智慧公安建設背景下公安政策的法治化研究

李鵬博

中國人民公安大學，北京 100038

黨的十九屆六中全會上習近平總書記發表重要講話，正式宣布全面建成小康社會，激勵全黨全國各族人民意氣風發踏上向第二個百年奮斗目標進軍的征程。在這樣一個歷史交匯點上，面對復雜多變的國際國內形勢的影響，要想不斷滿足人民日益增長的美好生活的需要，如期實現第二個百年奮斗目標，實現中華民族的偉大復興，就要著力提升國家治理能力，堅持全面依法治國是實現治理體系和治理能力現代化的重要保障，習近平法治思想是黨和人民處理新時代法治問題的根本立場、觀點和方法，是全面依法治國的行動指南和根本遵循，為法治建設指明了方向。公安機關是進行社會治理的關鍵部門，當前的智慧公安建設是提升公安機關治理能力的重要手段，要堅持以習近平法治思想為指導，堅持科技引領，在公安政策過程的各個環節中用科技提升法治化水平。

一、公安政策法治化的內涵

（一）公安政策

國內學者王慶鋒、何懿軒（2010）［1］，較早提出相對明確、系統的公安政策的概念，即公安權力機關經由政治過程所選擇和制定的解決公安問題、達成公安目標、實現公安利益的方案。并通過與公共政策比較，挖掘公安政策的本質，指出公安政策是對一個社會公安資源進行的權威性價值分配，這種分配不僅包含對社會公安資源的配置，而且包含對社會公安價值的分配。

（二）法治化

古希臘哲學家亞里士多德曾對“法治”作過經典的表述［2］，法治應包含兩重意義，即已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是制定得良好的法律。從中可以看出，法治國家一方面要求法律至上，法律科學、規范，不受主觀感情的影響，法律面前人人平等，同時要求制定出來的法律也要讓人民愿意去遵守。在我國黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證，黨的十八屆四中全會決議提出了全面推進依法治國的總目標和具體任務。該決議強調，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，從中不難看出，在中國特色社會主義法治當中，法治包含“良法”與“善治”兩個方面，習近平法治思想從人民的利益和意志出發，以人民為中心，反映人民對于公平、正義、安全、自由等價值的追求，具有鮮明的人民性，得到人民擁護，可以視為是“良法”區別于“惡法”的核心要義，“善治”就是能夠實現法治的價值追求的一種進行治理的方式方法。在此基礎上我們可以認為，我國的法治化的涵義就是，讓目標對象是以人民為中心，以實現人民對公平、正義、安全、自由等價值的追求為目標而存在的，自身的運行科學、民主、高效，能夠實現目標追求并且自身能夠得到廣大人民的擁護。

（三）公安政策的法治化

按照前述關于法治化的定義，聚焦公共安全領域，公安政策的法治化就是公安政策的制定要以實現人民對于公平、正義、安全、自由等公共安全價值為目標，公安政策過程要科學、民主、高效，能夠實現公共安全目標，并且能夠得到廣大人民的擁護。

二、智慧公安建設背景下公安政策的法治化研究

（一）智慧公安建設

2017 年10 月，黨的十九大報告指出要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。在報告中還提出了智慧社會的概念，2019 年12 月公安部開始大力推進實施公安大數據戰略，從1998 年公安系統金盾一期工程的建設開始，經過不懈努力，我國公安機關經過信息警務、網絡警務、數字警務的發展歷程，最終邁向了智慧警務建設階段。國內較早提出智慧警務概念界定的是喬智（2011）［3］，把智慧警務看作是“社會面”管控與“社會流”管控的有機結合，能夠實現智能指揮、智能辦公、智能監督的一種新型警務運作模式。智慧警務將帶來民警工作方式的革命性變化，將驅動傳統警務運作模式從根本上轉型發展。隨著智慧警務建設的不斷深入，人們對智慧警務本質的認識也在不斷深化。張兆端（2014）［4］提出，從本質上看“智慧警務”是綜合運用現代科學技術，整合公安信息資源，統籌公安業務應用系統，促進公安建設和公安執法、管理與服務的科學發展。其要旨是匯聚人的智慧，賦予物以智能，使匯集智慧的人與具備智能的物互存互動、互補互促，以實現公安效益最優化。但是對于智慧警務的概念少有結合當前法治中國建設進行闡述的，同時當前智慧警務研究主要集中于基層公安實踐，例如道路交通管理、智能指揮、智能安防等方面［5］。少有結合公安政策理論，將智慧公安納入公安政策范疇進行研究的。

