新時代專責監督的理論意蘊與強化路徑

石峰浩,王 平

(安徽大學 馬克思主義學院,合肥 230601)

習近平總書記在黨的二十大報告中強調,要“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系,完善權力監督制約機制,以黨內監督為主導,促進各類監督貫通協調,讓權力在陽光下運行”[1]。綜觀黨的十八大以來黨的建設理論與實踐,新時代紀檢監察機關作為黨內監督和國家監察的專責機關,持續深化轉職能、轉方式、轉作風,以專責監督為牽引,促進各類監督貫通協調,成為堅持和完善黨和國家監督體系以及加強對權力運行監督的關鍵著力點。準確把握新時代專責監督的生成與界定、原則遵循、強化路徑等理論命題和實踐課題,對推動專責監督取得新進展具有深遠而重大的意義。

一、新時代專責監督的生成與界定

新時代專責監督完整、嚴密且有序,需要系統化的組織體系為其提供現實載體,制度化的領導體制為其明確職責和權限,并以高效的工作機制為支撐確保監督工作高效推進。隨著新的紀檢監察體制逐漸健全和完善,專責監督被建構起來,在中國特色話語體系中具有鮮明的指向,在黨和國家監督體系中體現出顯著的特性。

(一)紀檢監察體制改革背景下專責監督的生成

通過專門監督機關強化對公權力的監督,是中國共產黨成立以來管黨治黨的重要經驗。尤其是改革開放之后,按照公權力監督領域分工劃分,形成了黨紀監督、行政監察、刑事調查三種專門監督方式[2],繼而造就了“紀檢監察機關合署辦公、檢察機關內部設立反腐敗機構”的專門監督格局,既維護黨紀和政紀,又查處違法違紀嚴重、構成犯罪的行為。長期以來,專門監督機關在權力監督方面取得了重大成就。然而,隨著改革的深入推進,其在工作中存在的一些局限,如定位不準致使責任落實不到位、力量分散致使未形成合力、職能交叉致使案件難查辦、監察范圍過窄及獨立性不足等問題,在很大程度上制約了監督效能。針對這些突出問題,以習近平同志為核心的黨中央強調“要統籌推進黨的紀律檢查體制改革、國家監察體制改革、紀檢監察機構改革”[3]148,從而建立健全獨立、權威、統一、高效的紀檢監察體制,充分發揮監督治理效能。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“加強反腐敗體制機制創新和制度保障”[4]的要求,拉開了黨的紀律檢查體制改革帷幕,其重點在于理順領導體制來保證紀委監督權的相對獨立性和權威性,以及厘清職能職責、權限程序等方面。自2016年11月國家監察體制改革在北京、山西、浙江三省市開展試點,到習近平總書記在黨的十九大報告中強調“深化國家監察體制改革”[5],其相關工作在全國范圍內推廣開來,其重點在于整合行政監察機關、預防腐敗機關和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的工作力量,組建監察機關來依法行使國家監察權。在此基礎上,推進黨的紀律檢查機關與監察機關合署辦公。這樣一來,新時代紀檢監察機關成為“黨和國家自我監督的專責機關”[6]4,既執紀又執法,一體履行紀檢、監察兩項職責。對內推進“紀法貫通”,實現黨內監督邏輯和國家監察邏輯的融合與互補;對外推進“法法銜接”,實現監察程序與司法程序的有序對接。至此,專責監督作為新時代紀檢監察機關開展監督工作的制度化形式,兼具黨的屬性與國家屬性,在健全和完善紀檢監察體制的過程中生成。

新時代專責監督是由紀檢監察體制改革之前“紀檢監察機關合署辦公、檢察機關內部設立反腐敗機構”的專門監督格局演進而來。其一,專責監督的主體,不僅包括改革之前黨的紀律檢查機關、行政監察機關以及檢察機關的部分機構,還包括預防腐敗機關。更為重要的是,將除黨的紀律檢查機關以外的監督機關和機構進行整合,組成新的監察機關,使得原來分散的行政監察職能、預防腐敗職能和反貪反瀆職能得到貫通協同。同時,推進黨的紀律檢查機關與監察機關合署辦公,落實黨對紀檢監察工作全覆蓋、全方位、全過程領導,形成黨領導黨內監督和國家監察的新形式。其二,專責監督的客體,不僅包括黨組織和黨員干部,在國家監督層面還突破了改革之前國家行政機關這一范圍限制,實現了對所有行使公權力的公職人員和有關人員全覆蓋。其三,專責監督的內容,對違紀、職務違法、職務犯罪等行為進行全覆蓋,進而在監督程序上推動黨的紀律與國家法律貫通、監察法與刑事訴訟法及相關行政法等部門法銜接,擺脫了改革之前監督職能分別行使、交叉重復以及犯罪有人管但違紀無人問的困境。

