關法律建設

對于法律法規的完善發展，不僅要適度提高法治建設的速度，還需結合地區特點，提出貼合當地特色的政策法規。為此，統計梳理對實現此類服務均等化的現行規定，積極修改與當地實際狀況不適應的法律規定。立法方面，需保障立法程序及行為規范，防止某個部門出現過多追求利益以及固化非均等性優勢的現象。執法方面，各級政府需優化執法的效果，防止發生特殊執法的行為。同時，無論是中央政府或是各地方政府，對于該類服務均等化都存在不可推卸的責任，履行過程中，需注意順應實現均等化的規律及規范，推動相關規章制度，進行法治化轉變，比如《預算法》等和基本公共服務有較大關聯的法律法規，需繼續增強其權威性，結合當地特殊的社會狀況，用于約束政府的履行動作。

（二）完善監督考評機制

第一，調整在基本公共服務上的觀念偏差，構建服務型的政府。現代社會中，基本公共服務構成與效果是由當地政府的財政支付水平和意愿決定的。因而，要把政府履行該方面責任的實際進度效果劃分到行政問責范疇內，以消除“唯經濟論” 的錯誤觀念。第二，完善監督考評機制。目前，國內部分地區對該類服務均等化的監督及績效考評比較缺乏。在此種背景下，建立全面的工作體制，秉承財權與事權相符原則，調節中央和地方之間的財政預算，同時在財權下沉期間，應當進一步明確事權和能力范疇，有序、高效分散公共服務的財政壓力，借助區位優勢，展現出積極性與創造力，促進均等化的達成。

（三）形成多元聯動格局

優化地方的基本公共服務模式，形成圍繞政府的多元聯動格局，打造通暢穩定的溝通路徑。一要為社會組織參加均等化建設提供必要支持。在社會持續進步及成長中，服務均等化的具體事項應當逐漸細化，只依靠政府的資源及力量是很難實現的，因此，需吸引來自社會民間的力量，與政府一起推動均等化建設，逐步提升服務供給的效果，優化相應服務能力。二要打造適宜的聯動交流路徑，拉近政府和民間組織的距離，保障二者通暢交流。[6]

四、結束語

推動基本公共服務均等化過程中，政府扮演著重要角色，當前政府失責現象還較常見，造成此種局面的原因也比較復雜。需要明確的是，政府應當努力縮短區域發展差距，調整財政投入，落實日常的責任履行監管，進一步規范政府行為，為實現均等化供給創造良好的發展環境。在此期間，政府需積極轉變自身的工作理念與側重點，明確均等化供給的責任內容，避免失責問題加劇，發揮出服務型政府的作用，優化宜居環境，實現公眾共建共享。

參考文獻：

[1] 龐麗萍，于恩洋.吉林省邊境地區基本公共服務均等化中政府責任研究[J].安徽農學通報，2020，（19）：163-165.

[2] 黃華.馬克思主義公平理論視域下京津冀基本公共服務均等化研究[D].石家莊：河北師范大學，2020.

[3] 李煥.山東省巨野縣城鄉基本公共服務均等化研究[D].烏魯木齊：新疆大學，2020.

[4] 韓國英.區域基本公共服務均等化與財政政策研究[D].天津：天津財經大學，2020.

[5] 張馨月.關于我國基本公共服務均等化問題的思考[J].勞動保障世界，2020，（11）：61.

[6] 康健，姜曉萍.基本公共服務均等化實現程度：評價要素與維度[J].上海行政學院學報，2020，（02）：28-34.