德國“卓越戰略”遴選機制及其制度理念

宗曉華 周志剛 李潤松

摘 要：“卓越戰略”打破了德國高等教育系統“等級平等”的理念與傳統，是德國高等教育角逐“世界一流”的重點建設政策?！白吭綉鹇浴毖匾u德國大學重視科學研究的發展理念，以學術評價為根本基準；聚焦“卓越科研”的建設目標，以多元參與分散政策實施阻力；注重遴選過程的公平合理，以程序正義保障一流大學建設。借鑒“卓越戰略”的制度理念和經驗，我國“雙一流”建設應注重構建良性的高等教育體系，防止過度的縱向分層，同時堅持世界一流標準，建立開放透明的評價體系，注重遴選程序的公平合理，以程序正義保障一流大學建設。

關鍵詞：德國；卓越戰略；卓越計劃；遴選機制

一、引言

重點建設政策在中國高等教育領域已經存在60余年，身份壁壘作為重點建設政策的一個重要特征一直延續了下來，并形成了一種制度慣性。[1]與“211”工程、“985”工程等以往的重點大學建設政策不同，“雙一流”建設的初衷就是要解決傳統機制造成的身份固化問題以便激發學術活力和創造性[2]，因此遴選和動態調整機制設計便成了“雙一流”建設的核心。其中，遴選機制作為“雙一流”機制建設的首要問題，備受關注。如何建立科學合理、公平公正的遴選機制是我國“雙一流”建設面臨的重大課題。

與我國相似的是，德國重點大學建設政策即“卓越戰略”（Exzellenzstrategie）也由政府主導實施，對遴選機制同樣具有較高的訴求。然而，既往國內對德國“卓越戰略”的研究中對遴選機制及其制度實踐關注較少，尤其缺乏對評審程序的分析和研究，且已有研究基本以“卓越戰略”前身“卓越計劃”（Exzellenzinitiative）為研究對象，對最新的制度變化與實踐關注不足。此外，已有研究多以分析介紹為主，對于制度理念的解讀與思考較為缺乏?；诖耍狙芯肯到y地搜集和整理了相關一手文獻與數據，對德國“卓越戰略”遴選機制及其制度理念進行了分析，以期為我國“雙一流”建設提供參考。

二、德國“卓越戰略”：“等級平等”下的“縱向分化”

1810年，時任普魯士教育大臣的威廉·馮·洪堡創辦了德國歷史上第一所現代大學——柏林大學，科學研究成為現代大學的重要職能。柏林大學模式獲得了極大的成功。到19世界末20世紀初，德國大學的聲望達到頂峰，德國也由此成為當時的世界高等教育中心。[3]雖然德國高等教育曾一度輝煌，大學平均水平較高，但大學之間并沒有等級差異。自20世紀70年代創建應用科學大學以來，德國高等教育體系的特點是研究型大學、應用科學大學和音樂或藝術學院等專門的高等教育機構的穩定的橫向分化。[4]德國高等教育在很長一段時間內只有些許的縱向分層，相同類型的高等教育機構在等級上沒有差異，等級平等也一直被視為德國高等教育系統的核心特征。[5]

其一，德國高等教育系統實質上是一種公共系統，95%的學生就讀于由政府資助的公立大學。[6]從法律上講，所有學位都被認為具有相同的價值，同種類型的所有高等教育機構都被視為是平等的。德國《高等學?？偩V法》在第9條第2款規定：“各州必須共同努力，確保各地的學業、考試成績以及畢業證書具有等值性，保證學生有更換學校的可能?！盵7]其二，在“卓越計劃”實施之前，各大學所能獲得的財政支持均等，財政資源的分配取決于學生規模和講席數量。自德國現代大學建立以來，德國高等教育一直崇尚“高深學問”，辦學經費嚴重依賴于政府，絕大多數經費都由政府提供，大學融資能力十分有限。[8]當聯邦政府在2008年嘗試在公立高等教育系統引入學費時，發生了大規模的學生抗議活動，一些州政府推出了適度的學費，但幾年后又廢除了。[9]其三，大學的生源質量并無顯著差異。在德國，大學招生的主體是國家教育與科學部、中央學額分配中心等機構，而名額分配中心在對名額進行分配時不單以學習成績作為分配依據，還往往會兼顧候選人的入學等候時間、學生家庭地址與所申請大學的距離等多種要素。同時，大學也無權設置過高的壁壘以阻礙申請人接受高等教育，成功完成高中教育并通過相關考試是大學錄取的關鍵條件，大學招生自主權相對受限，各大學所能招收的生源本質上并無太大的差異。[10]

