長沙市生產建設項目水土保持信息化監管實踐與思考

宋林峰

（長沙市水土保持預防監測站，湖南 長沙 410000）

隨著經濟建設的高速發展，目前人為水土流失主要表現為生產建設項目造成的人為擾動，生產建設項目水土保持監管工作至關重要，而信息化監管是推動新時代水土保持高質量發展的必要手段和重要保障，是新時代水土保持事業的重要抓手。2023 年1 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》）重點提出要“依法嚴格人為水土流失監管”，并要求“創新和完善監管方式”。經過近幾年的努力，長沙市在水利部和湖南省水利廳的指導下，聯合技術支撐單位，基本建成了《意見》中要求的“以遙感監管為基礎手段，重點監管為補充，信用監管為基礎的新型監管機制”，且不斷創新監管手段，形成較完善的技術體系并取得良好的工作效果。本文總結近年來長沙市水土保持信息化監管工作開展成效及創新實踐經驗，并分析與《意見》要求的差距，強化后續水土保持監管工作重點。

1 信息化監管在水土保持中的應用及成效

1）遙感監管應用及成效分析。長沙自2017 下半年起率先在全省范圍內試點推行生產建設項目水土保持“天地一體化”遙感監管以來，后續每年市財政均安排了專項資金持續推進該項工作，并一直延續至今。其中，2017 年底完成了2011 年1 月至2017 年8 月期間長沙市級批復方案及核心區內（核心區指芙蓉區、天心區、岳麓區、開福區、雨花區，后文均簡稱核心區）省級批復方案的資料收集及矢量化工作，并開展了一期核心區生產建設項目擾動圖斑合規性分析判別工作；2019 年拓展遙感監管范圍至覆蓋全市，充實了歷年來各區縣審批項目的矢量數據，并探索開展了核心區在建項目的監督性監測工作，以期規范生產建設項目建設階段水保措施，減少水土流失；此后一直在水利部和省級遙感監管的基礎上開展市級加密監測，以此減少監管真空期，實現全市生產建設項目“高頻次、全覆蓋”遙感監管，并建成了一套完整的本底數據庫。

遙感監管對于發現人為擾動地表、糾正違法行為、預防水土流失發揮了積極有效的作用，“高頻次、全覆蓋”遙感監管有利于克服遙感影像質量引起的誤差，進一步提高監管的精準性和時效性，推動各級水行政主管部門全面依法履職，實現了從“被動查”到“主動管”的轉變。以2021 年項目（實際實施期為2021 年8 月至2022 年12 月）為例，通過合同期內開展的6 期生產建設項目水土保持遙感監管工作，共完成圖斑解譯、復核1 448 個，其中新增圖斑為1 238 個，往期圖斑為210個；施工擾動為985 個，非生產為463 個；施工擾動中有疑似違規項目497 個，合規項目476 個，另有12 個圖斑涉超范圍擾動。實際處置解決“未批先建”“未驗先投”和水土流失問題項目300 余個，人為水土流失得到有效控制，水土保持方案編報率和時效性明顯提升。

2）重點監管應用及成效分析。重點監管是在遙感監管工作基礎上，篩選開發建設強度較大和人為水土流失隱患較大的重點區域，對其擾動狀況及合規性開展遙感詳查并按季度開展現場監督性監測，重點調查在建生產建設項目水土保持工作組織管理、排水組織、臨時堆土及邊坡防護等水土保持措施落實、水土保持監測工作開展等情況，對其中存在違法違規擾動或重大水土流失隱患的項目，梳理違法違規擾動情況及水土流失隱患點，結合衛星影像、無人機全景影像及正射影像，形成違法違規項目及水土流失隱患項目專項報告，作為監督檢查的重要依據。

以2021 年項目為例，篩查出雷鋒河流域上游重點片區（2.0 km2）和大王山重點片區（4.0 km2），兩個片區作為水土保持重點監測試點區域，通過重點區域遙感監測發現，重點區域內合規項目數量總數為68 個，違規項目數量為34 個，各項目建設過程中，房地產類項目能基本落實洗車池、基坑截排水溝、沉砂池、苫蓋和臨時圍蔽施工等水保措施，但道路等線型工程中的臨時堆土和裸露區域水土保持防護措施薄弱，高陡邊坡和敏感點等水土保持防護措施缺乏，應進一步加強水土保持監督管理，嚴格落實水土保持各項防護措施。經過監督檢查和下發整改意見，并與市河長辦開展聯動整治，項目實施年內共完成整改項目數量為31 個，占違規項目總量的91.18%，剩余未完成整改的項目均為停工破產等非正常狀態項目。說明通過結合重點區域遙感監管和現場監督檢查的方式，能大大提高生產建設項目水土流失整治效果。

2 水土保持監管創新做法

長沙市水土保持信息化監管工作不僅在遙感監管方面做了大量工作，還在生產建設項目信息化管理等方面創新了工作做法，取得了較好的工作成效。

1）實行水土保持“三化”管理。近年來，長沙市堅持問題導向，突出生產建設項目監管，規范生產建設行為，市水利局印發《關于推進水土保持“三化”管理工作的通知》，推行生產建設項目水土保持管理對象網格化、管理措施標準化、管理手段信息化的“三化”管理，嚴格落實審批事項100%核查、監督監測100%覆蓋、問題線索100%處理，全方位全過程織牢項目“監管網”。長沙市以街道（社區）、工業園區、經濟開發區等行政區域為管理網格，在全市建立管理網格126 個，基本實現了重點監管區域全覆蓋，網格內通過專業培訓上崗的“信息員”和“志愿者”有效發揮了社會監督作用，擴展了市域內水土保持違法違規信息來源，有效緩解了核心區水行政主管部門和各園區水土保持監管單位人員配備和設備保障不足的問題。

