鄉村振興背景下法治鄉村建設路徑優化探討*

張帥梁（河南農業大學文法學院教授）

2023年8月，司法部辦公廳、農業農村部辦公廳聯合印發《關于常態化開展“鄉村振興 法治同行”活動的通知》（以下簡稱《通知》）。“鄉村振興 法治同行”常態化活動的開展，是自2021年5月以來在全國開展的“鄉村振興 法治同行”活動的提質升級，將法治鄉村建設推向了新高度。常態化的法治鄉村建設更加注重發揮法治的引導規范和治理作用，以“自治、法治、德治”的“三治合一”集合效應和常態化“法治同行”伴生模式，引領鄉村治理體系和治理能力現代化扎實推進，賦能鄉村振興建設行穩致遠。

扎實推進法治鄉村建設是《通知》的重要內容。法治鄉村是鄉村治理之基，能夠為鄉村產業發展營造公平普惠的法治環境，提供強而有力的法律保障。法治鄉村是鄉村治理之要，能夠增強鄉村社會治理能力，使其更加面向現代化，更加科學有效。法治鄉村是鄉村治理之魂，讓群眾遇到問題通過法律手段實現定分止爭，有利于營造安定祥和的鄉村治理新氣象，打造鄉村文明新局面。法治鄉村是鄉村治理之本，使得農民群眾的合法權益得到依法保護，社會保障得到更公平分配。法治鄉村是全面依法治國的重要根系，沒有全面依法治理的鄉村，就沒有全面依法治國的開花結果。法治鄉村建設不僅是經濟社會發展的需要，也是深化改革和推進鄉村治理的內在要求，有利于我國社會主義現代化建設的全面進程。

一、法治鄉村建設取得的經驗成效

2018年發布的中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，對實施鄉村振興戰略進行了全面部署。提出加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系，建設法治鄉村。2021年，司法部印發《“鄉村振興 法治同行”活動方案》，自2021年5月至2023年5月在全國開展“鄉村振興 法治同行”活動，旨在通過推動法治鄉村建設促進鄉村振興。隨著“鄉村振興 法治同行”活動的常態化開展，法治鄉村建設水平將會持續提升。法治鄉村建設方興未艾，在多個方面取得了顯著成就。

（一）法律制度建設日趨完善

在法治鄉村建設中，著力完善農村法律法規體系，通過修訂和制定相應法律法規，確保鄉村事務依法運行。通過健全完善涉農法律法規制度體系，構建推進實施鄉村振興戰略的“四梁八柱”，強化了走中國特色社會主義鄉村振興道路的頂層設計，夯實了良法善治的制度基石，為鄉村振興提供了全面規劃和指導。此外，地方政府積極出臺相應法規政策，針對實際問題因地制宜進行規范和解決，為鄉村持續發展提供了有力的法律保障，推動法治鄉村建設不斷深化。

（二）基層治理體系日益加強

法治鄉村建設致力于提升農村基層治理的能力和水平。一方面，推進農村社區建設、設立村級權力監督機構，推行透明化、程序化村務管理，加強村規民約建設，強調村規民約的合法性和約束力，提高村民的參與度和自治能力。另一方面，積極延伸社會治理現代化的覆蓋范圍，充分發揮民主法治示范村的輻射帶動作用，強化訴源治理，維護和諧穩定，進一步完善基層治理服務體系。

（三）權益保護機制日臻豐富

當下農民權益保護首先集中于農民的經濟權益保護。一是完善農村土地確權登記制度。通過全面開展農村土地確權登記工作，我國已經完成了99%以上的鄉鎮級別的土地確權工作，強化了土地承包制度的穩定性。二是加強農民工權益保護。建立健全工資支付保障、勞動合同、社會保險等制度，改善農民工勞動環境，保障農民工就業。三是設立鄉村法律援助中心、法律服務站等法律服務機構，聯合法院、檢察院等司法機關探索建立和完善多元化維權機制，為農民群眾提供多元法律服務。

（四）法治宣教效能不斷提升

一是示范帶動，誰執法誰普法。《農業綜合行政執法管理辦法》為農業綜合行政執法的依法開展進行了有效規范，涵蓋多個領域，強化執法工作，提升基層法治隊伍的規范化建設。二是法治下鄉，提升農民法律素養水平。通過開展法治宣傳活動、舉辦農民法律培訓等方式，提高農民群眾對法治的認知和理解，促進其法律意識的增強和法律知識的擴充。

