論全過程人民民主根本制度和基本制度

李少婷

(廣東省社會科學院 法學研究所,廣東 廣州 510610)

全過程人民民主是新時代對憲法確立的人民民主制度的理論創(chuàng)新和實踐總結(jié)。因此,其是政治范疇和法治范疇的交叉領(lǐng)域,受到憲法法律的保護。學界對全過程人民民主的提出背景、影響、含義特別是何謂“全過程”有豐富的研究成果,在此不作贅述。“全過程”的落實要依靠制度體系的構(gòu)建。目前,全過程人民民主的骨架已經(jīng)確立,由根本制度(人民代表大會制)和基本制度(中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度)組成,撐起我國國家制度的大廈。我國不斷制定和完善具體制度,細化全過程人民民主根本制度和基本制度之下的各項制度,充實“血肉”。這些制度部分屬于政策和黨內(nèi)法規(guī),部分屬于法律,通過制定完善法律法規(guī)規(guī)章推動全體人民在廣渠道、立體化、多樣性的法治軌道上參與民主實踐,使政治制度最大程度法律化。

1 憲法創(chuàng)制全過程人民民主的根本制度和基本制度

歷史上,民主和法治都是治國理政的重要成果和共同價值。在推動國家治理體系現(xiàn)代化的過程中,二者結(jié)合在一起發(fā)揮作用。民主和憲法的產(chǎn)生緊密相連。《中華人民共和國憲法》(下文簡稱《憲法》)作為根本大法為全過程人民民主提供根本法治保障,通過確認人民民主事實、創(chuàng)制民主制度和民主權(quán)利,來保證人民在國家各項工作和事業(yè)中能當家作主。《憲法》創(chuàng)制了我國的根本政治制度和基本政治制度,使政治制度法律化,這些制度也正是全過程人民民主的根本制度和基本制度。

全過程人民民主建立在人民主權(quán)基礎(chǔ)上。《憲法》序言回顧了新民主主義革命和創(chuàng)建中華人民共和國的歷史,展現(xiàn)了“中國人民掌握了國家的權(quán)力,成為國家的主人”的歷史邏輯和實踐邏輯。新中國是全過程人民民主的產(chǎn)物。人民是新民主主義革命的主體,人民創(chuàng)立共和國成為全過程人民民主的邏輯起點。《憲法》第二條第一款、第二十九條第一款,明確國家權(quán)力特別是武裝力量歸屬于人民。因此,國家及其全部制度的存續(xù)以實現(xiàn)人民利益為根本目標,全過程人民民主是人民掌握自我命運的工具。《憲法》規(guī)定國家性質(zhì)、根本制度、領(lǐng)導(dǎo)力量等,保證權(quán)力牢牢掌握在人民手中,為實現(xiàn)此目標,《憲法》序言規(guī)定要“堅持人民民主專政”,具體通過發(fā)展和健全社會主義民主和法治來實現(xiàn)。可見人民民主既是現(xiàn)代化建設(shè)的目標又是重要戰(zhàn)略舉措。總綱第一條規(guī)定了我國國體、政體、中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),表明了全過程人民民主屬于社會主義民主形態(tài),中國共產(chǎn)黨是全過程人民民主的領(lǐng)導(dǎo)力量,這是區(qū)別于其他民主形態(tài)的根本特征。

