校外培訓依法治理的新起點

王敬波（黑龍江大學校長、教授）

邱成梁（對外經濟貿易大學助理研究員）

為學習貫徹習近平總書記關于教育的重要論述，全面落實黨的二十大關于加快建設教育強國的要求，進一步落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策）和《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《實施綱要（2021—2025年）》），依法推進校外培訓治理，2023年9月，教育部頒布《校外培訓行政處罰暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。出臺《辦法》，旨在深化校外培訓監管，對校外培訓行政處罰立規定制，提升校外培訓執法法治化水平，確保“雙減”政策不斷取得實效，具有重要意義。

一、校外培訓行政處罰的立法背景

加強教育執法，是當前教育治理取得成效的關鍵，校外培訓領域亦是如此。“雙減”政策實施兩年以來，成效顯著，要充分借鑒成熟經驗。同時，實踐中校外培訓執法仍然存在一些問題，要認真對待。以“雙減”政策為核心的校外培訓治理，當前處在治理的關口期，需要及時轉向、突破。

（一）“雙減”政策的成效及借鑒

“雙減”政策的落地實施，突出教育的公益性，統籌治理學校教育與校外教育，特別是將校外教育全面納入監管，校外教育不再是法外之地。“雙減”政策的執行，成效非常明顯，積累了諸多有益經驗，可充分借鑒。

統一監管初步成型。隨著全國校外教育培訓監管與服務綜合平臺的試運行及正式上線，借助信息技術平臺的成熟運用，統一監管初步成型。在立法調研中，重點關注了平臺的使用情況，目前平臺已得到全面推廣。平臺支持校外培訓領域的各方主體，主體覆蓋性強，有力推動了全流程監管。在另一個層面，平臺的使用有助于降低執法成本、提高執法效能。同時，平臺具有預防功能，家長既可有效甄別培訓機構的合規與否，又可有效避免“退費難”等問題。在這個意義上，平臺的使用是對執法工作的有力補充、輔助。此外，統一監管促進了執法的標準化，校外培訓執法工作進入了新階段，構建起“全國一盤棋”的執法格局。

執法基礎日漸鞏固。從政策執行情況來看，校外培訓執法基礎牢固，特別是執法機制方面日漸成熟、運行流暢。例如，全國32個省份均已建立“雙減”專門協調機制，教育、市場監管等部門就校外培訓進行單獨或聯合監管。各地已經健全跨部門聯合執法機制，跨區域跨層級的協同執法日益成熟。另外，實踐中主管部門建立了校外培訓執法典型案例通報機制，在形成有力執法震懾的同時，具有鮮明的執法示范效應，起到了良好的普法效果。當然，這些典型案例的積累，也有助于更好地厘清執法目標，提高執法的針對性，有力提升執法效能。這些執法經驗應在立法中進一步固定、推廣。

頑疾問題有效緩解。自“雙減”政策實施以來，依法嚴肅查處校外培訓違法行為，切實維護各方合法權益，成效明顯。“問題導向”是執法的內在指引，也是提升執法效能的關鍵所在，校外培訓執法以解決典型問題為直接目標。教育部建立了校外培訓投訴舉報核查處置機制，目前投訴舉報問題線索保持在較低水平，取得了較好的治理效果。具體而言，通過線上校外培訓巡查來規范在線培訓發展，嚴肅查處隱形變異問題，嚴控校外培訓廣告違法行為，開展清理整治行動，依法查處價格違法行為等。要在立法中及時鞏固治理成果，并進一步深化，將頑疾問題納入立法調整范圍。

（二）問題歸納與立法必要性

校外培訓執法是“雙減”政策的關鍵一環，事關政策成效的底色。實踐中，在規范化、執法機制、執法成效等方面均取得了顯著進展。但仍存在一些問題，執法效能偏低等困境極為明顯，這也是立法的必要性所在。

執法效能亟待提升。實踐中，教育部門需調動其他部門力量進行聯合執法，并有可能涉及跨區域、跨層級，且執法能力和水平是不均衡的，進而導致組織協調較難，難以保證查處的實效性。部分原學科類培訓機構“明轉型、暗培訓”，學科類培訓“隱形變異”并未被根除。同時，執法人員對此缺乏查處經驗，權限不足，執法實踐中線索發現、現場取證、調查處罰等仍面臨難題。整體上，執法工作中在調查取證時普遍存在一些問題，還需進一步提升調查取證的有效性。對此，必須進一步優化執法機制、規范執法流程。