二、法治鄉村建設面臨的問題挑戰

法治鄉村建設非一夕之功。法治鄉村建設既要面臨基本國情帶來的法治建設壓力，還要承擔鄉村領域存在的獨特問題與挑戰。

（一）立法執法機制有待進一步完善

首先是法律法規不夠健全。法治鄉村建設涉及眾多方面，盡管近年來我國對涉農法律法規進行了較大幅度的修訂和制定，但仍然存在監管空白和缺乏可操作性的情況，難以及時解決鄉村治理中的實際問題。其次是執法與監督不夠到位。由于執法力量不足和執法水平參差不齊，對于農村土地、資源利用等方面的違規行為難以從根本上進行打擊，容易導致違法行為的滋生和蔓延。同時，法律監督機制相對薄弱，鄉村基層監督主體力量不強，對權力的監督和制約不夠，容易產生權力尋租等腐敗問題。

（二）法律服務體系有待進一步健全

首先體現在公共法律服務能力和資源的不均衡。不同省份和縣域之間的差距較大，資金、人才和資源分配不均衡，有些鄉村地區的服務站點設施簡陋、人員數量不足、缺乏專業知識和實踐經驗，導致偏遠地區農民群眾難以獲得優質便捷高效的法律服務。其次是法律服務手段相對落后。鄉村地區的公共法律服務機構大多采用傳統的面對面服務方式，缺乏信息化、便捷化的手段和創新形式，這導致了服務范圍有限、效率低下，難以滿足農民群眾多樣化、個性化的法律需求。

（三）基層治理難題有待進一步紓解

由于鄉村地區特別是農村經濟社會發展的特殊性、復雜性，基層治理的難度較大。一方面，基層干部應對農村復雜問題的專業性和適應性不足，還存在個別干部利用職務之便侵占農村資源、濫用公共權力的現象。另一方面，一些村民群眾對村務管理參與度不高，導致民主決策實施困難。在遇到問題時，經常依靠“法律明白人”“單兵作戰”，缺少協調聯動，法治鄉村建設水平有待提升。

（四）法治意識與素養有待進一步加強

農民群眾的法治意識和法律素養水平相對偏低，是法治鄉村建設亟待解決的問題。存在法律宣傳教育力度不足、宣傳內容與群眾需求脫節的窘境。農民群眾對于相關法律知識的了解和認知仍存在局限性，缺乏對于鄉土文化背景下特定法律法規條款的宣傳普及與深入講解，普法形式單一，缺乏針對性和實效性。一些農民群眾在維護自身權益時缺乏法律意識和維權技能，導致其訴諸纏訪鬧訪等非正常上訪手段解決問題，存在不可預期的風險和隱患。

三、法治鄉村建設高質量發展的對策建議

“鄉村振興 法治同行”是一項長期工程。有學者認為，我國法治鄉村建設經歷了從片面強調土地問題到全面建設、從法律保障到法治文化建設、從單純依靠政府管理到完善鄉村治理機制的轉變，反映了我國鄉村法治建設在適應社會變革和推進鄉村振興的過程中不斷深化和完善的過程。“鄉村振興 法治同行”是一項系統工程。法治鄉村需要鄉村立法、農業執法、涉農司法和農民守法的全流程配合，需要司法行政部門、農業農村部門、法律服務機構充分發揮各自在服務鄉村振興方面的職能和優勢，推進活動常態化、長效化。

（一）強化鄉村立法執法體制機制

第一，完善鄉村法律體系。制定和完善相關法律法規、政策文件，為法治鄉村建設提供有力的法律支撐。應著重強調制定與鄉村實際相適應的法律法規，在制定法律法規時，應考慮到鄉村特有的經濟、社會和文化背景。例如，可以設立特殊的土地利用規劃和管理制度，符合農村的土地特點和農民群眾需求；加強對農村產業發展的支持和保護，制定針對農村經濟的專項法規，鼓勵模范典型帶動下的創新創業等。

第二，建設法治工作執行與反饋機制。為了保證法律法規的有效執行，需要建立起一套科學合理的執行機制，建立健全法治建設工作考核評估體系，對各地的法治建設情況進行定期考核和評估，及時發現問題和不足，并采取相應措施加以改進。