（二）智慧公安法治化的內涵

當前我國智慧公安的法治化應以習近平法治思想為指導，以實現人民對于公平、正義、安全、自由等公共安全價值為目標，在公安工作的各個環節充分運用大數據、人工智能等現代科技助推模式變革，保障科學性、民主性、合法性從而實現法治化。

（三）智慧公安建設背景下公安政策的法治化內涵及其構成要素

在智慧公安法治化內涵下，公安政策的法治化指，在公安政策制定、執行等各個環節充分運用大數據、人工智能等現代科技助推模式變革，提升政策效能，保障科學性、民主性、合法性從而實現法治化。本質上就是讓科技支撐的公安政策系統有良好的規則可循，確保民主性、科學性，使得公安工作更低成本、更高效率和效益，在符合萬民之意（合法性）的情形下追求更加安全。

公安政策的法治化的構成要素包括：宏觀公安政策過程的法治化、具體公安政策環節（制定、執行等）的法治化。

（四）公安政策法治化面臨的挑戰

1．公安政策制定的民主性、科學性亟待提高

當今我國發展進入新時代，隨著全面依法治國的深入推進，公眾法治意識逐漸提高，加上科技的飛速發展，公眾可以便捷地通過互聯網獲取各種各樣的信息，認知水平提高的同時也帶來了權利意識的覺醒，互聯網技術的發展給民眾帶來了便捷廉價的權利認知的途徑，人們的訴求由單純物質訴求發展到物質和精神雙重訴求［6］，公眾在社會生活中對自身所能享受到的公安資源和公安價值方面的期望也越來越高，在法治化和信息化的雙因素推動下，公眾的公安利益訴求越來越多，層次越來越高而且處在不斷變化之中，新型的隱蔽性強的違法犯罪形式層出不窮，如：電信詐騙、網絡賭博等。現實當中，往往只有一些充分暴露且十分嚴重的社會公安問題才能被大多數人覺察，引起公安決策主體的關注，進入公安政策議程，并最終確定為公安政策問題，例如群體性事件等。一些弱勢群體的利益訴求，受限于認知和表達水平而無法得到準確表達的公安利益訴求，以及一些隱匿性強的社會公安問題，或者還在“萌芽狀態”沒有得到充分暴露的社會公安問題，往往不容易引起公安政策系統的關注，加上公眾的利益訴求和社會公安問題的信息是海量的，種種因素對公安政策系統感知、處理公安利益訴求的能力帶來了挑戰。

2．公安政策執行的主客體困境

在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行。［7］公安政策的執行是對制定出臺的公安政策方案的貫徹落實，是從認識到實踐的具體操作過程，然而公安政策在實際執行過程中，執行主體難免會出現拒絕執行，走過場象征性執行，曲解原意、機械照搬等消極情況。［8］這無疑容易使得公安政策的執行效率低下，偏離公安政策目標，甚至是產生負面的政策效果。同時對于政策執行客體來說，隨著公民法治意識的提升，公眾渴望享受到更高品質的公共安全服務，對公安政策執行的效率等方面的要求越來越高，傳統自上而下的強硬“管理”型的執行方式越來越受公眾的詬病。

