首輪“雙一流”建設財政投入績效：現狀、矛盾和進路

鄭方輝　扶健華　羅仙慧

摘要：“雙一流”建設是我國面向世界、邁向教育強國的旗艦工程，也是政府財政投資高等教育的重點領域?；谌骖A算績效管理的要求，科學評價首輪“雙一流”建設財政資金績效，檢驗預設目標的實現程度具有重要的現實意義?；诮Y果導向和滿意度導向，構建由投入決策、過程監管、目標實現、社會滿意為維度的績效評價指標體系，對西部G省首輪59個一流學科建設投入的財政資金績效進行第三方評價，結果表明：資金績效水平良好，但同時存在投入精準度不高、監管合力不足、教師滿意度較低等問題。究其原因在于地方財力不足、教育收益外溢性強、監管形式單一、高校內部治理不到位等。彌補建設短板，有效提升財政投入績效，應強化央地政府協同聯動和優質資源配置的區域協調性，提高財政決策的精準性，深化放管服改革，持續推進高校治理體系和能力現代化。

關鍵詞：“雙一流”建設；教育財政投入；財政績效評價；欠發達地區

一、問題提出及文獻簡析

（一）問題提出

“雙一流”建設是我國積極面向世界開放競爭、邁向教育強國的旗艦工程。2015年，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），統籌規劃與實施“雙一流”建設，以每五年為周期（2016年開始），通過“三步走”達成到本世紀中葉一流大學和一流學科的數量和實力進入世界前列，基本建成高等教育強國的總體目標。為保證各階段目標實現，《總體方案》明確了央地財政的支出責任，并強調要建立健全績效評價機制，突出財政投入的績效導向。

“雙一流”建設作為國家重大戰略決策，已納入央地政府的重點任務，成為地方政府推進高等教育發展的“顯績”。首輪建設周期，基于“集中資源、重點突圍”的思路，各地不斷加大投入，強化政策的引領性和資源統籌能力，如廣東省累計投入專項經費超過200億元，并帶動地市財政投入近200億元，中西部地區各級政府投入建設資金超190億元。財政投入既反映地方政府的努力程度，又凝聚了群眾對獲得高質量教育資源的期盼。如今，第一輪建設周期結束，社會各界對于巨額財政投入效果及建設目標實現程度倍加關注。2020年是首輪“雙一流”建設收官及“第一步走”任務目標驗收的交匯之年，運用財政績效評價的理念方法對首輪投入進行評價既是現實需要，也是制度設計的內在邏輯。

基于大國辦大教育的基本國情，“雙一流”建設具有長期性、復雜性和系統性，尤其是面對經濟增速放緩、發展動力置換、結構性區域失衡的現實場景，“雙一流”建設財政供給能力與發展需求的矛盾日趨尖銳，驅使財政投入績效提升成為現實選擇。本文在此背景下，以西部G省首輪一流學科建設項目為研究對象，嘗試運用財政績效評價理念方法，構建建設資金績效評價指標體系，評估財政投入績效水平，剖析矛盾癥結，進而提出績效提升的實現路徑及對策建議。

（二）文獻簡析

世界一流大學的競爭在一定程度上是建設經費的競爭[1]。1958年，John Vaizey通過對當時英國教育經費投入分析，提出了“教育成本”概念，將經濟學理念引入教育評價領域。1972年，Elchanan Cohn從教育“成本－收益”的視角檢視教育財政資源配置路徑，形成了早期教育經費評價的思路框架。20世紀80年代，新公共管理理念為財政績效評價嵌入了結果導向和滿意度導向，賦予了基于預算民主的價值理性和作為財政監管的工具理性。經過幾十年的發展，財政績效評價已形成相對成熟的理論方法體系，“雙一流”建設財政投入是財政教育投入的一部分，學界對其績效評價有著廣泛的討論。涉及的主要問題如下。