執法震懾作用發揮不夠。從政策執行情況來看，整體上行政處罰力度較小，功能發揮不充分，執法震懾作用還需加強。部分執法工作人員擔心面臨行政訴訟、行政復議，執法主動性意識不強。執法工作人員存在“柔性執法”傾向，即使開出罰單也是“能輕則輕”，存在執法不嚴現象。實踐中，對培訓機構和個人違規的懲處較輕，違規者潛意識里認為違規成本不高，導致違規培訓亂象“打而不死、死而復燃”，現行執法模式對違規者的震懾力度不強。執法懲處依據不足、不明確亦是出現上述現象的重要原因，因此，必須通過明確立法予以保障，進而形成“執法必嚴、違法必究”的實施效果。

執法力量仍然偏弱。從執法實踐情況來看，校外培訓執法力量仍然偏弱，進而影響執法效果。整體上，校外培訓執法壓力較大、監管任務重，校外培訓機構數量多，執法監管工作時間多在晚上和節假日，這對校外培訓執法力量提出了更高要求。目前，缺乏對執法人員編制、待遇等相關保障措施，從而扎實推進執法工作。另外，執法人員的執法能力和水平參差不齊，在部分地區執法工作人員相對較少、校外執法持證工作人員比例仍然偏低，未形成強有力的執法力量。應通過進一步立法，及時明確執法主體，提升執法人員法治素養、執法能力，充實執法力量。

（三）校外培訓治理的轉向

近年來，“雙減”效果明顯，校外培訓執法逐步深化。但執法實踐中的困境并未得到根本性扭轉，政策治理的“瓶頸”明顯。可以說，以“雙減”政策為核心的校外培訓治理，當前處在需要突破的關口期，應及時轉向。第一，要轉向常態化治理，在特殊時期專項治理有其必要性，但在秩序穩定后要及時邁向常態化軌道。第二，要注重治理的長效化，優化執法機制、強化執法力量、提升執法效能、確保執法震懾，形成多元共治的治理格局。第三，全面推進治理的法治化，即執法工作于法有據，既要有上位法律的明確依據，也要有領域內的專門性法規規章，以此進一步提升治理效果。基于此，《辦法》的出臺，恰逢其時，正當其位。

二、立法設計的“法理情”融合

出臺《辦法》，是社會所盼、社會之需，是回應型立法的重要體現。《辦法》共六章四十四條，涉及校外培訓行政處罰的全維度，提出了校外培訓行政處罰總體要求，明確實施機關、劃定管轄權限，明確違法情形及責任追究，明確處罰程序，建立執法監督等內容。在具體條款設計方面，以高質量立法為制度目標，遵循立法的科學、民主、依法等原則，是“法理情”的深度融合。

（一）回應社會當前熱點關切

校外培訓領域涉及各方主體，很多問題容易引起聚焦，立法議程中的部分事項頗受關注。例如，為什么要對校外培訓違法違規行為進行處罰？處罰的法理依據何在？出臺《辦法》，充分考量了社會熱點關切，有效回應了公眾疑問。

科學設置法律責任。處罰意味著違法違規行為的法律責任追究，對校外培訓違法違規行為進行處罰，社會關注度較高、反應較大。主要有以下兩個方面的疑問：第一，對校外培訓相關行為進行處罰的法理依據是什么，即這些行為的可罰性何在；第二，即使要處罰，如何把握處罰力度。《辦法》很好回應了上述疑問。在法理依據方面，以維護教育公平正義為出發點，以上位法律為處罰準則并進一步細化。例如，對校外培訓收費行為的監管以及對違法違規行為的處罰，讓家庭教育支出回歸理性、維護群眾的合法權益，具體處罰依據以《中華人民共和國價格法》等為基礎并進行細化規定。對于處罰力度的合理把握，主要運用類型化思維，結合違法違規行為的性質及程度，科學設置責任區間，符合責罰相適應原則。

明確適用范圍。“雙減”政策中，校外培訓對象限定為義務教育階段中小學生，但并非完全排除高中生、學齡前兒童。對校外培訓對象的范圍，在規范性文件中有了新的界定，并初步達成了共識。例如，《校外培訓機構從業人員管理辦法（試行）》將校外培訓對象界定為在讀的中小學生及3周歲以上的學齡前兒童。《辦法》第二條對校外培訓對象作了明確規定，采用了上述界定標準。實際上，這也回應了社會公眾的疑問，即“到底屬不屬于校外培訓”“如何確定處罰邊界”。這一界定，符合法學、教育學、社會學的脈絡，具有多學科的解釋力。實際上，也堵住了漏洞，防止出現部分違法違規行為無法懲處的情況。