·比較教育·德國“卓越戰略”遴選機制及其制度理念

德國高等教育系統的制度安排雖然維持了德國大學整體較高的水平，但也顯著地分散了有限的資源，致使德國大學在全球高等教育競爭中陷入不利地位。而諸如亥姆霍茲聯合會、馬克斯·普朗克科學促進學會、萊布尼茨學會等著名的德國科研機構更是進一步擠占了德國大學所能獲得的公共資源。據德國科學理事會統計數據顯示，1999年德國公共科研經費支出中德國高校所占的份額僅有56.2%，德國大學在與科研機構的科研經費、科研項目與科研人才競爭中常常處于弱勢。[11]尤其是進入新世紀以后，世界各國紛紛出臺政策，將公共資源進一步向頂尖高校傾斜，德國大學的發展更是步履維艱，科研成果無法適應現實需求，國際影響力逐漸下降，頂尖成果更是匱乏；在人才競爭上也十分乏力，到德國高校任職的頂尖學者鳳毛麟角；而在2000年之后興起的世界大學排名的前列，更是鮮有德國大學的身影，早已不復往日光輝。[12]值此種種危機，高等教育改革成為德國社會的共識，而打破一貫秩序的重點大學建設政策“卓越計劃”也在時任德國聯邦教育和科學研究部部長布爾曼女士等人的推動下應運而生?！白吭接媱潯敝荚谡衽d德國高等教育，提高德國大學頂級研究水平和國際競爭力，包含“研究生院”“卓越集群”和“未來構想”三個資助項目。

然而，在一貫重視民主和平等的社會文化背景下，德國大眾對于具有濃厚“精英”韻味的重點大學建設政策具有天然的排斥，各州政府也對聯邦政府干預各州高等教育事務的行為表示了反對。即使“卓越計劃”由最初提議時的“精英大學計劃”更名，并大大拓寬了資助范圍，仍然飽受爭議，尤以對其人為制造不均衡以及對遴選程序合法性的擔憂和質疑較為突出。[13][14]此外，更具挑戰性的是，德國大學之間原本并無太大差異，各大學均衡發展，這就意味著，沒有哪所大學的入選是理所應當的。那么，“卓越計劃”究竟如何遴選？哪些大學能夠成功入選？德國聯邦政府和各州政府能否對遴選結果達成共識？遴選結果能否為公眾所接受和信服？凡此等等，都對“卓越計劃”的順利實施提出了極大的挑戰。

從實踐來看，自2005年，德國聯邦和州政府根據《基本法》91b款通過“卓越計劃”以來，“卓越計劃”已經順利實施至第三期并更名為“卓越戰略”。盡管擔憂和質疑依然不斷[15]，但“卓越計劃”也逐漸被更多人所認可和接受。2015年，德國政府委托國際評審專家委員會綜合評估前兩期“卓越計劃”實施成效，國際評審專家委員會認為“卓越計劃”打破了均衡主義，改變了分離的科研體系，給德國大學體系帶來了新的活力。2016年“卓越計劃”升級為“卓越戰略”，資助周期由原來的5年增加至7年，資助項目則調整為“卓越集群”和“卓越大學”兩條資助線，同時還在遴選程序等諸多方面進行了調整?！白吭綉鹇浴泵磕隇樗匈Y助項目共提供約5.33億歐元資金，其中“卓越集群”每年共3.85億歐元，每個資助項目約300萬至1000萬歐元；“卓越大學”每年約1.48億歐元，每個資助項目約1000萬至2800萬歐元。其中聯邦政府資助75%，地方政府則負責籌集25%的經費。與德國大學的經費總量相比，“卓越戰略”所能提供的資金支持十分有限，德國大學的經費與美國著名高校相比仍然是微不足道。[16]