(二)中國特色話語體系中專責監督的鮮明指向

對專責監督進行理解,需要回到新時代紀檢監察機關組織機構設置及實踐運行之中,在此厘清兩個基本問題。

第一,專責監督主體是由縣(區)級以上紀委監委合署辦公而成的各級紀檢監察機關,與紀委或者監委單獨行使監督專責不同。參照最高紀檢監察機關組織機構設置,中央紀委國家監委包括內設職能部門、直屬單位和派駐紀檢監察組,其中內設職能部門大致分為紀檢監察領導部門、紀檢監察業務部門、紀檢監察輔助部門三類,分別行使相應職權。中央紀委國家監委開展專責監督,所行使的是紀檢監察業務職權,涉及的具體部門主要包括黨風政風監督室、信訪室、案件監督管理室、第一監督檢查室至第十一監督檢查室、第十二審查調查室至第十六審查調查室、案件審理室、紀檢監察干部監督室等(1)信息來源于中央紀委國家監委網站。參見https://www.ccdi.gov.cn/xxgkn/zzjg/202104/t20210412_40535.html,最后訪問日期:2023年5月20日。。由此可見,在合署辦公體制下,紀委和監委的組織機構實現了銜接、貫通與協同[7],并不存在紀委或者監委單設的職能部門。在實踐運行中探討專責監督,分析紀委或者監委單獨行使監督專責同樣存在不合理之處。例如,《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》明確規定:“全面貫徹紀律檢查委員會和監察委員會合署辦公要求,依規依紀依法嚴格監督執紀。”[6]4-5此工作規則限定的主體是中國共產黨紀律檢查機關,但考慮到紀委與監委合署辦公的實際情況,實踐運行中的主體則為紀檢監察機關,要求紀檢、監察必須一體化。此外,如果在實踐運行中專責監督的客體非黨員,則開展專責監督的主體依然是紀檢監察機關,僅需要對其進行監察,而沒有紀檢環節。

第二,專責監督強調的是一種完整鏈條式的監督,涵蓋紀檢監察機關從監督檢查到審查調查再到問責處置履行監督專責全過程。《中國共產黨黨內監督條例》規定,各級紀委的職責是監督、執紀、問責[8];《中華人民共和國監察法》規定,各級監委的職責是監督、調查、處置[9]。可見,無論是紀委還是監委,“監督職責”都是第一職責、基礎職責。首先需要明確的是,在合署辦公體制下,紀委的監督、執紀、問責與監委的監督、調查、處置相互對應,具有內在一致性。因此,在這里單就紀委職責舉例分析說明:監督是基礎職責,重在發現問題;執紀是核心職責,重在查處問題;問責是重要職責,重在壓實責任。[10]紀委的三項職責緊密聯系、相互貫通,是有機統一的整體。失去監督,執紀和問責將難以獲得來源;離開執紀,監督和問責將喪失權威;沒有問責,監督和執紀將難以落實到位。可以說,監督挺在最前面,執紀和問責是強化監督的重要保障,三項職責需要一體發力。同樣地,監委的監督、調查、處置三項職責也是如此。依據合署辦公的指導思想,紀檢監察機關開展專責監督,必須形成從監督檢查到審查調查再到問責處置的完整鏈條。也就是說,新時代專責監督不僅包括監督檢查這種“諫議性監督權”,還包括如審查調查、問責處置這類具有特殊性質的“制裁性監督權”。其中,“監督職責”更側重于“諫議性監督權”,但它和運用調查、處置等方式開展工作的“制裁性監督權”一樣,具有剛性和強制性,意在督促相關部門和責任人整改在監督檢查中發現的問題。