2）創新水土保持信息掛牌公示。長沙市創新了生產建設項目水土保持信息掛牌公示舉措，要求各區縣（市）、園區督促轄區內所有在建的生產建設項目公示水土保持的相關信息，有效解決了問題圖斑現場核查時較難獲取完整信息的問題，同時也能督促生產建設項目各參建單位履行水土保持責任和義務，接受社會監督。

3）強化水土保持執法，推動人為水土流失生態環境損害賠償制度落地。2021 年以來，市內各級水行政主管部門依法依規嚴格查處水土保持領域違法案件，近3 年全市水土保持行政處罰共立案24 起，結案20起，共罰沒款項217.6 萬元；同時，長沙市先行先試，探索開展了人為水土流失生態環境損害賠償制度落地，對開工后長期不按要求編報水土保持方案的項目、破壞水土保持設施造成水土流失等情況，在責令相關責任方完成整改后，對其違法期間造成的生態環境損害予以追補。這些都進一步提升了水土保持法律法規威嚴，有效促進了各方積極履行水土保持法定職責。

4） 高位制度保障，推進地方水土保持立法。在習近平生態文明思想的指引下，在市司法部門、市水行政主管部門和社會各界人士的共同努力下，《長沙市水土保持管理辦法》（以下簡稱《辦法》）被列為市2023 年度一類立法項目，目前已歷經多輪意見征集和專家論證，計劃于2023 年年底頒布施行?！掇k法》立足長沙實際，凝聚各部門力量，重點對以往監管的薄弱環節如市域內渣場和政府儲備用地的水土流失防治責任予以明確，保障了水土保持工作經費，落實落細了《中華人民共和國水土保持法》，也為后續長沙市水土保持工作長久規范穩定運行鋪平了道路。

5）注重宣傳引導，常態化發布水土保持公報。2022 年，長沙市水利局依法發布了《長沙市水土保持公報（2021 年）》（以下簡稱《公報》），系湖南省首個根據自身法定職責發布的地方水土保持公報的城市?！豆珗蟆吠ㄟ^記錄公布長沙水土流失動態監測情況，水土保持監管工作年度總結，各級各部門開展水土流失綜合治理數據以及水保立案處罰情況等內容，保障了社會公眾對長沙市水土保持工作的知情權、參與權和監督權。目前，2022 年度公報已在編輯中，后續長沙將常態化發布年度水土保持公報，并不斷提高《公報》的科學性、時效性、準確性，充分發揮《公報》的宣傳性和引導性，讓社會各界及時、準確了解長沙市水土保持總體情況，增強水土保持意識。

3 存在問題與不足

長沙市水土保持信息化監管工作基本落實了兩辦《意見》中關于“依法嚴格人為水土流失監管”的要求，為水行政主管部門開展監督檢查提供了有效的技術支撐，提高了監管的時效性，但信息化監管工作仍然存在一些問題和不足。

1）人為水土流失防治壓力依然突出。新時期長沙市基礎設施建設規模仍保持在較高水平，生產建設項目數量維持高位運行，人為水土流失監管壓力較大，水土保持違法違規現象依然存在，廣大農村地區的人為水土流失難以監管到位。部分建設單位水土保持意識不強，主動性不夠，項目建設現場的水土保持工作仍舊停留在“要我做好”而非“我要做好”的階段。

2）水土保持全流程監管存在薄弱環節。水土保持全流程監管過程中依然存在諸多問題，“三同時”制度尚未全面有效落實。對生產建設單位來講，較多項目的水保方案仍舊是“查到才報”，開工前主動編報的項目占比還不夠高，且水土保持方案編制質量良莠不齊，技術把關不嚴，存在前期工作與建設過程脫節的現象；部分項目水保監測流于形式，應付了事。對水土保持管理部門來說，則存在水土保持方案核查和水土保持設施驗收核查比例不高，基層行政監督管理人員、設備配備單一，問題處理標準不統一，行政監督檢查與行政處罰聯動協同不足等問題。

3）信息化、智能化水平支撐力較低。監管工作在方案資料規范化存檔管理、擾動圖斑自動識別與分類、內外業工作銜接、監督執法跟蹤等環節信息化支撐能力仍顯不足；大數據、互聯網、人工智能等現代化技術在監管中應用不夠。

4 新時期信息化監管工作強化重點

1）嚴格落實水利部新頒布的《生產建設項目水土保持方案管理辦法》，加強全鏈條全過程監管。加強事前監管質量，針對不同區域、不同行業特點，分類明確水土保持方案審查審批技術要點，分類精準監管；推動水土保持事中、事后監管的精細化和規范化。

2）在水利部和省級水土保持遙感監管基礎上持續開展市級監管加密，完善遙感解譯判別、核查認定和問題銷號標準，提升智能解譯判別水平，全面監控、及時發現、精準判別人為水土流失情況。

3）完善水土保持信用評價制度，以生產建設單位、施工單位和水土保持方案編制、監測、監理、驗收報告編制等參建單位為重點，健全信用分級分類監管和激勵懲戒機制，強化信用評價結果共享運用。

4）加快推進水利部“互聯網+監管”系統建設，對項目分類分級實行智能化監管。積極推行以企業自主監控的遠程視頻監管、移動監管、預警防控為主的非現場監管。建立人為水土流失風險預警模型，加強對水土流失風險的監測評估和預報預警。