（五）公安政策法治化的路徑

通過構建智慧公安政策系統并使各個子系統之間協調運行而達到法治化目標。（如圖1 所示）

圖1 公安政策法治化路徑圖

1．公安政策制定的法治化路徑

（1）建立智慧參與系統。公安部門在政策制定過程中要充分通過互聯網技術等，借助微信群、QQ 群、抖音等方式進行智慧公安網絡問政，構筑起便捷、民主、開放的公安政策參與系統，走“網上群眾路線”，讓公眾能夠利用互聯網便捷、高效地行使知情權、參與權、表達權、監督權，打破公民與公安部門之間的信息不對稱現象，搭建起公安部門與普通公民個體、公民團體、專家學者與企業等進行平等交流、良性互動的平臺，實現公安政策制定的多元參與，讓公安部門能全面收集民意、匯集民智，問計于民、問需于民，增強政策制定的針對性、科學性。同時能讓公眾的公安利益訴求得到充分反映，讓公安政策的制定接受群眾監督，依法依規進行，制衡政策制定主體的利益偏好，有利于實現公安利益均衡，讓制定出來公安政策更容易受到民眾擁護，實現公安政策制定的民主化、科學化、合法化。

（2）建立智慧感知系統。隨著科技的飛速發展，面對日益復雜多變的公共安全形勢，在進行公安政策制定時，除了要針對明朗而嚴重的社會公安問題和公眾主動反映的公安利益訴求施策，還要建立起智慧感知系統，讓智慧感知程序成為必經程序，經由智慧感知程序借助人工智能、大數據智能算法等針對一些隱蔽性強，或者尚未爆發，處在“萌芽狀態”的社會公安問題進行識別預測，在復雜的社會公安數據中去偽存真、去粗取精，透過現象發現其本質，通過對異常流動的信息流，如對異常流動的資金流，異常的人員軌跡等進行智慧研判，對已經發生的社會公安問題進行精準識別施策，對潛在的公共安全風險，能通過大數據分析盡早發覺并找到病根，及時對癥下藥，進行源頭治理，化被動應對為主動預防，增加公安政策制定的科學性。

（3）建立智慧決策系統。在公安訴求的聚合、轉化環節，要借助大數據、人工智能、云計算等技術，提高搜集和處理公安訴求的能力，整合由于公民認知程度等原因造成的分散、零散、模糊的公安訴求，通過智能算法，使其變得清晰、有條理、重點突出，并且借助高效的數據分析處理技術對公安訴求數據進行分門別類、去粗取精，還可以將各種公決策要素進行可視化呈現，并通過科學的模型計算，預測各種方案的可能效果，進行可行性分析，在合法性審查方面，要充分利用人工智能等技術對公安政策制定的各個環節進行數據留痕，方便日后進行查閱以及責任倒查，可以在保密前提下對公安政策的合法性審查進行網上流轉審核，運用人工智能技術，或在初期采取人機結合的方式，對政策內容及程序的合法性進行審核，提升決策效率的同時，通過科學的算法確保公安政策制定的內容和程序符合相關法律法規要求，在公安政策輸出環節，在恰當的時機通過互聯網新媒體平臺推送給廣大人民群眾，還可以智能推送給政策對象的目標群體，并運用人工智能進行網上政策宣傳，提升群眾對政策內容的認知程度和對公安政策的支持程度，從而提升公安政策的合法性，實現公安政策制定的法治化。

2．公安政策執行的法治化路徑

（1）建立智慧警務系統。通過雪亮工程等的信息化技防設施的建設工程，夯實硬件根基，布建充足的人臉抓拍攝像機、電子圍欄、wifi 探針等前端警務數據采集基礎設備，能夠高效地實現對人員、車輛、軌跡、圖像等公安數據信息的全面采集，讓違法犯罪分子無所遁形。通過建立公安云計算中心、公安數據資源庫、公安專網等高效計算、存儲、傳輸系統，能夠實現對海量的接處警信息、出入境信息、旅店業信息、視頻監控信息、指紋、DNA 等各類公安數據的高效存取和智能分析處理。在此基礎上通過建立健全警務大數據綜合應用平臺，匯聚、整合各警種、各部門的各類警務數據，能有效破除信息孤島，打破信息壁壘，通過大數據智能碰撞比對、關聯分析，能夠叫醒沉睡的數據，從海量公安信息中充分挖掘數據價值，實現智能預警、精準打擊，以數據情報主導警務，化被動為主動，變盲目為精準，從而實現警力配置的科學化，還可以在此基礎上生成警務要素的柱狀圖、熱力圖等實現警務信息的可視化。通過掛圖作戰實現警情處置的高效化，推動智慧審訊、遠程提審、智慧筆錄等平臺落地應用，通過大數據、人工智能技術，實現嫌疑人身份自動核查、口供真假自動判斷、筆錄問題動態推送等功能，助推日常警務工作提質增效。同時公安部門各警種各單位在多年的執法辦案過程中積累了豐富的實戰經驗，通過大數據技術可以對海量的案例信息等公安數據資源進行高效、科學的分析和加工，挖掘本質規律，結合各要素特征將豐富的公安經驗和技戰法進行模型化［9］，在提升個體執法效率、效益，降低成本的同時便于交流推廣，實現經驗共享，提升整體公安政策執行的3E（經濟、效率、效益）。