基于以上分析可知,專責監督是對新時代紀檢監察監督的性質定位,主要是為了堅持和完善黨和國家監督體系以及加強對權力運行的監督,各級紀檢監察機關依據黨章、憲法及相關法律法規的要求,綜合運用教育、檢查、警示、督促、懲處、問責等多種方式,有效約束規范權力行使者以及權力運行的制度化形式。相較于西方的議會監督、專門公務員監督機構監督、司法機關監督等權力監督方式,新時代專責監督愈加體現出鮮明的中國特色。

(三)黨和國家監督體系中專責監督的顯著特性

將專責監督置于黨和國家監督體系中,展現其顯著特性,能夠進一步深化對專責監督的理解。

第一,新時代紀檢監察機關是為了監督而專門整合設立,所開展的監督是專責性監督。專責監督的側重點在于直接對公權力進行制約與追責,其所有的工作要緊緊圍繞黨章和各項黨內法規維護、黨的理論和路線方針政策執行、黨中央決策部署落實等情況,對相關組織和人員進行跟進監督、精準監督、全程監督。如人大監督、審計監督、統計監督等,是在履行自身職能、保證相關工作順利開展的同時,來間接實現對公權力的制約與追責。也就是說,監督是上述機關履行自身職能的一種措施[2]。同時,“專責機關”的定位,體現出以習近平同志為核心的黨中央從政治和全局高度把握紀檢監察工作,表明了新時代紀檢監察機關在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中的政治責任和使命擔當,是權力與責任的高度統一。

第二,紀檢監察機關獨立且權威,專責監督工作開展專業且高效。隨著紀檢監察體制不斷健全和完善,專責監督擁有充分的監督職能,在黨和國家監督體系中占據著重要地位,既能提出紀檢監察建議進行督促,又能對問題線索進行審查調查,最后還能對存在的違紀違法事實進行問責處置,且各項監督程序協同配合。對于上述監督職能,其他監督方式或缺少,或啟動程序嚴格。如民主監督只能通過批評建議來協助黨和國家機關改進工作,人大監督的對象、內容、方式、程序等都要嚴格符合相關法律規定。比較發現,充分的監督職能以及各項監督程序協同配合,保障了專責監督工作開展專業且高效。

第三,新時代專責監督實現了黨內監督邏輯和國家監察邏輯的融合與互補,有利于促進各類監督貫通協調。例如,黨中央反復強調,要“推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接”[11]。其中,紀律監督是黨內監督的基本形式,監察監督是黨內監督的延伸和拓展,派駐監督是專責監督職能的延伸,巡視監督是黨內監督的戰略性制度安排。需要強調的是,巡視監督主體是開展巡視工作的黨組織,其組織機構設在同級紀委,且領導小組組長和工作成員大多來自紀檢監察機關。[12]也就是說,“四項監督”工作的開展主體都與紀檢監察機關聯系緊密,這為各類監督貫通協調奠定了組織基礎,且監督重點存在重合、監督內容及監督方式相互補充,專責監督自然在此方面具有獨特的優勢。

二、新時代專責監督的原則遵循

在對新時代專責監督的生成與界定有了初步理解之后,通過探討其首要前提、實踐要求及主要任務來把握紀檢監察機關開展監督工作的原則遵循,為探討如何強化專責監督做充足的理論準備。

(一)以“突出政治屬性”為首要前提

政黨是由一定階級因共同的政治主張和意識形態聚合而來的開展政治活動的組織團體。政治屬性是政黨的根本屬性,只是不同政黨所講政治的性質不同,同一政黨在不同時期所講政治的內容有所差別。習近平總書記強調:“政治問題,任何時候都是根本性的大問題。”[13]87中國共產黨以馬克思主義為指導思想,自成立以來就被賦予“旗幟鮮明講政治”的基因。進入新時代,黨的十九大提出黨的政治建設重大命題,并將其擺在首要位置,對于突出黨內監督政治屬性、夯實黨的領導核心地位具有深遠而重大的意義。因此,從政治高度明晰紀檢監察機關在新的歷史方位的任務目標,對于保證專責監督沿著正確的方向和軌道運行極其重要。