而從公眾最為關心的遴選結果來看，“卓越戰略”及其前身“卓越計劃”堅持分期實施，動態遴選，不簡單延續前期資助，執行嚴格的退出機制，同時能夠兼顧學術專家、聯邦政府及各州政府的資助建議，具有較強的公信力。以“卓越戰略”（第三期）為例，“卓越戰略”含“卓越集群”和“卓越大學”兩個資助項目，該期共收到“卓越集群”申請草案195份，由63所大學提交，最終共有57個項目入選[17]；共收到滿足申請資格的大學或大學聯盟提交的“卓越大學”申請19份，慕尼黑大學等10所大學和由柏林洪堡大學、柏林自由大學、柏林工業大學組成的“柏林大學聯盟”最終入選。[18]在“卓越戰略”（第三期）資助的57個“卓越集群”項目中，約49％的項目建立在德國“卓越計劃”（第一期和第二期）資助的“卓越集群”或“研究生院”的基礎上，其余則皆為新申請項目。[19]入選“未來構想”或“卓越大學”的高校又被稱為精英大學（名單如表1所示），該項目同樣實現了動態遴選，有進有出。

具體而言，在“卓越大學”評選中，入選第二期“未來構想”的科隆大學和不萊梅大學被淘汰。5所新的大學入選，包括以獨立大學身份入選的波恩大學、漢堡大學、德累斯頓工業大學、卡爾斯魯厄理工學院和以大學聯盟方式入選的柏林工業大學，而在“卓越計劃”第二期被淘汰的卡爾斯魯厄理工學院則在本次“卓越大學”遴選中又重新入選。[20]

“卓越戰略”及其前身“卓越計劃”通過競爭性程序將一部分精英大學與其他大學區分開來，為它們提供了更多的聲望和資源，打破了德國高等教育系統“等級平等”的理念與傳統，在德國高等教育系統的“縱向分化”中扮演了至關重要的角色。[21]那么，遴選標準是什么？遴選程序是否清晰？遴選專家是否客觀公正？各方力量如何平衡？動態調整何以實現？顯然，這是至關重要的。

三、德國“卓越戰略”的遴選機制

（一）“卓越戰略”的遴選主體

“卓越戰略”由聯邦教育和科研部授權德國科學基金（DFG）和德國科學理事會（WR）組織實施，通過評選委員會的方式開展遴選。德國科學聯席會（GWK）根據德國科學基金會與德國科學理事會的建議任命39位來自不同科研領域的專家組成國際專家委員會，委員會主席由德國科學基金會（DFG）和德國科學理事會（WR）主席擔任，負責主持會議，但沒有表決權。

國際專家委員會的職責主要包括四個方面：一是確定資助標準；二是在“卓越集群”項目遴選的第一階段決定哪些項目將被邀請提交完整的申請書；三是在進入第二階段評選后，基于學術標準審核“卓越集群”申請書的學術質量并給出評選意向；四是對“卓越大學”申請項目進行評選。為確?！白吭綉鹇浴蹦軌蚺c世界頂尖科學前沿接軌并減小非正式權力的干擾，國際專家委員會十分注重專家團隊的學科多樣性、學術權威性和國際化水平。在39位國際專家委員會成員中，僅有7位來自德國，其余32位專家皆由來自不同領域的國際著名高校、科研機構或商業組織的權威專家擔任，他們在國際學術、大學管理、教學或商業方面具有多年的經驗。[22]由國際專家委員會及聯邦與各州主管科學的部長組成的卓越委員會確定“卓越戰略”最終資助名單。在最終表決階段，聯邦部長擁有16 票表決權，國際專家委員會成員、各州教育與研究部部長每人擁有1票的表決權。