人民主權(quán)原則體現(xiàn)為人民當家作主的實現(xiàn)形式。主權(quán)者地位是否穩(wěn)固而不是虛置,取決于主權(quán)者能否切實掌握國家權(quán)力,即能否當家作主。“當家作主”是形象的中國式表述方式,意味著人民不僅是國家的所有者,有權(quán)設(shè)立代表人民意志的國家機構(gòu),而且可以具體參與到國家機關(guān)各個方面的工作和各領(lǐng)域社會事務(wù)中去,這在《憲法》第二條第三款予以明確規(guī)定。《憲法》第二章、第三章分別規(guī)定了公民基本權(quán)利義務(wù)和國家機構(gòu)的權(quán)力職責,從邏輯順序上闡釋了公民和國家的關(guān)系。《憲法》第二條第二款確立由人民選出代表行使國家權(quán)力的代議制政治結(jié)構(gòu)。由于我國公共事務(wù)繁雜,人民數(shù)量眾多,人民不可能直接處理所有公共事務(wù)、特別是全國性事務(wù),必須建立專業(yè)性的國家機構(gòu)代行權(quán)力,同時,人民還保有直接參與國家和社會治理的廣泛渠道和多樣化方式,可以全過程地監(jiān)督和支持國家機構(gòu)為實現(xiàn)人民的意志和利益履行職權(quán)。選舉(代議制民主)、協(xié)商(參與式民主)有機結(jié)合,確保權(quán)力行使不走樣、不偏離人民利益。國家的“一切權(quán)力”通過“各種途徑和方式”實現(xiàn)是這兩個全稱概念的無縫對接,為全過程人民民主提供了直接的憲法依據(jù),“構(gòu)成了人民民主存在、發(fā)展和發(fā)揮自身功能的制度條件和法律基礎(chǔ)”[1]。“各種途徑和形式”是指通過青年聯(lián)合會、婦女聯(lián)合會、職工代表大會、村民委員會、居民委員會等非國家機關(guān)的途徑來管理國家和社會[2]。《憲法》第十七條有關(guān)集體經(jīng)濟組織“實行民主管理”的規(guī)范,正是對“各種途徑和方式”的一個重要列舉,是對如何管理社會主義公有制經(jīng)濟的原則性規(guī)定。

全過程人民民主制度體系以民主集中制為基礎(chǔ)進行構(gòu)建。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命把民主集中制作為自己的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。民主集中制作為黨的群眾路線的制度化形式,也貫穿在國家機構(gòu)的成立、國家權(quán)力配置和運行的各環(huán)節(jié),受到我國《憲法》的確認和保護,至此,黨內(nèi)民主的組織和活動形式延伸至人民民主,形成了統(tǒng)一的全過程人民民主制度體系。第二款和第三款規(guī)定人民將權(quán)力統(tǒng)一賦予人民代表大會,再由其產(chǎn)生其他國家機關(guān)的橫向權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。第四款規(guī)定中央和地方的國家機構(gòu)之間的關(guān)系,將民主集中制貫徹到央地關(guān)系的縱向權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。按照民主集中制原則設(shè)立橫縱向的國家機構(gòu)后,憲法規(guī)定國家機構(gòu)按照民主集中制運行,并創(chuàng)制保障全過程人民民主的根本制度和基本制度。

2 全過程人民民主的根本制度

全過程人民民主的根本制度即我國根本政治制度。我國的根本制度可分為領(lǐng)導(dǎo)、政治、文化、軍事方面。《憲法》第一條規(guī)定我國的根本制度是社會主義制度。根本領(lǐng)導(dǎo)制度、根本政治制度、根本文化制度、根本軍事制度都是根本制度的下位概念。然而,《憲法》文本中雖規(guī)定了全國人民代表大會,卻沒有“根本政治制度”的表述,這一提法是黨和各界的共識 ,公認我國的根本政治制度是人民代表大會制度,這在黨的十八大報告中也得到明確確認。為落實《憲法》第三章第一節(jié)全國人民代表大會的規(guī)定,我國制定了選舉法、代表法、組織法、議事規(guī)則等法律法規(guī),構(gòu)建起完整的人民代表大會制度體系。2021年3月,《全國人民代表大會組織法》經(jīng)修正頒布,“全過程民主”被寫入第四條和第四十四條。2022年11月,《全國人民代表大會議事規(guī)則》經(jīng)修正頒布,“全過程人民民主”被寫入第三條,至此正式成為一個法律概念,由此推動人大工作的各方面各環(huán)節(jié)中始終貫徹全過程人民民主。