監察委員會是由人大產生的國家機關,在合署辦公體制下不設黨組,接受黨的領導,作為黨的工作機構存在,且合署而成的紀檢監察機關積極落實全面從嚴治黨總體要求,執行反腐敗這一我們黨一直以來面臨的重大政治任務,直接為維護黨的領導、鞏固黨的執政地位服務,彰顯了黨性與人民性的有機統一。從產生方式、工作職能、運行機制等來看,“紀檢監察機關是政治機關”[14],是黨集中統一領導下進行偉大自我革命的重要力量。相較于憲法和法律賦予的國家機關的定位,政治性是新時代紀檢監察機關的第一屬性、根本屬性。其最重要、最根本的使命和責任就是堅持黨對一切工作的領導,堅持黨中央集中統一領導,維護黨中央權威,鞏固黨的團結一致,保證黨的政治綱領和政治目標實現。[15]這就決定了專責監督必須要以“突出政治屬性”為首要前提,這也是做好紀檢監察工作的根本性要素。一方面,打鐵必須自身硬。紀檢監察機關要提高政治站位,增強政治定力,鑄牢對黨、國家、人民忠誠的政治信念,堅守自我節制的政治底線,強化想擔當、敢擔當、能擔當的政治責任,以更高的標準嚴格要求自己,始終堅持知行合一、表里如一,做“旗幟鮮明講政治”的堅強戰斗堡壘。另一方面,“全面從嚴治黨,必須注重政治上的要求”[16]19。紀檢監察機關要堅決向黨中央對標看齊,從政治高度認識政治問題、政治隱患,把“兩個維護”作為最高政治原則和根本政治規矩,在把握好政治大局基礎上對各項工作進行統籌謀劃,把“旗幟鮮明講政治”體現在監督執紀執法的工作實踐中,以求從根本上解決問題。

(二)以“監督保障執行、促進完善發展”為實踐要求

監督是國家治理的內在要素,且與國家治理相輔相成。鑒于中國特色“政黨-國家”的政治語境,中國共產黨始終代表著最廣大人民群眾的根本利益,是國家治理的主導者和動力元素,衍生出“先黨后國”的政黨中心治理模式。[17]進一步討論新時代專責監督,需要將其與黨內監督一并置于國家治理的視域下加以考察。中國共產黨開展黨內監督是為了提升政黨自身的治理能力,從而以黨內治理引領國家治理現代化。因此,黨的十九屆四中全會將權力監督納入國家治理體系,對推動完善黨和國家監督體系做出重大部署,突出強調以黨內監督為主導,貫通監督體系與治理體系,對權力運行進行制約和監督。

“現代國家治理核心是制度”[18],制度執行落地是國家治理有序展開的集中體現,推進國家治理現代化也必須要以系統完備的制度體系作為保障。為貫徹落實黨中央關于“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大部署,新時代紀檢監察機關應當將“監督保障執行、促進完善發展”作為開展專責監督的實踐要求[19],以強有力的監督延續制度執行的生命力、強化制度執行,同時進一步發展完善制度,推動形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制,為推進中國式現代化建設提供有力支撐。一方面,“監督保障執行”是專責監督服務和保障黨和國家事業發展的切入點和著力點。一分部署,九分落實。雖然制度本身就具有一定的約束力、強制力,但如果在抓執行上走形走樣,那么制度也將難以充分發揮應有的效能。新時代紀檢監察機關要增強制度意識、嚴格執行制度,在深化紀檢監察制度建設的基礎上,建立健全制度執行監督機制,確保黨中央各項決策部署和政策措施落地,進而鞏固中國特色社會主義制度,將制度優勢更好地轉化為監督治理效能。另一方面,“促進完善發展”是專責監督推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。監督、整改、治理是一體的。對于在監督過程中發現的問題癥結,不單單要從嚴執紀執法,還要秉持標本兼治、源頭治理的原則,結合監督執紀執法案例和巡視巡察發現的體制性障礙、機制性梗阻、政策性創新方面的問題,將問題整改、深化改革、完善制度機制、構建制度體系等各個環節銜接起來,扎緊制度的籠子,從而提升監督治理能力,進一步推動經濟社會高質量發展。