一是評價體系及方法。苗連琦（2020）參照《建設方案》提出的五大建設任務和五大改革任務，設計由國家審計、主管部門作為異體問責主體，高校內部承建部門作為同體問責主體的雙層“雙一流”建設績效審計問責體系[2]；黃建元（2015）將高?！叭素斘铩敝С黾{入“投入”范疇，將人才培養、科學研究、社會服務等結果性指標作為“產出”，呈現操作簡便、相對直觀的“投入－產出”指標體系[3]；對于投入效率，學者們多采用實證方法來檢驗其顯示度，并對“雙一流”建設經費投入的整體配置效率、科研效率、教學產出效率等方面進行量化評價。

二是評價影響和結果應用。在“211工程”“985工程”效用遞減的情況下，首輪“雙一流”建設財政投入有效提升了高校學生滿意度和學校聲望，促進了教學科研質量的提高，對建設高校產生了明顯的激勵作用[4]。從區域間比較來看，游麗（2021）的研究表明，我國高等教育的區域間協同性有所改善，省際高等教育資源配置效率展現出較強的均衡性[5]；但更多的研究認為，建設成效具有明顯的區域異質性，“雙一流”建設經費投入效率、技術效率呈現出從“西部－東部－中部”的遞減趨勢[6]；許曉東（2021）指出，我國東部地區的高?？蒲行暑I先于西部地區，地方財政支持力度對高校科研效率具有正向促進作用[7]，蘇薈（2020）的實證結果則與之相悖，高?？蒲行蕿椤拔鞑孔罡?、中部次之、東部最低”，處于經費投入冗余、科研產出不足的階段[8]。

總體上看，學界普遍認為，“雙一流”建設離不開強有力的政府財政投入支撐，已有的探討大都采用“投入－產出”的分析框架，重點關注經費投入的經濟性、效率性，較少涉及效益性和公平性，換言之，過多強化短期目標實現，從而背離內涵式建設的政策目標。同時，指標體系設計模糊建設績效和建設經費績效的差異，將產出效果等同于經費投入的整體績效表現。由于凸顯工具屬性，忽視價值屬性，監督評價大都屬于財務評價或績效審計，缺失對目標決策的糾偏糾錯。黨的二十大報告再次強調“辦好人民滿意的教育”，因為說到底，衡量“雙一流”，建設效果及財政投入績效，評價權在于人民群眾，衡量終極指標在于人民滿意。

二、“雙一流”建設財政投入績效評價指標體系構建

指標體系決定績效評價的科學性。遵循高等教育發展規律，展現出效益的多元性以及成果的滯后性、長效性[9]。構建“雙一流”建設財政投入績效評價指標體系是積極落實《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》中關于“建立健全績效評價機制，提高科學性和公信度”的要求，也是開展績效評價的前提。鄭方輝（2020）等以結構主義的整體論和聯系論為邏輯，構建了基于宏觀決策、中觀監管、微觀使用三個層面的財政教育經費支出績效評價指標框架，包含支出決策、過程監管、目標實現、社會滿意四個一級指標[10]，展現“決策、監管、執行”的全過程績效評價。本文研究借鑒該評價框架，結合“雙一流”建設的實際情況，確定評價指標體系方案（見表1）。

首先，針對宏觀決策層。責任主體指向各級“雙一流”建設主管部門，涉及投入決策和資金統籌分配，從頂層設計的角度回應“是否要投入、投給誰、投多少、怎么投”，反映政策制定的規劃性和科學性，凸顯決策績效，對應“投入決策”一級指標。《實施方案》要求各級財政統籌安排“雙一流”建設經費，“投入決策”維度關注決策科學性和論證合理性，具體表現為主管部門在經費投入和配置方面與“雙一流”建設需求的適應性，以及決策論證程序的合法合規性。

其次，針對中觀監管層。責任主體指向各級“雙一流”建設教育部門、財政部門，涉及“雙一流”建設及其經費監管，從過程控制的角度考察監管者的責任落實、管理成效，區分“業務流”和“經費流”監管，凸顯監管績效，對應“過程監管”一級指標。具體來說，教育部門負責“雙一流”建設業務監管，除了定期組織高校自評、專家評估、過程監測等考核、監管手段外，還包含對高校開展“雙一流”建設的業務指導；財務部門負責“雙一流”建設經費的監管，通過管理制度、監督機制的建立，充分保障資金使用的規范性，為“錢怎么用、好不好用”提供了政策依據。應當說，監管績效的實現依賴于行之有效的制度設計和清晰明確的主體責任劃分，映照教育治理體系和治理能力現代化水平。