在制度設(shè)計上,人民代表大會制度帶有鮮明的全過程人民民主特征。如何保證人民代表履職行權(quán)忠實于人民利益呢?憲法法律法規(guī)設(shè)計了嚴密的選舉、監(jiān)督、撤換程序,以保證人民代表大會及其代表在履職全過程對人民負責。選舉環(huán)節(jié)設(shè)定任期、定期換屆、貫徹平等原則,“我國人大代表名額分配實行人人平等、地區(qū)平等、民族平等的原則,保證各方面都有適當數(shù)量的代表”[3]。縣、鄉(xiāng)兩級人大代表由選區(qū)選民一人一票、同票同權(quán)直接選舉產(chǎn)生,國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)本級人民代表大會選舉產(chǎn)生,屬于直接選舉形式。縣級以上人大代表的產(chǎn)生屬于間接選舉形式[4,5]。人大代表的選舉過程中,人民通過無記名、秘密投票的方式表達自己的真實意思并作出符合自己意愿的選擇。全過程人民民主不是一次性的選舉民主,人大代表成功當選并不意味著在任期內(nèi)就能一勞永逸,原選區(qū)選民或者原選舉單位有權(quán)監(jiān)督、撤換或罷免人大代表。人民代表大會將主權(quán)轉(zhuǎn)化為行政權(quán)、軍事權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)等各項國家權(quán)力,并設(shè)置了由其產(chǎn)生的相應(yīng)的國家機關(guān)來行使職權(quán)。該制度設(shè)計思路貫穿中央和地方每一層級的國家機關(guān),以直接民主和間接民主的方式建構(gòu)起整套國家機構(gòu),有效保證國家機構(gòu)的運行始終忠實代表人民的利益。

在制度運行上,人民代表大會在行使職權(quán)的過程中堅持發(fā)展全過程人民民主的要求。人民代表大會行使權(quán)力建立在人民代表緊密聯(lián)系人民、反映人民意愿的基礎(chǔ)上。在代表工作方面,為落實全過程人民民主,我國建立健全代表聯(lián)系人民、代表向選民述職,人大常委會組成人員聯(lián)系本級人大代表、代表議案建議辦理機制。各級人民代表大會搭建代表線上線下履職平臺,建立代表之家、代表聯(lián)絡(luò)站等人民能直接向人大代表表達意見建議的渠道,使國家權(quán)力機關(guān)與代表之間、代表與人民之間保持密切聯(lián)系。立法工作方面,立法保持公開性。人民可以通過列席會議或者旁聽等多途徑有序參與“提出立法議題、編制立法規(guī)(計)劃、擬定法律草案、審議法律草案、備案審查”等立法全過程。在決定重大事項工作方面,人民代表大會及其常委會實行“議行合一”制度,可以討論和決定本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化等各領(lǐng)域的重大事項,且重大事項的范圍界定仍由人民代表大會及其常委會通過立法決定。目前,各地人大為落實決定權(quán),探索建立由人大代表對就業(yè)、教育、醫(yī)療等民生重大實事進行票決以決定政府投入的制度,鮮明體現(xiàn)了我國人大是國家權(quán)力機關(guān)而不是和其他國家機關(guān)進行分權(quán)制衡的外國議會。在監(jiān)督工作方面,人民代表大會對行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事機關(guān)進行監(jiān)督,監(jiān)督的法律效力最高,法定方式最廣泛,主要形式有聽取和審議工作規(guī)(計)劃、報告,審查和批準決算,對規(guī)范性文件進行備案審查,執(zhí)法檢查,代表評議,個案監(jiān)督,專題詢問,特定問題調(diào)查,撤職案的審議和決定,錯案責任追究制等。

3 協(xié)商民主的典范:中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度

選舉民主和協(xié)商民主相得益彰,共同構(gòu)成我國人民民主的基本形式。我國的協(xié)商民主“是社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”[6],涉及誰的事情由誰商量,遍布各層面各領(lǐng)域。《憲法》第三章第六節(jié)規(guī)定民族自治地方的自治機關(guān);第一百一十一條對基層群眾性自治組織的規(guī)定。政黨與政黨之間、國家機關(guān)內(nèi)部、人民團體之間、社會組織之間、基層社區(qū)內(nèi)部都存在多樣化的協(xié)商。協(xié)商是各種觀點的交鋒和妥協(xié),是尋找各方可以接受的解決方案、凝聚共識、照顧到每個人合法利益的權(quán)衡過程。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為協(xié)商民主的主要制度載體應(yīng)當被定位為全過程人民民主的基本制度。《憲法》序言第十段指出該項制度“將長期存在和發(fā)展”,中共中央頒布《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等規(guī)范性文件也確認了該項制度。全過程人民民主更是賦予其更深厚的理論基礎(chǔ)和生命力。多黨合作是指八個民主黨派在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下參與執(zhí)政、密切合作,包括了政黨間的互相協(xié)商。相較于多黨合作,政治協(xié)商的參與主體大大擴展,除了執(zhí)政黨和參政黨外,還將無黨派人士、各人民團體、各少數(shù)民族和社會各界的代表納入其中,是以上參與主體對國家的大政方針和重要問題在決策之前和執(zhí)行過程中進行協(xié)商的制度。