(三)以“推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭”為主要任務

進入新時代,世情、國情、黨情發生了深刻變化,我們黨面臨著諸多機遇和挑戰,其中最根本的挑戰來自黨內。為此,黨中央做出全面從嚴治黨重大戰略部署,以前所未有的勇氣和定力全面加強黨的建設,管黨治黨也隨之翻開新篇章。習近平總書記強調:“黨風廉政建設和反腐敗斗爭,是黨的建設的重大任務。”[20]必須清楚認識到,黨風廉政建設和反腐敗斗爭是全面從嚴治黨的重要突破口和主要組成部分,堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭,能夠推動解決管黨治黨難題,最終實現堅持黨的領導、加強黨的建設的根本目的。然而,現階段黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。在一些地區、部門、單位和領導干部隊伍之中,仍然不同程度地存在著黨性觀念淡薄、組織渙散、紀律松弛等現象。新時代紀檢監察機關在落實黨風廉政建設責任制方面擔負著監督專責,并且與檢察機關構建起具有中國特色的反腐敗治理體系,必須嚴格貫徹落實黨章、憲法及相關法律法規的要求,將推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭作為開展專責監督的主要任務。

“全面從嚴治黨,核心是加強黨的領導,基礎在全面,關鍵在嚴,要害在治。”[16]16新時代紀檢監察機關要從縱深推進全面從嚴治黨重大戰略部署中把準中心任務和專責監督的方向及重點,高質量完成處理好“四風”問題、嚴明政治紀律和政治規矩、堅持有腐必反和有貪必肅以及營造良好的政治生態等黨中央交辦的目標事項,把黨風廉政建設和反腐敗斗爭推向高潮。這對紀檢監察機關回歸本職并進行開拓創新提出了新的更高的要求,即持續深化轉職能、轉方式、轉作風。其一,針對紀檢監察機關過去多年存在的職能泛化、主業不明等問題,強調紀委工作要落腳于監督、執紀、問責,監委工作要落腳于監督、調查、處置,將不該管的工作交還給主責部門,并退出牽頭開展其他工作的議事協調機構,從“包打天下”到回歸主責主業。其二,結合現階段的新形勢新任務新要求,積極探索黨風廉政建設和反腐敗斗爭的客觀規律,堅持抓早抓小、防微杜漸,將紀律和規矩挺在前面,并從嚴做好執紀執法和問責處置工作。其三,依據《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《中華人民共和國監察法實施條例》等相關法律法規,進一步轉變工作作風,并加快創新工作機制及規范業務流程,從而更加科學有效地履職盡責。

三、新時代強化專責監督的實踐路徑

在厘清新時代專責監督理論意蘊的基礎上,從實踐層面探討專責監督的強化路徑,對堅持和完善黨和國家監督體系以及加強對權力運行的監督具有重要的現實意義。為進一步提升監督治理效能,亟須根據時代要求以及專責監督的任務目標,從找準自身定位、突出監督重點、聚焦主責主業、強化隊伍建設等方面入手,構建強化專責監督的實踐路徑。

(一)找準自身定位,推動專責監督職能歸位

黨的二十大黨章規定了各級紀委的主要任務和經常性工作,《中華人民共和國監察法》規定了各級監委的具體職責。新時代紀檢監察機關要綜合以上任務、工作及職責,在開展專責監督時找準自身定位,做到不錯位、不越位、不缺位、不失位,從而推動專責監督職能歸位。

第一,從落實監督責任來看,當好監督工作“專業隊”“主力軍”。把監督挺在前面,不是將紀檢監察機關挺在前面。新時代紀檢監察機關是“裁判員”而不是“運動員”,應當準確把握“監督的再監督”的職能定位,將自身監督責任和主責機關監管職責區分開來,由監督事轉向監督人、直接監督轉向間接監督,對各部門各單位履行監管職責進行再監督、再檢查,把監督錘敲在點上,而不是沖到一線、代替主責部門進行監管,進而實現精準定位、精準監督。同時,建立監管職責清單,對履職盡責不力的部門、單位及人員進行“一案雙查”,突出“再監督”的質效。