最后，針對微觀使用層。責任主體指向“雙一流”建設高校，涉及績效目標實現和滿意度提升。立足結果導向和滿意度導向，檢驗實際效果產出和滿意度，凸顯使用績效，對應“目標實現”“社會滿意”兩個一級指標?！澳繕藢崿F”綜合反映“雙一流”建設績效目標的實現情況，嚴格來說屬于高等教育的業務評價范疇。根據《“雙一流”建設成效評價辦法（試行）》，“雙一流”建設成效評價是對高校及其學科建設實現大學功能、內涵發展及特色發展成效的多元多維評價，綜合呈現高校自我評價、專家評價和第三方評價等方式，相應設置整體發展水平、成長提升程度及可持續發展能力等評價內容。值得關注的現象是，在目前教育部門、第三方機構有關評價體系中，“目標實現”大都參考教育領域具有重要影響力的已公開的評價結果，對照政策文件中的總體目標，聚焦于對經費支持的高校、學科建設成效的整體發展水平、成長提升程度及可持續發展能力評價，并兼顧財政資金執行情況?！吧鐣M意”維度是對“辦好人民滿意的教育”承諾的檢驗，師生作為“雙一流”建設的直接受益方和知情者，被納入評議主體的范疇，并融合教育專家、財政專家的評議。

三、“雙一流”建設財政投入績效現狀

已有的研究表明，首輪“雙一流”建設取得了預期的成效和進展，若干所高校和一批學科正逐步進入世界一流行列，我國高質量“雙一流”建設體系基本形成，但同時也存在資源配置結構性失調、發展水平區域性失衡等問題。本文以西部G省為例，應用上述評價指標體系，通過問卷調查、深度訪談等方法獲取第一手材料，開展評價實證。

（一）案例選擇

G省具有沿海沿江沿邊的區位優勢。近年來，黨中央賦予G省構建面向東盟的國際大通道、打造西南中南地區開放發展新的戰略支點、形成“一帶一路”有機銜接的重要門戶的“三大定位”新使命。同時，作為欠發達區域，G省高等教育發展水平相對落后，全省人均GDP排名及每10萬人口中擁有大學（大專及以上）文憑人數占比均處于全國末尾區間，人才缺口較大。2017年，教育部公布“雙一流”建設名單，G省僅1所高校入選“世界一流學科建設高?！?。同年，G省印發《統籌推進一流大學和一流學科建設實施方案》，但未設立財政專項支持。2018年，G省教育廳等四部門公布首輪省級一流學科建設名單，省內20所高校59個學科入選，建設周期為2018—2021年，省財政資金累計投入近25億元。本文以上述59個一流學科（含培育，下同）建設項目為對象。G省地方財政收支矛盾較為突出，“雙一流”建設進程較為緩慢，選擇G省作為研究區域，能直觀檢視當前“雙一流”建設及教育財政治理的薄弱環節，為進一步提高政策供給、財政配置的精準度和科學性提供參考。

（二）樣本收集

本文研究的直接資料來源：一是公眾滿意度調查。通過線上問卷等方式面向59個G省一流學科教師發放調查問卷，問卷主要包含對2018—2021年G省“雙一流”建設的政策措施、資源配置、教師發展及參與、建設成效等方面的滿意度指標，根據每個學科專任教師數量的20%配額，共收回有效問卷1351份；二是深度訪談。通過走訪、電話等形式對15名學科管理人員、學科專任教師開展半結構化訪談；三是來源于G省一流學科終期驗收專家評價結果。

（三）績效現狀

1.宏觀層：決策績效

財政投入在調動學校投入經費支持“雙一流”建設方面發揮了明顯的積極作用，但力度有待強化。投入規模的充足性是一個相對概念，基于績效評價的視角，應重點關注對目標完成和建設需求的保障水平。G省財政資金在首輪建設期內每年投入6.21億元。