（二）“卓越戰略”的遴選標準

1.“卓越集群”的遴選標準

“卓越戰略”由“卓越集群”和“卓越大學”兩條資助線組成，遴選標準和方法不同?！白吭郊骸笔亲罹哂袆撔滦缘馁Y助項目，它不以學?；蛘邔W院作為資助單位，而是將一個項目作為資助對象。在聯邦與各州達成的《卓越協定》中，“卓越集群”被描述為以項目為導向，用于促進頂尖科研。

“卓越集群”的遴選標準主要包括四個方面：一是研究計劃，主要依據是研究項目的質量、原創性、影響力、發展貢獻等；二是研究人員，重點關注主要研究人員的學術成就、國際競爭力和研究團隊的多元化；三是支持結構和策略，主要考察對初級研究人員的支持、機會平等、管理水平、質量保證和科學交流；四是研究環境，注重與大學發展規劃的聯系、跨機構合作和知識轉移。除此之外，還有一個額外標準即所需資金的適當性。評審標準均僅作為評分依據，不設權重。[23]據德國第三方機構發布的“卓越集群審查過程調查報告”顯示，在評審實踐中，評審專家普遍將研究計劃的質量和研究人員的學術水平視為首要標準。[24]評審專家基于上述標準對申請人提交的陳述式材料進行評審。評審材料是以圍繞上述標準制定的申請模板為基礎的，同時還需要提交主要研究人員的學術簡歷、最重要的出版物、獎項和專利等重要資料。[25]

2.“卓越大學”的遴選標準

“卓越大學”旨在加強大學作為一個機構或大學網絡的地位，并在成功的優秀集群的基礎上擴大其在研究方面的國際領先地位，提升其國際競爭力。在“卓越集群”條線有兩個及以上項目獲得資助的大學，或是有三個及以上項目獲得資助的由兩三所大學聯合組成的大學聯盟（大學聯盟進行合作的價值和有效性必須清晰可見）才有資格進一步申請“卓越大學”條線的資助。

“卓越大學”特別注重學校的特色發展和對頂尖研究者的吸引力，主要從發展現狀和規劃潛力兩個層面來考察，考察內容則主要包括科學研究、教學、知識轉移、基礎設施、科研人才培養和國際競爭六個領域。具體而言，在現狀與水平層面，關注大學目前的總體狀況，發展水平和基于研究、教學、知識轉移和基礎設施層面的績效與自我評估；在規劃和潛力層面，關注大學整體戰略的目標、質量和長期可持續性，在上述六個領域的規劃項目的有效性，治理結構的效率，機構人員的流動性，以及時間安排和所要求的資助額的合理性及項目的可行性。除此之外，針對以大學聯盟身份進行的申請，還增加了額外的遴選標準，聯盟內各高校的合作應該是必要且高效的。這些標準主要包括高校間的合作質量，共同目標與各大學目標之間的關系，合作項目在科學研究等上述領域中的協同效應和附加值。同樣，這些標準仍然僅作為評分依據，不設權重。[26]

不同于“卓越集群”的是，“卓越大學”的評審材料既包含陳述性的定性材料，又包括以指標呈現的量化數據，“卓越大學”的申請書簡要模板如表2所示。[27]它在評價方法上主要采用“模板法+計量法”，將定性與定量方法結合，以提高評估的科學化和準確度。