第三，加大執法監督力度。建立有效的法律監督和違法違規行為查處機制，設立專門機構或工作組，負責督導和協助處理相關問題；建立健全舉報和投訴渠道機制，保護舉報人的合法權益，鼓勵農民群眾積極參與村務管理，監督村干部行為，強化紀律和法規的執行監督質效。

（二）完善鄉村基層法治保障措施

第一，完善法律服務和司法救助體系。推動基層政府與鄉村法律服務機構有機銜接，促進司法所與公共法律服務實體一體建設，在建立健全鄉村地區司法救助機制，增加農村法律援助中心、法律服務站和移動法律服務車設置的同時，引入第三方獨立機構或專業調解團隊，在鄉村維權服務站點設立更多咨詢點，完善矛盾糾紛多元化解機制，建立有效的信息共享機制，提供多元化救助解決渠道。

第二，加強農村法治人才隊伍建設。增加鄉村地區法治隊伍人員編制，加大基層執法、普法力量；培養涉農工作法治人才，積極引進具有豐富實踐經驗和專業知識的法律人才，提高服務機構的專業化水平；在確保專業素質提升的同時注重其責任心和服務意識的增強，定期開展培訓以提高其執業能力；此外，建立健全科學人員的激勵機制，確保法治人才引得進、留得住、用得好。

第三，引入科技手段提升治理效能。推動信息技術與法治鄉村建設相結合，建立數字化農村管理平臺，實現相關信息的快速傳輸和查詢；推廣“互聯網+調解”模式，通過在線平臺快速調解矛盾糾紛，降低矛盾激化風險和問題解決成本；利用大數據分析問題預測趨勢，為農村治理提供信息支持；同時，建立電子證照系統、數字信息管理系統，簡化辦事流程，提高行政效率。

（三）提高法治鄉村建設效能

第一，加強黨建思想引領。法治鄉村建設要堅持黨的全面領導，確保法治鄉村建設圍繞黨中央決策部署，法治鄉村建設與國家發展戰略相統一。黨的基層組織應發揮黨員干部的先鋒模范作用，引導和帶領鄉村干部和居民群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。

第二，加強社會共治機制建設。建立健全村級民主決策機制，構建涵蓋不同利益群體的協商共治機制，讓村民自主參與村務管理、決策和監督，形成鄉村社會共治良好氛圍。鼓勵并支持合作社、基金會等非政府組織在法治鄉村建設中發揮積極作用，推動相關議題的設立，協助相關問題的解決。

第三，完善監督考核制度。要想實現鄉村治理法治化與現代化，農民是主體，村干部是關鍵。村干部應以身作則，進一步深化村務公開，接受村民群眾監督。建立健全考核問責機制，確保村干部盡責履職、依法行政。

（四）增強鄉村干部群眾法治觀念

第一，加大普法宣傳教育力度。緊扣“農”字主題，圍繞農村全面進步，農業產業發展和農民美好生活，推廣普及涉農法律法規知識。通過組織宣講活動、舉辦法律講座、印發易懂手冊等方式深入基層普法，提升農民群眾法治能力水平。

第二，加強基層干部法治教育培訓。制定系統培訓計劃，組織定期法治教育培訓班，強化現場實踐教學，定期組織開展參觀學習、座談研討等活動，提升農村基層干部的行政水平和服務能力。加強交流互鑒，宣傳優秀經驗和先進做法，促進經驗資源共享。

第三，融合鄉土文化創新普法形式。在普及法律知識的過程中，要注重將法律法規與當地鄉風民俗相融合，舉辦法律文化節、法治主題展覽等，讓農民群眾切身生動直觀感受法治精神，增強法治自覺性。堅持依法治理與因地制宜相結合，讓法治精神、規則意識與農民群眾日常生活有機融合、入腦入心。

結語

法治鄉村建設是一個長期而系統的工程，只有多措并舉多點發力，才能建立健全鄉村依法治理體系，提升農民群眾安全感和幸福感。“鄉村振興 法治同行”的常態化實施和長效化落地，既需要政府的引導和支持，也需要農民群眾和社會各方的深度參與，通過全社會共治共建，為實現鄉村振興提供持久有力的法治保障。