“從每個學科任務書申報情況來看，財政投入沒辦法滿足學科發展和建設目標所需，幾乎所有學科期望的財政投入都要遠遠高于實際投入?！保ㄔL談編號：XDCW20221019）

同時，根據調查結果，41.08%的專任教師認為當前一流學科建設成效不佳歸因于“財政投入不足”，在對“雙一流”建設提出建議的教師中，有31.37%期望“加大財政投入”。另外，G省首輪“雙一流”建設累計投入財政專項經費接近25億元，帶動建設高校投入自籌經費22億元，占建設總經費的 47%，展現出較強的資金引領性。

財政支持受惠面較大，經費標準設置有待優化。G省共有38所本科類院校，其中20所高校入選G省首輪一流學科建設行列，覆蓋率超過半數，表現出了較強的政策普惠性和資金配置的均衡性。G省結合建設層次和學科門類制定了資助標準（詳見表3），從資助的學科數量和標準來看均呈現出“一流多、培育少”“理工農醫類多、人文社科類少”的明顯特質，其中G省財政共資助“一流學科”34個，占建設學科總數的58%，這在一定程度上攤薄了“重點建設”的財政資助規模，容易導致發展力量渙散。

“部分建設高校只有本科專業，應該說進碩點和進博點、排位升檔的壓力不是一個數量級的，但在投入標準上并沒有體現這種差距?！保ㄔL談編號：GGXK20221109）

另外，以兩個“學科大類”作為資助標準的主要依據較為單一，未能展現當地政府對于全省高校的學科整體布局和規劃，并且難以適應因學科類型、發展階段及環境的差異性產生的不同訴求，這對綜合類高校來說影響更為明顯。

“單就理工農醫類來說，就包含了發展特點各異的學科，如物理學屬基礎學科，需要在前期建設時投入很多，但未必短期內產生效果，另外部分工科類學科，則可通過添置設備較快產出成果，‘一刀切的資助標準可能同時導致財政資金投入浪費和不足的現象?！保ㄔL談編號：XDFG20221021）

同時，抽樣調查統計結果顯示，35%的受訪教師認為，首輪G省一流學科“建設經費分配不合理”。

2.中觀層：監管績效

在G省一流學科建設過程中，初步形成較為系統的監管體系。在業務監管方面，2017年G省教育廳印發《G省一流學科建設實施辦法（試行）》，明確了教育廳、財政廳、學校以及各一流學科的建設責任，并對建設機制、運行管理等建設的關鍵環節予以規定，為一流學科建設項目的日常管理提供了制度依據。G省教育廳分別在2018—2020年期間組織高校開展年度自評工作，并組織專家、第三方機構進行中期（2019年）、終期（2021年）的評估工作，根據評估等級相應調整學科的建設經費資助金額以及下輪建設名單。G省教育廳門戶網站上設置“統籌推進G省一流學科建設信息平臺”專欄，但未將評估結果、評價報告等核心績效信息列入信息公開的范疇中。在財務監管方面，G省財政廳依據G省相關預算績效管理、項目支出績效評價政策文件，定期組織建設高校開展年度預算績效目標申報以及績效自評工作，日常督導經費的執行情況。G省審計廳在首輪建設期滿后對該筆專項資金使用情況開展再次審計。

監管協調性及成效不足。當前G省在一流學科的業務和財務監管中，疊加了多次來自不同監管主體的評估、審計，監管手段較為單一。由于缺乏統一的評價理念和較為系統的規劃，監管主體根據職責分工“各自為政”，形成了多頭的考核標準，對資金使用單位造成了較多的重復性工作。參與問卷調查的教師中，有47%認為G省一流學科建設存在“評估工作負擔較重”的問題。

“審計廳目前反饋給我們有一個意見，就是我們財政部分的資本性支出占比太大，沒有體現向本科教育傾斜，不滿足教育部的導向，但實際上平臺建設、設備購置不僅是面向科學研究，同樣是服務于人才培養、人才引進。這與教育廳組織的審計說法又不一樣?！保ㄔL談編號：CYCW20221019）