第二,從履行協助職責來看,當好黨委落實全面從嚴治黨主體責任的“參謀助手”。黨的二十大黨章強調紀委要“協助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”[21]。對此,新時代紀檢監察機關要統籌處理好監督責任與協助職責的關系,在協助中強化監督,在監督中推動協助。一方面,強化協助意識。要深刻認識到“兩個責任”是內在一致、相輔相成的關系,其目的都是強化監督,從而自覺接受同級黨委的領導,主動履行協助職責。另一方面,厘清協助內容和協助方式。在決策層面,及時向黨委傳達關于黨風廉政建設和反腐敗工作的最新精神和部署要求,并根據地區、部門政治生態有針對性地提出對策建議,明確“抓什么”;在部署層面,協助黨委進行全面從嚴治黨責任分解,并抓好各級黨組織責任落實情況,明確“抓住誰”;在執行層面,綜合運用日常監督、派駐監督、述責述廉、巡視巡察等方式,協助黨委層層壓實管黨治黨責任,明確“怎么抓”。

第三,從專責監督在黨和國家監督體系中所處的重要地位來看,當好各類監督貫通協調的“牽頭人”。紀檢監察機關應當樹立系統思維和系統觀念,堅持科學謀劃,增強組織協調的自覺性,加強與各監督主體的聯系溝通。通過發揮專責監督的組織功能,著力推動“四項監督”統籌銜接,并以專責監督為牽引,貫通融合人大監督、民主監督、司法監督、群眾監督、審計監督、統計監督等黨外監督力量,推動構建各類監督協作聯動機制,使其在充分發揮各自優勢的基礎上實現一體作戰,形成合力,推動專責監督工作高質量發展。

(二)突出監督重點,增強專責監督針對性

“抓重點帶一般、抓關鍵求突破”是以習近平同志為核心的黨中央突出強調的辯證唯物主義方法論。面對依然嚴峻復雜的黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢,紀檢監察機關應當透過表象看本質,突出監督重點,不斷增強專責監督針對性,從而達到事半功倍的監督質效。

一方面,從專責監督的重點內容來看,要指向政治監督。自黨的十八大推進全面從嚴治黨以來,政治監督成為核心內容,屬于本源性監督。[22]此外,從查處的腐敗案件來看,“腐敗問題與政治問題往往是相伴而生的”[13]106,政治監督是破除腐敗問題的堅強保障。新時代紀檢監察機關作為政治機關,要以“兩個維護”為根本指向,從黨的政治紀律和政治規矩入手,加強對黨章黨規和法律法規執行、黨中央決策部署和習近平總書記重要指示批示精神貫徹落實、黨委全面從嚴治黨政治責任落實等情況的監督檢查,進一步深化政治監督,同一切消極因素和不良現象做斗爭,堅定維護中國特色社會主義制度。同時,習近平總書記強調:“巡視成效明顯,發揮了政治監督作用。”[3]110巡視工作是強化政治監督的重大舉措,已實現由紀律巡視向政治巡視的歷史性轉變。紀檢監察機關應當充分結合并發揮巡視巡察的利劍功能,盯緊盯實責任主體,把督促問題整改落實到位作為強化政治監督的重要抓手,突出巡視巡察整改的嚴肅性、政治性。

另一方面,從專責監督的重點對象來看,要抓住“關鍵少數”以管好“絕大多數”。監督的實質是監督權力,而權力的人格化是行使公權力的公職人員。權力行使到哪里,監督就要跟進到哪里。習近平總書記強調:“領導干部責任越重大、崗位越重要,就越要加強監督。”[16]28同級“一把手”和領導班子、下級領導班子,重大工程、重點領域、重要部門和行業的領導干部,是需要緊盯的監督對象。紀檢監察機關要督促其自覺加強黨性鍛煉、強化政治擔當,堅決反對各種特權思想和特權行為,不斷提高政治覺悟和政治能力。同時,通過述責述廉、談話提醒、建立廉政檔案、“三重一大”事項集體決策、“一把手”末位表態等制度機制,嚴格加強對“關鍵少數”履職盡責、行使權力情況的監督。此外,圍繞權力運行各個環節,剖析權力運行風險點,采取針對性的策略進行全過程監督,盡早發現問題、盡快糾正偏差,并做好精準問責工作,最大限度地削減權力設租尋租的真空地帶,確保“關鍵少數”依法履職、秉公用權。