從歷史邏輯看,協(xié)商民主的政治實踐先于中華人民共和國的建立。早在1949年中華人民共和國成立前夕,中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派民主人士、各人民團體等一起商量怎么樣建立一個人民當家作主的共和國,并在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上通過了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》)等。“協(xié)商建國”由此成為我國人民民主的鮮明標志。在人民代表大會成立前,政治協(xié)商會議實際上代行了人民代表大會的職能。《共同綱領(lǐng)》確定的重要制度,對新中國的建立和發(fā)展具有深遠影響。多黨合作和政治協(xié)商制度根植于中國社會“有事商量”“眾事眾商”的深厚文化土壤,與少數(shù)服從多數(shù)原則不同,“具有政治參與、利益表達、社會整合、優(yōu)化決策、民主監(jiān)督和維護穩(wěn)定的重要功能”[7]。

黨的十八大以來,中共中央明確提出中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是新型政黨制度和國家治理體系的重要組成部分,是社會主義協(xié)商民主的重要制度載體。在新時代,我國加強共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作、政黨協(xié)商、黨際監(jiān)督、參政黨自身建設(shè)為主要內(nèi)容的新型政黨制度體系建設(shè),注意制度之間的銜接和協(xié)調(diào),推動了全過程人民民主的發(fā)展。民主黨派、無黨派人士、各人民團體、各少數(shù)民族和社會各界的代表在“領(lǐng)導(dǎo)-合作”“執(zhí)政-參政”框架內(nèi)就國家大政方針和重要事務(wù)建言資政,對中國共產(chǎn)黨及國家機構(gòu)進行民主監(jiān)督,民主黨派中央對重大決策部署貫徹落實情況實施專項監(jiān)督、直接向中共中央提出建議等制度,實現(xiàn)了民主與高效的有機統(tǒng)一。政治協(xié)商以中國人民政治協(xié)商會議(以下簡稱人民政協(xié))為組織機構(gòu)。政協(xié)委員多為界別群眾的代表和專家學者,有利于提高參政議政的質(zhì)量。可見,新型政黨制度、愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主三者是全過程人民民主范圍逐步擴大的產(chǎn)物。

4 團結(jié)與自治的基礎(chǔ):民族區(qū)域自治制度

民族區(qū)域自治制度明確載于《憲法》《民族區(qū)域自治法》,是全過程人民民主的一項基本制度。行使自治權(quán),意味著民族自治地方人民擁有民族立法、依法變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行上級政策、財政經(jīng)濟自主、語言文字自主、少數(shù)民族干部任用優(yōu)先等權(quán)力,可以根據(jù)本民族情況決定自己民族內(nèi)部事務(wù),因地因族因俗因時制宜自主發(fā)展。例如,少數(shù)民族地區(qū)有獨特婚嫁繼承習俗、傳統(tǒng)醫(yī)療資源、非物質(zhì)文化、傳統(tǒng)村落等,可以依據(jù)上位法對結(jié)婚年齡、繼承資格、醫(yī)師資格等作出變通規(guī)定。為保證自治權(quán)的有效行使,《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第十九條保證每一少數(shù)民族在其聚居地方都有自己的人民代表。《憲法》規(guī)定自治機關(guān)的人大常委會主任或者副主任、行政首長都由實行區(qū)域自治的民族的公民擔任,《民族區(qū)域自治法》規(guī)定自治機關(guān)招錄人員要照顧少數(shù)民族報考者,使少數(shù)民族的自治得到組織保障。

民族區(qū)域自治制度建立在尊重少數(shù)民族人民集體權(quán)利和習慣權(quán)利基礎(chǔ)上。我國漢族在全國人口比例中占百分之九十以上,如果根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則,少數(shù)民族人民人數(shù)在全國范圍內(nèi)是絕對少數(shù),在聚居區(qū)域內(nèi)也未必能占多數(shù),其利益訴求難以得到保障。賦予民族區(qū)域人民以自治權(quán),正是尊重少數(shù)民族當家作主的基本權(quán)利,使其不僅能以個人身份,而且能以民族身份作為參與治國理政的基本單元,保證少數(shù)民族公民平等地決定本民族事務(wù),使民主參與和協(xié)商在不同民族、不同領(lǐng)域以最豐富的形式不間斷地進行。“各民族一律平等”可以有效加強各民族大團結(jié),使少數(shù)民族將自己的民族身份納入中華民族共同體的認同中。堅持和完善民族區(qū)域自治制度,是新時代中國共產(chǎn)黨鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線、發(fā)展全過程人民民主的重要內(nèi)容。民族區(qū)域自治制度將民族與區(qū)域雙重因素結(jié)合起來進行全過程人民民主制度的頂層設(shè)計,是中國共產(chǎn)黨解決民族問題的一項重大的制度創(chuàng)新,是黨的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的有效實踐,既尊重了少數(shù)人的平等權(quán)利、又保證了“人民”這一主權(quán)者內(nèi)部的團結(jié)。