此外，G省給予了資金使用單位較大的自主權，但缺乏充分的指導和文件支持，影響了資金執行效率和監管效果。

“經費使用方面給了大致的范圍和負面清單，但指導性有限，像安家費津貼怎么使用，理論上可以，但學校還是不敢用，擔心審計出問題?！保ㄔL談編號：YKFG20221020）

此外，根據問卷調查結果，分別有31%、29%及26%的教師認為“缺乏有效政府監管” “政府政策配套不足”“主管部門指導不充分”，44%、34%的教師則認為“學校/學院配套政策不足”“師生參與積極性不強”是該校推進一流學科建設工作存在的突出問題。監管合力尚未形成，監管效能亟待提升。

3.微觀層：使用績效

績效目標完成情況較好。對照59個一流學科設置的建設任務績效目標，平均達成度為83.51%，目標完成情況在一定程度上反映了目標設置的科學性、可及性。在整體發展水平方面，G省進入國內前列的高校和學科數量較少。根據2021年軟科發布的中國最好大學排名、中國最好學科排名，G省僅1所高校躋身全國前100，4所高校位于全國101-300名，共計9所高校進入前500名，均為G省一流學科建設高校，呈現出較為明顯的“金字塔”形態，具有國內前列水平及潛力的高校稀少；G省2個學科進入全國前10%，17個學科居于全國前10%-30%之間，共計57個學科上榜全國前50%，其中一流學科占比僅為54%。在成長提升程度方面，與2017年的排名情況相比展現出一定的成長性和突破性，新增1所高校進入全國百強行列，全國前30%學科數量增幅達60%，上榜學科（全國前50%）數量新增6個，增長相對乏力。在可持續發展能力方面，G省一流學科建設已初步形成有序的管理體制和治理體系，省教育廳組織的第三方專家對59個一流學科的制度建設、服務能力等方面進行評分，其中學科建設制度、經費管理制度方面的學科平均得分分別為84.39、83.37，說明G省“雙一流”建設高校在學科布局、資源保障等方面的支撐條件和水平相對良好，但與此同時，26.7%的教師在調查問卷中表示學科建設“缺乏規劃”；在服務重大戰略、推動社會高質量發展方面的學科平均得分分別為79、78.72，一流學科服務社會的能力仍有較大提升空間。

一流學科建設的總體滿意度偏低，滿意度導向凸顯不足。教師滿意度調查問卷采用五級李克特測量。結果顯示，教師對G省一流學科建設的項目總體、財政投入、建設舉措、資源配置、整體成效的滿意度平均分分別為3.73、3.69、3.68、3.61、3.69（5分制），處于“一般”到“比較滿意”之間。據第三方專家總體評價結果，59個一流學科平均得分為79.96分，從建設類型來看“一流”滿意度較高，一流學科平均分為82.14（百分制），高于一流學科（培育）學科5.15分。從學科門類來看，呈現出“農文理工醫”的遞減趨勢，分別為83.44、82.79、79.49、79.2、77.48，不同學科門類之間的評價存在較為明顯的差距，如農科高于醫科5.96分。

四、“雙一流”建設財政投入績效提升面臨的困難和矛盾

評價發現，財政資金對“雙一流”建設發揮了較為積極的作用，培育了一批學科高質量發展的意識和能力，激發了建設高校的辦學活力，帶動了大量社會資本投入建設，彰顯了教育財政的公共性、公平性和引領性，但也存在政策精準度不高、監管合力不足、建設成效不彰、滿意度有待提升等問題，這與G省本身區域發展水平較為滯后、優勢資源稟賦相對不足等客觀因素相關，同時也折射出我國“雙一流”建設過程中的“短板”。