(三)聚焦主責主業,構筑專責監督閉環

構筑專責監督閉環,是提升監督治理效能的關鍵。紀檢監察機關應當以發現問題、解決問題、取得成效為理念遵循,將工作聚焦于主責主業,做深做實做細專責監督。

第一,堅持問題導向,加強日常監督,及時發現問題、糾治問題。紀檢監察機關要不斷增強監督意識和行動自覺,綜合運用查閱資料、列席民主生活會、平時觀察、聽取匯報、談話函詢、專項檢查、處理問題線索等方式,全面了解被監督單位政治生態以及被監督對象的思想、工作、作風、生活等情況,充分發揮專責監督“探照燈”作用。針對在監督過程中發現的苗頭性、傾向性問題或者輕微違紀問題,紀檢監察機關要通過監督執紀“第一種形態”,及時提醒誡勉、批評教育、責令改正,做到抓早抓小、防微杜漸,讓“紅臉出汗”成為常態。針對突出問題、薄弱環節或者監督盲區等,紀檢監察機關要深入案發單位實地調研,組織專業人員討論研究,分析查找個案背后的深層次問題,找準癥結所在,對主責部門開具針對性的紀檢監察建議,責令其制定整改方案,同時進行跟進監督,對拒不整改或整改不到位的情況進行問責。

第二,堅持系統觀念,暢通執紀執法工作機制,并將“嚴”的基調貫穿始終。執紀執法是一項系統性工作,需要遵循“監督檢查、審查調查、案件監督管理、案件審理相互協調、相互制約的工作機制”[23]要求,一體推進落實。對于在監督過程中發現或者依靠其他方式得到的嚴重違紀違法及涉嫌職務犯罪的問題線索,經過初步核實需要追究紀律或者法律責任的,審查調查部門要推動執紀審查與執法調查有序銜接,查明其涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪的事實,形成審查調查報告,連同其他材料移送審理。之后,案件審理部門要根據紀法、事實以及被審查調查人的態度和認識三個變量,依規依紀依法精準運用監督執紀“后三種形態”,提出紀律處理或者處分的意見。對于涉嫌職務犯罪需要追究刑事責任的,移送司法機關處理。針對上述所有環節,案件監督管理部門要進行全程監管。

第三,堅持標本兼治,強化監督執紀執法成果運用,推動實現源頭治理。在完成“前半篇文章”治標任務之后,要致力于從根源上解決問題,做好“后半篇文章”。一是深化以案促改、以案促治,堵塞制度漏洞。在進行日常監督時,紀檢監察機關已經通過開具紀檢監察建議推動問題整改。之后,要在此基礎上,繼續整合信訪舉報線索、執紀執法審查及巡視巡察成果等資源,篩選并深入研究其中的典型性案件,著重從體制機制制度層面查找問題、分析原因,進而堵塞制度漏洞。同時,深化以案明責,分析案件中黨委主體責任、紀檢監察機關監督責任落實情況,推動主體責任與監督責任貫通協同、形成合力,激發責任擔當。二是深化以案釋紀法、以案示警,抓好思想教育。專責監督是做人的工作,要堅持思想引導,將思想政治工作貫穿于監督執紀執法全過程,以典型案件為載體講透紀法德責,充分發揮查辦案件的警示、思想教育功能,引導黨員及其他公職人員筑牢“不想腐”的思想堤壩。

(四)強化隊伍建設,提升專責監督保障能力

“政治素質高、忠誠干凈擔當、專業化能力強、敢于善于斗爭”,是習近平總書記對鍛造新時代紀檢監察鐵軍的殷切期盼、明確要求。[24]紀檢監察機關要在自身隊伍建設方面加強監督管理,深化紀檢監察干部能力作風建設,為推動專責監督高質量發展提供堅實的組織保障。