（三）“卓越戰略”的遴選程序

1.“卓越戰略”的遴選流程

按照《卓越戰略協議》規定，具備申請資格的大學由其管理層代表大學通過各州教育行政部門進行申請?！白吭郊骸表椖坑傻聡茖W基金會（DFG）組織實施，“卓越大學”項目則由德國科學理事會（WR）負責?！白吭郊骸钡纳暾垎挝豢梢允且凰髮W，也可以是由幾所大學組成的大學聯盟，申請數量不限。參與招標的大學首先向德國科學基金會（DFG）提交“卓越集群”申請草案，并由DFG組織專家組成不同科學領域的評審小組進行預選。評審小組基于學術標準進行審核并向卓越委員會（最終決策機構）提交評審意見，卓越委員會根據討論結果，選擇其中一部分草案并邀請其進一步提交完整的申請書，這些項目將進入第二階段即完整提案的評審階段。進入第二階段的項目在提交完整的申請書后，DFG再次組織專家對這些項目進行評審。在評審專家提交評審意見后，卓越委員會進行投票，確定資助項目，并由負責教育與科學的聯邦和州部長共同宣布資助決定。

在對“卓越集群”項目進行評審的同時，“卓越大學”的申請和遴選也將依次展開。獲得兩個及以上“卓越集群”資助項目的大學，或是獲得三個及以上資助項目的由兩三所大學聯合組成的大學聯盟便可獲得“卓越大學”的遴選資格。WR為每個申請組建一個單獨的評審小組進行現場考察并評分，針對每個申請的評價標準都是一致的，以確保各個申請之間具有可比性?，F場考察結束后，由國際專家委員會舉行會議對所有申請進行討論和比較并給出資助建議。隨后，由國際專家委員會成員、聯邦部長及各州教育與研究部部長組成的卓越委員會進行投票確定最終資助名單并公布評選結果?！白吭郊骸痹u選遵循卓越委員會成員簡單多數原則，“卓越大學”評選則需要滿足兩個條件：一是國際專家委員會成員半數贊同；二是聯邦與各州主管科學的部長至少25 票贊同。

2.“卓越戰略”的評審程序

專家評審是“卓越戰略”遴選程序中的關鍵部分，也是評審程序科學合理、公平公正的重要保證。這里以“卓越戰略”第一期評審為例，展示德國“卓越戰略”的專家評審程序及其相關實踐。

第一階段：“卓越集群”資助項目申請草案預審。該期共收到了195個卓越集群的申請草案，這些草案由255個評審專家組成的21個評審小組進行了討論和評審。評審專家的任務是評估申請草案的學術質量，平均而言，每個評審小組由12名評審專家組成，各評審小組分別負責不同的主題（學科）領域，每個評審小組負責約9項草案的評審。每個評審小組都有2名國際專家委員會成員參加，以進行觀察和質量保證。該階段的評審以材料評審為主，評審小組對負責的所有草案進行評審并給出評審意見。[28]

第二階段：“卓越集群”資助項目完整申請評審。經過第一階段的預選之后，共有88個草案進入第二階段。這些完整的申請書由DFG推選的385位專家進行評審，其中僅有7%的專家來自德國，國外專家則主要來自美國、英國、瑞士、法國、荷蘭和加拿大，每個評審小組平均由13名相關領域的評審專家負責兩個或最多三個項目的評審。在評審開始之前，會將評審專家的姓名告知申請大學，一方面用于確認評審小組所具有的專業知識是否能夠滿足申請項目的評審需要，另一方面用于避免可能的利益沖突。該階段的評審以會議評審的方式進行，所有項目的評審會議均遵循標準的時間安排。在會議的前一天，評審小組成員會收到評審項目的申請材料、評審人員職責等必要材料和信息。會議審核階段則主要包括：申請大學代表就申請項目進行介紹、申請大學代表與評審專家進行討論、評審專家舉行部門會議對項目進行討論并根據遴選標準做出評估，評審小組主席就討論結果進行總結、小組成員依據遴選標準進行匿名評分。上述會議流程依次進行，同樣也有2名國際專家委員會成員出席。卓越委員會則基于評審小組的評分和建議進行討論和投票，確定資助名單。[29]