第一，地方政府競爭動力與財政能力約束的矛盾。黨的二十大報告中首次將教育、科技、人才統籌部署，賦予了“雙一流”建設推動實現中國式現代化的新使命，也是對地方政府在高教領域“作為”的新考驗，加劇了省際政府間的競爭。G省是“十三五”期間全面脫貧攻堅的主戰場之一，長期以來形成了財政供給與教育發展需求的巨大落差，大多學校已然固化于省內競爭思維。在爭創一流導向和“慢進也退”的激烈競爭中，G省政府迫切需要交出一張令黨和人民滿意的“雙一流”建設成績單，形成了較強的發展動力和趕超思維，容易引發地方政府在短期內加大財政投入集中攻堅的沖動，進而要求建設高校達成較高的績效目標，但受制于發展基礎薄弱、財力不濟的雙重約束，超常規的發展目標得不到超常規的要素保障，大規模的財政資金集中投入不具有可持續性，這既不利于引導建設高校的合理預期和中長期規劃，也在一定程度上強化了地方政府的主導性和意志力，模糊了建設高校在“雙一流”建設中的主體責任，難以形成促進區域“雙一流”建設高質量發展的良性土壤。

“我們也非常希望完成省里沖A的目標，但歷史‘欠賬太多，投入又不夠，學科基本處于‘跟跑階段，與國內A類學科比差距太大，短期內要完成目標基本不可能?！保ㄔL談編碼：GGFG20221109）

第二，“雙一流”建設收益外溢性與財政投入積極性的矛盾。高等教育的收益具有明顯的區域性以及外溢性，高等教育投入通過作用于人力資本結構的改善，從而促進區域經濟社會發展，“雙一流”建設的關鍵任務在于培養全面發展的高水平人才，其核心收益的實現指向將人才培養勢能轉化為人才服務經濟社會發展的動能。優秀人才的“高流失、低回報”是西部高等教育發展的一大痛點，G省首輪“雙一流”建設并未改變這一現實情況，在2021屆高校畢業生中，省內生源占82%，但就業選擇留在G省僅占69%，應屆畢業生流失規模達四萬余人，人才流失結構呈現“學歷越高、出走率越高”的特點，六成的研究生選擇省外就業，“雙一流”建設產生較強的收益外溢性。

“信息類專業的畢業生更愿意去珠三角找工作，距離比較近、可供就業的崗位多、發展前景也相對好，一流學科的名號雖能為省內就業提供一定的競爭力，但目前省內相關產業發展基礎不怎么樣、工資水平低，好一點企業也更傾向于招‘985‘211的學生?！保ㄔL談編號：GDXK20221005）

顯而易見，G省陷入一流人才培養“越投入越流失”的悖論以及“政策疊加發展乏力”的尷尬境地，這直接影響了地方政府對“雙一流”建設的重視和期盼，以及財政投入的積極性，也進一步制約建設高校和學科獲取財政及政策資源的水平。

第三，“雙一流”建設系統性和監管方式單一性的矛盾。“雙一流”建設是一個動態的閉環系統，高校在獲得政府、社會的優勢資源輸入后，經過人才培養、科學研究、隊伍建設、社會服務等多元變量的耦合作用，從而實現高水平人才、成果的輸出，財政資金覆蓋于“雙一流”建設的投入、過程、產出以及結果反饋的各個流程節點。當前的監管方式尚難適應系統提升“雙一流”建設財政投入績效需求，既未充分發揮財政績效評價的工具理性，更少涉及體現民主財政的價值理性。一方面，監管形式、功能定位的有限難以全面反映和驅動“雙一流”建設財政投入的公信力、有效性。G省一流學科的周期評估、績效評價、審計等監管手段，具有同質化、重復性的“工作檢查”共性，強化了“監督”剛性，弱化了“管理”的服務功能，加之配套機制尚不健全、缺乏行之有效的績效文化氛圍、針對性的業務指導，未能形成全面助推績效提升的過程動力。另一方面，G省全面預算績效管理尚處起步階段，不少人對績效管理和評價抱持錯誤的認識和觀念，誤以為績效評價是“走形式”，徒增工作負擔，“雙一流”建設財政的績效管理與預算管理未得以有機融合，民意訴求未能充分識別、吸收。各省的“雙一流”建設績效評價信息使用大多僅停留在信息公開的程度，且缺乏核心的績效信息公開，尚未推進對預算決策的影響，缺少依托績效信息分析制約影響財政資金使用績效因素的自覺性，較普遍的存在“就評價論評價，就績效論績效”的現象。