第一,帶頭加強政治建設,提高政治素質和政治能力。要提高政治站位、堅定理想信念、堅守政治立場,夯實敢于斗爭、善于斗爭的思想根基,在大是大非和風浪考驗面前旗幟鮮明,在面對重大風險和歪風邪氣時敢于作為,學懂弄通做實新時代黨的創新理論,深入貫徹領會習近平總書記關于堅持和加強黨的全面領導、推進全面從嚴治黨、推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭等重要論述的精神實質,從而在實踐中更好地把握工作原則、重點要求、方法步驟等,不斷強化專責監督的政治責任和政治擔當。

第二,不斷增強本領素質,提高專業能力。一是“紀檢監察工作的本質就是調查研究”[25],要堅持實事求是,邊學習、邊調研、邊工作、邊總結,提高調查研究能力。要結合監督執紀執法案例和巡視巡察發現的問題,找出現階段工作中面臨的普遍性難題,并下沉到一線,在調查研究中分析癥結所在,找到破解辦法和途徑。二是要以習近平法治思想為指導,強化紀法思維、程序意識、證據意識等,提高依規依紀依法履職盡責能力。要圍繞監督執紀執法各環節的工作流程,落實全員培訓,從而厘清工作標準、權限及職責范圍,推動紀檢監察規范化建設。在此基礎上,將各個工作崗位作為重要的鍛煉載體,寓戰于練,抓實對紀檢監察干部業務能力的培訓,使其在實戰中補短板、強弱項。

第三,強化自我監督,把“信任不能代替監督”的理念體現在日常管理中。一是強化制度約束,扎緊紀檢監察權力運行的制度籠子。通過設立紀檢監察干部監督室、監督檢查與審查調查分離、審查調查與審理分離、審理與申訴復議復查分離等舉措,推動權力合理配置、相互制約,堅決防止“燈下黑”。二是糾正不愿接受監督的思想認識誤區,主動自覺對紀檢監察工作情況進行通報,在加強內部自我監督的基礎上,積極誠懇接受來自社會、群眾及其他渠道的最嚴格的監督,實現內外部監督貫通銜接。

四、結 語

新時代專責監督是由紀檢監察體制改革之前“紀檢監察機關合署辦公、檢察機關內部設立反腐敗機構”的專門監督格局演進而來,而專門監督一直以來都是馬克思主義權力監督理論的重要內容。馬克思恩格斯在指導創建德國社會民主工黨時,為加強對黨內最高權力執行機關的監督,高度重視中央層面專門監督機關的建設。列寧繼承并發展馬克思恩格斯的相關思想,在黨內專門監督基礎上,提出開展行政監察和法律監督,并建議合并重組黨政專門監督機關。鄧小平同志指出:“從總的狀況來說,我們國家的體制,包括機構體制等,基本上是從蘇聯來的。”[26]新中國成立之前專門監督機關建設亦是如此,尤其體現在黨內,在行政監察及法律監督方面也有所開展。值得注意的是,黨內專門監督機關經歷了與黨的委員會平行設置到在黨的委員會指導下開展工作的轉變,實際上確立了黨內專門監督機關是黨委在紀律建設方面助手的角色定位,這與列寧的構想既有聯系又有區別,為我黨有選擇性地向蘇聯學習、探索符合本國國情的專門監督模式定下了基調。新中國成立之后,我黨愈加強調專門監督機關建設,先后在黨內設立紀委、在政府內部設立人民監察機關、在司法體系設立檢察機關,形成了黨、政、法分工明確的專門監督模式,尤其在改革開放之后形成了“紀檢監察機關合署辦公、檢察機關內部設立反腐敗機構”的專門監督格局。進入新時代,以習近平同志為核心的黨中央健全和完善紀檢監察體制,專責監督被建構起來。新時代專責監督在以黨內監督為主導的黨和國家監督體系中處于重要地位,對促進各類監督貫通協調、完善黨和國家監督體系以及強化對權力監督全覆蓋和有效性具有顯著作用,有效解決了改革之前專門監督工作存在的局限,為全球腐敗治理貢獻了中國方案。黨的二十大報告貫穿著堅持和加強黨的全面領導的鮮明邏輯主線,突出強調要加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭。在新的歷史方位,要使專責監督契合黨的政治建設、融入國家治理現代化與推進全面從嚴治黨的征程中,不斷創新專責監督的實踐路徑,將制度優勢更好地轉化為監督治理效能。