（2）建立智慧公安服務系統。利用新媒體技術結合人工智能等技術進行公安政策宣傳，如通過抖音直播間推廣反詐APP 安裝應用，宣傳反詐知識，提升受眾面積和普法效率。通過大數據、云計算、人工智能等技術，搭建智慧公安服務平臺，緊密結合“我為群眾辦實事”實踐活動，持續推進深化“放管服”改革、優化營商環境各項便民利民工作，讓“數據多跑路，群眾少跑腿”，簡化公安行政審批程序，將公安業務集成到公安服務綜合平臺進行一站式服務，推行特種行業和娛樂場所、廢舊金屬收購等行政許可的網上審批備案，使審批備案服務更加便捷。利用大數據等技術全面實施居民身份證異地受理、掛失申報和丟失招領制度，優化“車駕管”服務，實現駕駛證“全國通考”、機動車“全國通檢”，優化戶政服務，開展流動人口暫住登記在線申報。此外公眾可以在PC 端或者移動互聯網終端設備上在線咨詢公安政策、預約公安業務、查詢業務辦理進度等。出入境邊防檢查方面依托可視化、人工智能、物聯網、大數據等技術，聯合高清卡口、視頻監控、移動警務核查終端等信息化硬件設備加快構建“智慧邊檢”，實現智能化、自動化信息采集，人、車、物的差異化分流引導，實現智能分類指引、智能核錄安檢的功能，努力實現無接觸式快速通關，運用大數據技術推進跨部門信息共享，讓群眾辦理出入境證件更加便捷，確?！爸慌芤淮巍薄爸袊窈驒z不超過30 分鐘”等舉措落地生根，提高“放管服”水平。［10］

（3）建立智慧監督系統。綜合運用移動警務技術、視頻監控技術等，結合執法規范化建設要求，可以對遠程執法活動進行實時監督，及時發現不合法、不規范、不文明或者偏離政策目標的執行行為，通過警務終端、PDT 對講機等方式下達整改指令，及時對政策執行進行糾偏。不斷健全完善智慧執法監督管理系統，建設智慧化執法辦案管理中心，對執法辦案實行全流程、全環節、全要素監督，把權力關進籠子，防止公權力濫用，保障執法相對人合法權益。同時在遵守保密規定，依法依規的情況下，通過官方自媒體平臺向公眾展示警察的日常執法活動，擴大群眾監督，例如通過抖音平臺對交警查酒駕行為進行現場直播等，能讓人民群眾實時監督公安部門的執法行為，在內外監督的雙重壓力下，使得公安政策執行主體能恪守公安政策執行的效率原則、為民原則、忠實原則、法治原則，保障公民的公平、正義、安全、自由等公安價值的實現。增強公眾的參與感、獲得感，能讓人民群眾更加理解和配合公安部門的行為，增強公眾的參與意愿，還能讓民警習慣在鏡頭下執法，寓管理于服務當中，提升公安政策執行能力和水平。

綜上所述，本文以習近平法治思想為指導，提出了公安政策法治化的內涵，并對智慧公安的法治化，智慧公安建設背景下公安政策法治化的概念進行了界定，分析了智慧公安建設背景下公安政策的法治化的構成要素、面臨的挑戰，研究了實現途徑。在此基礎上，未來還可以對智慧公安法治化建設中面臨的諸如人工智能“智慧風險”、公民隱私權的保護、數據安全等方面內容作進一步研究。