第四，資金使用自主性和學校內部管理能力的矛盾。G省在經費管理方面主要通過“負面清單”予以約束，應當說給予了建設高校相對靈活的使用范圍和較大的自主權。通過訪談得知，G省一流學科建設高校主要采用“學校統籌+項目庫”“學校統籌部分+學科自主使用部分”兩種經費管理模式，兩種模式均為“雙一流”建設引領下對院校兩級經費管理的實踐探索，仍存在不少優化空間。一方面，資金使用權集中于學校，極大消減了學院能動性。

“學校用項目庫方式去統籌經費的使用，極大限制了學科自主發展自由度，學校并不完全了解學科需求，導致項目庫論證周期漫長、反復修改，非常影響資金使用和學科建設進程?！保ㄔL談編號：XDXM20221019）

另一方面，資金使用權下移至學院，增加了經費使用的隨意性，經費配置受制于“主官意志”。

“我們院領導的亂作為對學科發展發揮了極其不好的作用，例如引進一些與學科方向不相關的教授，這也是學科終期評估結果不佳的重要因素?！保ㄔL談編號：XDDQ20221111）

“我們學院有兩個學科，首輪建設時的院長非本學科的，把錢用去做一些公共實驗平臺，真正用到學科的非常少，沒有突出一流學科建設。”（訪談編號：XDXM20221022）

教師參與權受限，也影響建設積極性。

“作為學科方向帶頭人我并沒有任何財權，想爭取一些著作出版費，院長說要是給我用掉幾萬塊，別人要用的時候沒有了，這樣只能從自己科研項目支出，也不用承擔相關任務?！保ㄔL談編號：YYXK20221023）

總體來看，G省高校普遍存在經費內部管理能力較弱、自主能動性發揮不足、資金使用效益不彰的問題。

五、全面提升“雙一流”建設財政投入績效的建議

應當說，當前G省“雙一流”建設財政投入績效提升面臨的困難和矛盾有其區域特征，也反映出一些共性問題，主要指向我國區域發展不協調。“雙一流”建設的最終目標是全面建成教育強國，財政投入績效的提升要形成多維合力。在宏觀層面，要形成“全國上下一盤棋”的統籌思維，充分調動起中央和地方兩級政府的積極性和聯動作用，強化優質資源配置的區域協調性，提升財政決策的精準性，助推“雙一流”建設整體發展水平的提升；在中觀層面，要進一步深化放管服改革，打造良好的績效文化，以強化監管凝聚動能；在微觀層面，要加快推進高校治理體系現代化，充分落實高校主體責任，提高財政投入的使用效益，將資源利用優勢轉化為“雙一流”建設績效提升優勢。

第一，強化央地兩級政府協同聯動，提升優質資源的區域協調性。一方面，中央政府應針對當前西部地區財政底子薄、建設基礎弱、人才外溢性強的問題，進一步強化支持、適度減壓。一是加大中央財政轉移支付力度，設立面向西部省份的“雙一流”建設專項引導資金，綜合考慮多因素核定補助標準，進一步緩解地方財政壓力；二是加強中央對西部地區高教相關政策的協同推進，如將“部省合建”政策中的一流學科群建設和“雙一流”建設統籌部署，明確財政支持重點，創新考核評價機制，形成政策疊加效應；三是建立健全分階段、分賽道的“雙一流”建設成效考核體系，盡量避免地方政府間的不良競爭和投機行為，給予建設高校充分、持續的發展空間。另一方面，地方政府要將“雙一流”建設與區域發展戰略需求緊密銜接，貫徹落實高質量發展理念，強化財政經費支持的精準性。一是要規劃布局建設梯隊、建設步驟，財政支持對象及標準應凸顯區域發展需求、適應建設目標，如可打破學科門類壁壘，按照“基礎學科”“新興學科”“特色學科”等分類支持，也可瞄準區域重要發展戰略設群支持，如“服務中國－東盟自貿區建設學科群”等。二是要完善人才培養配套措施，如面向本省的一流學科畢業生設置留省就業專項補貼，進一步完善面向外省一流學科畢業生的優惠政策，鞏固“雙一流”建設成果，鍛造“留得下”“引得來”的區域競爭力。