杜絕“課上不講課后講”。長期以來，中小學在職教師“課上不講課后講”的亂象是校外培訓火爆的誘發因素，也是師德師風失范的表現。當前，中小學在職教師校外有償補課行為，是明令嚴肅查處的。《辦法》吸納了“有償補課禁令”，第十六條規定依法從重處罰“在職中小學教師有償補課行為”，以此促使教師主業回歸學校，確保學校教育的主陣地作用。有償補課是社會問題在教育領域的投射，實際上是在職教師利用職業便利獲得不正當經濟利益，并且極有可能擴大教育不平等。對有償補課的懲罰，是國家對社會公平、社會正義的回應和保障，及時糾正教育不正之風。

解決“退費難”問題。“卷款跑路”“退費難”是校外培訓市場的亂象之一，嚴重損害了群眾的合法權益。通過全國校外教育培訓監管與服務綜合平臺將培訓收費全面納入監管，《辦法》第二十二條明確規定了收費管理混亂應給予行政處罰，以此促進了防范與處罰的有機結合，有力保障家長資金安全。第四十二條明確了“違法所得認定標準”，規定“可以扣除已退還的預收費未消課款項”。在立法導向上，在懲罰違法者的同時，促使違法者積極主動退還未消課的預收費，以更積極的姿態解決“退費難”問題，符合懲罰與教育相結合的執法原則。整體上，預防與治理雙管齊下，從根本上防范家長資金風險、防止合法權益受損。

（二）全過程全鏈條監管的領域化

法治政府建設進程中，行政監管從事前監管、單鏈條監管向全過程全鏈條監管轉向。當然，全過程監管與全鏈條監管往往是相互鏈接的、相互交叉的。《辦法》全面落實這一監管理念，全過程全鏈條監管在領域化進程中落地扎根。

準入監管的多層次。準入是市場監管的重要手段之一，屬于事前監管的范疇。培訓機構未經審批進入校外培訓市場、隱形變異培訓、協助非法培訓、超出許可范圍培訓等校外培訓市場準入問題一直存在。《辦法》第十七條至第二十條對此明確規定了處罰內容，在內容上各條款之間是相互銜接、相互補充的，準入監管具有多層次性。整體上，采取從嚴的監管立場，杜絕校外培訓市場的準入亂象。這實際上規定了校外培訓準入監管機制，以準入監管的方式來促進校外培訓市場健康有序發展。實踐中，準入監管主要是培訓機構的資質審核與證照發放，已逐漸從備案制轉向許可制，實現了監管的閉環管理。例如，隱形變異培訓是未經審批擅自開展的，存在各方面潛在的風險與隱患，是依法重點整治領域。

全鏈條監管的全維度。校外培訓領域的全鏈條監管，是對校外培訓機構在培訓內容、培訓時間、招生、從業人員、收費、廣告、消防、線上培訓等方方面面的監管。《辦法》第二十一條至第二十三條列舉了全鏈條監管中的違法違規行為，并進行了適度類型化，主要劃分為兩大類，即“違規開展培訓活動”與“管理混亂”，并對“社會性競賽活動”單獨規定，作為特殊類型。例如，對于學科類培訓的超前超標，已違背教育規律、違反有關規定，應予以處罰；從業人員管理是校外培訓規范發展的關鍵一環，在從業人員聘用方面不嚴格把關，是管理混亂的典型表征，應予以處罰。同時，通過設置兜底條款，延伸拓展了監管鏈條，實現了監管鏈條的全覆蓋。需要注意的是，全鏈條監管中的違法行為認定與法律責任追究，首先主要是對校外培訓機構的監管，也針對性配置適用機構的處罰方式。

設定限制從業處罰的適用標準。除了對校外培訓機構的監管，還涉及對相關責任人（決策機構負責人、行政負責人及直接責任人）的責任追究，即《辦法》第二十四條之規定。《辦法》作為部門規章，在設定限制從業處罰時，應以法律、行政法規為依據，不得突破、超出上位法之規定，恪守合法性原則。根據最新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》，限制從業已經成為明文規定的行政處罰方式。《辦法》依據《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第六十四條，明確了對相關責任人的限制從業處罰。對相關責任人的處罰，以校外培訓機構違法違規行為作為標準，即以前述全鏈條監管為引致內容，明確設定了適用標準。對責任人設置限制從業處罰，實現了法律責任追究的全覆蓋，符合責罰相適應的原則。