第三階段：“卓越大學”資助項目評審考察。在確定“卓越集群”項目的資助名單后，共有19個滿足“卓越大學”申請條件的大學或大學聯盟進入考察名單。德國科學理事會（WR）于2019年1月至5月期間共邀請了190位專家對19個大學或大學聯盟進行了材料評審和現場考察，其中超過90%的專家來自國外。[30]國際專家委員會的兩名成員分別擔任現場考察專家組的主席和卓越戰略委員會會議的報告員，他們大多參加了兩到三場訪問以確?？疾斐绦蚝湾噙x標準被嚴格執行，但并不參與評分。該過程專門用于評估大學，尤其是在研究、教學、知識轉移等方面的過往表現和發展現狀。此外，大學或大學聯盟還必須提出令人信服的發展計劃以促進機構的持續發展。現場考察時長共2.5天，有標準的考察流程。實地考察開始前，評估組的外國專家要對評審程序以及德國高等教育和科學系統的基本情況進行詳細了解。實地考察的第一天，首先由大學對本校的戰略構想及其措施進行介紹。隨后，評審專家就構想及其措施與大學展開討論，與師生進行對話，并參觀該校相關的研究機構和設施。第二天，評審專家與大學的各個委員會、校外合作機構、管理層以及大學所在州的教育與研究部部長進行會談。最后，評審專家召開內部會議，通過問卷方式提交評審意見?，F場評審小組根據該問卷草擬評審報告，與調查問卷一同提交給卓越委員會。

四、德國“卓越戰略”遴選的制度理念

德國“卓越戰略”以其遴選程序的公開公平公正著稱，完善的評審程序是“卓越戰略”順利實施的重要保證。評審專家的意見在“卓越戰略”的實施中極其重要，評審專家主要由國際一流學者組成，有利于保證評價的客觀公正。此外，“卓越戰略”建立了多元利益表達機制，各利益主體能通過官方渠道參與到遴選決策中，有利于減少政策實施的阻力。

（一）注重遴選程序的公平透明，以程序正義保障一流大學建設

為確保重點大學建設政策得以有效實施，公開公平公正的遴選機制不可或缺。正義作為人類社會的基本價值，不僅表現為結果實體的正義，還表現為一定的過程或程序的正義。[31]正如羅爾斯所言：“我把程序的正義與實質的正義的區分，相當程度地看作一種程序的正義與該程序之結果的正義的區分。程序正義與實質正義是相互聯系而非相互分離的，公平的程序具有內在價值?！盵32]在一流大學遴選中，由于價值目標和遴選對象的多元化，實質正義即遴選結果的科學性、合理性很難判斷，往往只能在一定程度上得以實現。此時，合理公正的程序能盡量減少人為的隨意性，保持遴選過程的透明規范，提高參評高校和公眾對遴選結果的信任和尊重，引導參評高校將更多的辦學注意力聚焦于自身發展建設上，更高效地實現“一流大學”建設的政策目標。

2004年1月，時任德國聯邦政府教育和研究部長的埃德爾加德·布爾曼（Edelgard Bulmahn）公開提出要在現有大學之間組織全國性競爭以爭取大量額外資金的想法，并計劃確定約10所表現出潛力的大學成為精英大學。該提議在德國高等教育領域的大多數利益相關方中引起強烈抗議。人們反對通過競爭機制將資金向少數大學集中，改變高校的均質狀態及高等教育的區域均衡分布。與此同時，州政府也不愿聯邦政府借此機會插手各州事務。德國在法律上將高等教育劃歸為各州的地方事務，聯邦政府的行政干預力量相對薄弱，而州政府的意見和支持則十分重要。

上述正式與非正式的制度安排都在客觀上對德國“卓越戰略”遴選機制提出了極高的要求，即“卓越戰略”遴選機制必須客觀公正，為公眾所信服。為削弱政策實施阻力，更高效地實現政策目標，一方面“卓越戰略”的評價和遴選都清晰地聚焦在“卓越科研”的建設目標上，另一方面，注重遴選程序的公平、開放、透明，以此達到程序正義。從遴選結果來看，入選新一輪“卓越集群”的57個項目不等的分布在12個聯邦州，入選項目最多的北萊茵-威斯特法倫州共有14個“卓越集群”，而勃蘭登堡州等4個聯邦州則沒有項目入選。[33]入選項目在區域間呈現極不平衡的分布狀態。然而，由于評選過程建立在公開、透明的遴選機制之上，州政府和高校對遴選結果并無異議。