第二，以深化改革為導向和動力，持續優化完善監管體系。一是深化放管服改革，厘清政府、高校、社會的關系，避免政府過度干預，重視社會優勢資源參與。地方政府應強化服務理念、指導支持，持續營造有利于建設高校發展的環境和制度，鼓勵建設高校通過有序競爭獲得財政資源，引導社會資本的積極參與。二是要充分發揮省級“雙一流”建設領導小組辦公室的協調作用，統籌開展各類評價監管工作，避免“業務”“財務”評價兩張皮，明確各類監管的側重點，充分發揮以評促進的驅動功能，重點關注財政投入的公共價值。三是要強化“雙一流”建設績效的信息公開，構建智能一體化的數據庫平臺，豐富統計指標與核定統計口徑，健全支撐性的信息系統，實現從信息共享向信息利用轉變，引導民眾績效評價意識的提高。四是要提升民眾對“雙一流”建設預算管理的參與性，追求“民主財政”的價值理性，形成有效的外部監督，采取積極措施形成與民眾的有效互動。一方面應盡可能地對“雙一流”建設預算相關內容、環節及其內涵進行詳細說明與解釋，并進一步細化預算相關內容；另一方面，政府應積極聘請相關專家組建第三方評價機構，對“雙一流”建設財政預算工作的各方面進行獨立、認真評估與監管，多領域、多維度地獲取民眾對預算的建議與利益訴求，提高預算決策的民主性。

第三，打造良好的績效文化，提升財政資金管理能力。順利實施“雙一流”建設財政投入績效評價的前提是樹立牢固的績效觀念。一方面，要在日常工作將全面預算績效管理思維內化成個體和組織行為的“潛意識”，從思想認識上為教育經費績效評價創造條件，可以通過培訓、宣傳和試點等方式，培育“雙一流”建設績效文化，從而潛移默化地影響個人認知和認同。另一方面，要著力提高相關人員的資金綜合管理能力，特別是教育經費績效管理與評價能力?！半p一流”建設財政投入績效評價在技術上有一定的難度，因此要對相關政府和高校工作人員加大財務、高等教育、績效評價等方面的專業培訓，此外新招聘人員應充分考慮專業背景，發揮人力資源效用最大化。同時，還應注重培育成熟的第三方機構和市場機制，推動“雙一流”建設財政投入績效評價規范化。

第四，推動高校內部治理水平提升，充分發揮高校主體責任意識。一是在財政資金使用權配置方面，要把握好整體統籌和自主使用之間的關系，如由學校統籌負責的人才引進、公共平臺建設、學科交叉融合等部分，應將資金使用權上移至相關學校相關職能部門，關于人才培養、師資隊伍建設等主要由學科具體負責的任務內容，則應給予學科相應的資金使用權，資金的使用應既能支撐學校的統籌規劃，又能凸顯學院的自主能動性。二是在財政資金決策權配置方面，要把握好集體決策與多元參與的關系，可考慮在學校層面實施“項目庫”管理制度，強化績效目標的制定和論證，將目標與預算相掛鉤，落實全面預算績效管理要求，引導學院、部門聚焦“雙一流”重點建設任務，謀劃中短期建設項目，提高資金使用的前瞻性和科學性，同時要注重充分調研、持續優化制度，避免因不必要的流程形成資金使用阻滯。在學院層面要進一步完善財政分配決策機制，賦予學科帶頭人一定的財政自主權，給予教師更多的參與渠道及機會。三是要不斷完善學校財務內部治理體系，建立健全內部控制制度，明確劃分各單位在財政資金使用過程中的職責和權限，按照 “誰決策、誰負責”的原則認定責任，強化以二級單位為重點的“雙一流”財政建設資金責任管理模式。

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（責任編輯 劉第紅）