（三）行政處罰的展開與規范

行政處罰的展開，前提上要確立執法原則。具體環節方面，從執法主體、罰則到處罰程序、監督，均有涵蓋，具有全過程性。《辦法》對此的規定，有力確保了行政處罰的規范化。

執法原則的確立。《辦法》第三條、第四條明確了校外培訓行政執法的整體原則，即公正公開原則、剛柔并濟原則、法定原則、比例原則等，為校外培訓行政執法提供整體指導。例如，剛柔并濟原則強調“堅持處罰與教育相結合、寬嚴相濟”，校外培訓領域與社會緊密聯系、與群眾密切相關，在發揮處罰震懾作用的同時，要充分發揮處罰的教育作用、引導作用，更好地保障治理效果。另外，應進一步關注校外培訓領域的非現場執法問題，這與上述執法原則緊密相關。隨著統一監管平臺的成熟運行，“非現場執法”具有了適用空間，應在執法實踐與立法中進一步明確。

執法主體與罰則的明確。校外培訓領域的監管一直存在執法主體不明確、罰則不清晰的問題。《辦法》第六條至第十二條，分別規定了校外培訓領域的執法主體、委托執法、管轄部門、“行刑銜接”等，明確了校外培訓領域的執法權限劃分。例如，“行行銜接”“行刑銜接”的規定，提升了執法效果，有力打擊了違法犯罪行為。《辦法》第十三條至第十六條，分別規定了“一事不再罰”“從輕或者減輕”“不予處罰”“從重處罰”等罰則，解決了罰則模糊問題。當然，罰則在清晰明確之后，仍然存在自由裁量空間，在此需要設置兜底條款，確保自由裁量的規范化，對此，《辦法》有針對性規定，實現了立法條款的合理配置，是科學立法的集中體現。執法主體與罰則的明確，有助于防止相互推諉、處罰混亂等執法問題。

程序法定化。程序法定是執法的生命線，應嚴格規范校外培訓執法行為，這事關執法的公信力。《辦法》第二十六條至第三十七條對此明確規定，分別涉及了立案標準、調查職權、法制審核、結案標準等內容，如此實現了處罰全流程的法定。例如，重大行政處罰決定必須進行法制審核，在此法制審核是必經程序、法定環節，是降低法律風險、提升執法效能、助力依法行政的重要程序。若處罰決定是違反法定程序作出的，則其合法性、有效性存疑，程序法定亦是消除疑問的最佳路徑。《辦法》立足領域執法實踐，采取“實體與程序合一”的一攬子立法模式，在規定罰則的同時，處罰程序與之配套明確。

執法監督的構建。校外培訓行政處罰工作取得實效，需要執法監督機制的保障，執法監督亦是依法行政的關鍵環節。《辦法》第三十八條至第四十一條，分別規定了指導與公開機制、掛牌督辦機制、統計報告制度與責任追究機制，涉及監督的各個環節，如此實現了執法監督機制的全面科學合理構建。例如，行政處罰決定的依法公開，特別是與社會緊密相關的決定，在保障社會公眾知情權的同時，反向實現了對行政執法的有效監督，這個過程也有效促進了普法。執法監督是對執法行為的監督，是守護執法合法公正的內部防線，要充分發揮這一機制的自我凈化作用，真正實現對校外培訓違法行為的依法查處。

（四）“誰執法誰普法”的路徑

受傳統觀念、網絡輿論等各方面因素的影響，出現了部分群眾不理解、不支持“雙減”政策、處罰辦法的現象。因此，加強普法尤為緊迫。執法是與社會直接緊密關聯的法治環節，具有現實性、真切性特點。“誰執法誰普法”亦是最具成效的普法路徑。第一，教育部作為《辦法》的制定機關、校外培訓領域的主管部門，前期公布征求意見稿、并廣泛征求建議，在官網公布了《辦法》及答記者問，充分利用規章起草制定過程向社會開展普法。第二，在具體執法過程中，圍繞熱點難點問題，以及事關群眾切身利益、社會關注度高的問題，及時向重點人群做好宣講和解釋工作。第三，主管部門要注重普法方式的創新，依托新媒體平臺拓展普法工作，以立體化、全方位、多維度的方式，實現普法的全覆蓋。