（二）注重專家的同行評議意見，以學術評價為根本基準

“卓越戰略”沿襲了德國大學重視科學研究的發展理念，以學術評價作為遴選與建設的根本基準。2016年，德國聯邦和州政府根據《基本法》91條第1款通過的“卓越戰略”即命名為“聯邦與各州促進大學前沿研究的卓越戰略”。在“卓越集群”資助項目申請草案預審、“卓越集群”資助項目完整申請評審和“卓越大學”資助項目評審考察階段，評審專家的評審意見都極其重要，評審專家基于學術標準對參評項目進行評價，卓越委員會則基于專家提供的學術建議做出最終的資助決策。“卓越戰略”的評審制度高度重視評審專家的權利。有媒體評論：“科學家們傳遞出清晰的信號，卓越戰略是科學決定的，而不是政治決定的?！盵34]

“卓越戰略”的遴選專家大多由國外相關領域的同行權威專家擔任，相對更加客觀中立。遴選專家是“卓越戰略”的學術質量保障。在卓越委員會的成員中，有39位來自不同領域的專家，他們是國際專家委員會成員，其中僅有7位來自德國。他們代表學術同行，每人擁有1票，占總票數的55%。此外，在“卓越集群”資助項目完整申請評審和“卓越大學”資助項目評審考察階段，外籍專家所占的比例也皆超過90%。

（三）構建利益表達機制，以多元政治參與分散政策阻力

對于德國大學而言，能否成為“卓越大學”不僅意味著每年高額的科研資金，還意味著巨大的學術聲譽。因此，能否入選資助計劃，給大學校長及領導層巨大的壓力。這一成就不僅代表著高校本身，也代表著大學所在聯邦州的高等教育水平。因此在最終名單確定之前，大學和聯邦州政府會通過不同的方式施加影響。為贏得州政府的支持、吸納州政府的意見，卓越戰略在學術評價的基礎上，給予各州政府一定的話語權和投票權，為其提供了發表主張的渠道。

“卓越戰略”十分重視利益相關者的合作參與。主要體現在：其一，評審過程的多元參與?！白吭綉鹇浴钡腻噙x標準由代表學術力量的國際專家委員會確定，評審過程由各學術領域的專家負責，而評審專家則分別需要與大學管理層、項目代表、大學師生、大學的各個委員會、校外合作機構、以及大學所在州的教育與研究部部長進行溝通會談。其二，遴選決策的多元參與?！白吭綉鹇浴辟Y助項目的最終決策機構是卓越委員會，卓越委員會則分別由聯邦教研部長、各州教研部長和國際專家委員會成員構成，分別代表中央、地方和學術力量。其中聯邦部長擁有16票表決權，國際專家委員會成員、各州部長每人擁有1票的表決權。

“卓越集群”評選遵循卓越委員會成員簡單多數原則。“卓越大學”評選需要滿足兩個條件：一是國際專家委員會成員半數贊同; 二是聯邦與各州主管科學的部長至少25票贊同。這種機制設計一方面正式地賦予了學術力量和地方政府一定的決策權，且權力格局清晰透明，有效地分散了“卓越戰略”的實施阻力；另一方面，也賦予了聯邦政府在“卓越大學”遴選中的一票否決權，確保了聯邦政府在“卓越戰略”遴選中的主導地位。這種制度安排大大減小了政策實施的阻力，使政治博弈與學術評價有效融合。

五、德國“卓越戰略”對我國“雙一流”建設的啟示

重點建設政策的實施應有利于良性高等教育體系的構建，促進重點建設高校和非重點建設高校的協調發展。在“雙一流”建設評價中，應組建由國際一流學者組成的專家委員會，充分發揮專家委員會的主體作用。加大遴選過程的透明開放程度，保證遴選公平公正的進行。