5 直接民主的重要形式:基層群眾自治制度

涉及人民切身利益的決策和各項工作, 大量發(fā)生在人民生活的社區(qū)和工作單位。基層群眾自治制度是人民通過村民委員會、居民委員會、職工代表大會等基層群眾自治組織,依法直接行使民主權(quán)利,直接參與所在社區(qū)和工作機構(gòu)的公共事務(wù)的基本政治制度。基層群眾自治制度是一種直接民主形式,有直接的憲法依據(jù)。《憲法》第一百一十一條規(guī)定城市的居民委員會和農(nóng)村的村民委員會成員由民主選舉產(chǎn)生,主要職能是“辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)”,實現(xiàn)居民和村民的自我管理、自我服務(wù)。城鄉(xiāng)村(居)民以城鄉(xiāng)村(居)民自治為核心,既是全過程人民民主的參與者、管理者、受益者,也是相關(guān)責任、義務(wù)的承擔者和被管理者。城鄉(xiāng)村(居)委員會是地域性自治組織,職工代表大會則是職業(yè)性自治組織,是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的在企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織內(nèi)部職工自愿結(jié)合的維護職工合法權(quán)益的群眾組織。

在《憲法》的基礎(chǔ)上,《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》《工會法》是農(nóng)村村民、城市居民和職工實行自治的法律依據(jù)。村民委員會成員采取直接選舉形式。相對而言,由于城市居民人數(shù)眾多,居民委員會的選舉形式比農(nóng)村更多樣化,既有完全由居民直接選舉產(chǎn)生的直接民主形式,也有每戶派代表、每個居民小組選舉代表后再選舉產(chǎn)生的間接民主形式。村居兩委決策,采取少數(shù)服從多數(shù)、公開透明原則,并接受村居民的監(jiān)督。基層群眾自治組織接受基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、支持和基層政府的指導(dǎo)、支持和幫助,但并不是一級政權(quán)機關(guān),靈活自主才是其發(fā)揮作用的特質(zhì)。目前,村居兩委承擔了大量行政性事務(wù),自治作用還未充分發(fā)揮,成為持續(xù)深化改革亟待解決的問題。如果說,每個人依據(jù)居住地都有一個管理自己所在小集體的公共事務(wù)的身份,那么有固定職業(yè)的公民也有參與管理所在工作單位事務(wù)、維護自身權(quán)利的身份,這是由我國社會主義國家的國體所決定的。

基層群眾自治制度是全過程人民民主的基本制度。基層作為國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),是落實全過程人民民主的根基所在。把基層民主納入全過程人民民主的整體制度安排,既增強了人民群眾民主意識和民主能力,培養(yǎng)了民主習慣,又有效防止了間接民主可能的弊端。基層群眾自治制度有效銜接人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度,使我國人民當家作主不僅體現(xiàn)在國家事務(wù)層面、也體現(xiàn)在經(jīng)濟和文化事業(yè)和社會事務(wù)層面;不僅體現(xiàn)在代表制的間接民主層面,也體現(xiàn)在直接民主層面,有力彰顯了我國全過程人民民主的獨特優(yōu)勢。

綜上所述,全過程人民民主制度體系的框架由一項根本制度(人民代表大會制度)和三項基本制度(中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度)。全過程人民民主的根本制度是我國根本制度的下位概念,是其屬下的一項政治制度。圍繞根本制度和基本制度,憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、團體章程和各項程序性規(guī)定不斷進行細化和延展,探索聯(lián)系人民擴大人民有序參與國家和社會治理的各項具體制度,使人民享有的民主權(quán)利和自由真正在各項制度實踐中得以實現(xiàn)。