三、立規定制的戰略視野及多維意義

在法的層級上，《辦法》屬于部門規章，但其視野不僅局限于執法領域，還具有戰略視角。從教育強國建設、法治政府建設，到依法治教、校外培訓治理法治化，《辦法》均具有重要意義，是鏈接點、關鍵點。

（一）“雙減”政策的制度化演進

扎實推動教育強國建設，涉及教育的方方面面，任何一個環節都不能有短板。在高質量教育體系中，校外教育在迅速市場化發展過程中出現了諸多亂象，也導致基礎教育短板問題凸顯。“雙減”政策是黨中央、國務院從“兩個大計”（黨之大計、國之大計）的高度作出的重大決策部署，事關教育強國建設的短板補齊。黨中央、國務院高度重視“雙減”政策落實，持之以恒加強校外培訓監管。出臺《辦法》，是全面落實黨中央、國務院決策部署的集中體現，可以有效提升校外培訓監管的法治化水平、規范化程度，確保“雙減”政策落地見效。

（二）法治政府建設的全方位推進

在前期法治政府建設的基礎上，《實施綱要(2021—2025年)》為法治政府前瞻性建設錨定路線圖、施工圖。《實施綱要（2021—2025年）》提出，加大食品藥品、公共衛生、自然資源、生態環境、安全生產、勞動保障、城市管理、交通運輸、金融服務、教育培訓等關系群眾切身利益的重點領域執法力度。分領域梳理群眾反映強烈的突出問題，開展集中專項整治。《實施綱要（2021—2025年）》明確指出了“事中事后監管”的重要性，《辦法》的出臺，聚焦群眾反映強烈的校外培訓違法行為，不斷加強校外教育領域的執法力度，有力保障人民群眾合法權益。在強化事前監管的同時，補齊校外培訓領域的事中事后監管，扎實推進全流程、全過程監管。整體上，出臺《辦法》，是深入貫徹《實施綱要（2021—2025年）》的突出體現。

（三）強化學校教育主陣地作用

在高質量教育體系中，學校教育、社會教育與家庭教育的定位不同、功能不同，三種教育模式相互配合相互補充，共同達致育人目標。在人的基礎教育階段，學校教育具有主體性功能，要強化學校教育的主陣地作用。同時，要積極發揮社會教育、家庭教育的正向效應、配合作用，不斷深化校社共育、家校共育。長期以來，在基礎教育階段，學校教育的主體作用存在弱化傾向，甚至出現了“課上不講課后講”的亂象。社會教育應是輔助的、補充的，不應擠占、削弱學校教育。《辦法》的出臺，著重解決學校教育的弱化問題，強化學校教育主陣地作用，確保“育人”在科學合理的軌道上運行。校外教育是充分發揮社會力量提升教育水平的集中體現，一段時期內有效緩解了教育資源不充分的問題，但在這個過程中也出現了一些亂象。應運而生的《辦法》，有針對性解決了這些問題，也必將持續推動校外教育成為學校教育的有益補充。

（四）推進校外培訓依法治理

自“雙減”政策實施以來，已經取得了階段性治理成效，但部分頑疾問題仍然存在，需要進一步從根本上深化治理效果。《辦法》的出臺，是對兩年以來治理經驗的總結、概括、固定、轉化，同時，直擊治理中的痛點、難點，是立法兼具回顧性與前瞻性的典范。作為校外培訓領域的第一部規章，《辦法》是以法治思維和法治方式深化校外培訓治理的突出體現，充分發揮了法治根本性、穩定性、長遠性的保障作用。首先，《辦法》以《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國民辦教育促進法》等上位法為依據，具有權威性特點。其次，《辦法》是校外培訓領域的專門立法，具有回應性、針對性特點，有效及時依法解決校外培訓領域的系列問題。最后，《辦法》以“行政處罰”為立法的核心邏輯，強化了治理力度，兼具實體性與程序性，做到了教育法治的“剛柔并濟”。

校外培訓行政處罰的立法，是在大變局中抓住機遇，是“準確識變、科學應變、主動求變”的集中體現。出臺《辦法》，準確認識到當前校外培訓治理處在“瓶頸期”，是以兼具“法理情”的科學方式面對實踐中的治理困境，亦是以更加積極主動的姿態解決治理難題。可以說，《辦法》的出臺，具有劃時代意義和貢獻。要以《辦法》為起點，譜寫校外教育發展新篇章，在新時代新征程新使命中共繪教育強國新藍圖、新偉業。