（一）構建良性高等教育體系，促進重點建設高校與非重點建設高校協調發展

重點建設政策是高等教育體系建設的重要組成部分?！白吭綉鹇浴币缘聡叩冉逃到y“平等與均衡”的歷史傳統為基礎。德國高等教育橫向區分明顯而縱向差異較小。一方面，同種類型的大學在辦學地位上并無明顯差異，無論是在政府、教育從業人員還是公眾眼中，各大學都是平等的；另一方面，各大學的辦學實力也相對均衡。進入21世紀后，德國為了改變高等教育過于均質化、缺少世界一流大學的境況，發起了重點大學建設。經過幾輪的重點建設，取得了積極的成效。但即便如此，德國重點建設的力度較低，投入資金有限。重點建設政策主要發揮激勵作用，在德國高等教育中引入競爭機制，但是對普通高校的影響較小。

然而，與德國不同，我國的高校分級十分明顯，在長達幾十年的重點建設中，高等院校被分為數個層級。由重點建設所引起的高等教育分層與區隔，對我國高校競爭機制與運行效率產生了極為深遠的影響。[35]在這一背景下，我國需要妥善處理重點建設高校與非重點建設高校的關系，注意重點建設的限度，適度加大對非重點建設高校的投入，以免對重點建設高校的過度投入危及作為高等院校主體與高等教育體系“塔基”的非重點建設高校的發展。

（二）堅持一流標準，加強國際合作，適當提高專家委員會中國際專家比例

德國“卓越戰略”的項目遴選始終體現了德國一流大學建設追求“國際一流，國際頂尖”的基本信念?！白吭郊骸钡腻噙x標準中，研究項目的國際競爭力是項目遴選十分重要的依據；評審專家的推薦和選拔中，專家的國際化背景、在本學科領域的專業性和權威性是決定評審資格的關鍵要素。

國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》中也明確指出“堅持以中國特色，世界一流為核心”。要實現世界一流，就不能將視野局限于我國內部，尤其是在自然科學等國際交流合作密切的學科領域，更要始終以世界一流為標準，加強與世界一流大學、科研機構和專家學者的交流與合作，提高“雙一流”專家委員會中國際一流學者的比例和參與程度。這一方面可以幫助我國查找“雙一流”建設高校、學科與世界一流大學、學科的辦學差距，為我國“一流大學”和“一流學科”的建設提供更具國際視野的建設意見，另一方面也有利于削弱非正式權力的干擾，進一步提高學術評審及遴選結果的公信力。

（三）建立公開透明的評價遴選體系，保證“雙一流”建設公平有效實施

德國“卓越戰略”十分注重遴選過程的公正合理，關鍵信息公開透明。早在2017年4月，評審程序啟動之前，官方便公布了“卓越戰略”時間表，詳細展示了各程序階段的事項安排及其對應時間，例如其中明確表明了“‘卓越集群的資助決定將于2018年9月27日公布”，這與實際公布日期一致。[36]更為關鍵的是，無論是遴選程序、評價標準、評審流程還是決策機構、遴選專家名單，這些與“卓越戰略”遴選密切相關的關鍵信息都能夠輕易地通過官方渠道獲取。

我國“雙一流”建設也在致力于建設信息公開機制，國務院及教育部、財政部、國家發展改革委相繼發布系列政策文件，向社會公開了“雙一流”建設的總體方案、實施辦法、評價辦法及建設名單，并建立了統籌推進世界一流大學和一流學科建設信息平臺。然而，與德國相比，我國的信息公開程度相對較低，只公布了評選的總體流程，具體的遴選標準和辦法并沒有公開，專家委員會名單也無法通過公開渠道獲知。此外，信息發布時間不固定，具有滯后性，影響了相關利益主體對建設信息的及時獲取，也不利于社會對遴選過程展開監督。未來，可以借鑒德國的辦法，將“雙一流”建設評價、遴選的程序、標準等信息公開化、透明化，充分發揮社會的監督職責，保障“雙一流”建設的程序正義。

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（責任編輯 劉第紅）