現代大學的透明治理：以2022年度《加州大學問責報告》為例

溫燕　柳亮

摘要：加州大學是美國公立大學高質量發展的典型代表，年度問責報告是其透明治理的重要工具。2022年度的《加州大學問責報告》由摘要、全校性指標與分校間比較、術語表三部分構成。它具有多樣性與領導力并進、軟治理與硬約束兼具的基本特點，同時發展中潛藏著透明與模糊的張力、數據生成的客觀性與數據選用及解釋的主觀性矛盾等挑戰。其發展實踐對我國高等教育治理的啟示主要有：完善指標體系與制度保障，直面現存發展問題，回應外部問責訴求與服務內部持續改進。

關鍵詞：加州大學；大學治理；問責報告；透明機制

社會對高等教育問責壓力的不斷增長，使得信息透明成為現代大學的重要治理機制。雖然我國在2010年就通過并實施《高等學校信息公開辦法》，要求高校公開本科教學質量，但在實施過程中存在指標設置不夠合理、評估結果可利用性不足等問題。[1]加州大學作為美國公立旗艦大學，其年度問責報告自發布以來便引起社會各界廣泛關注。通過對其2022年度的《加州大學問責報告》（UC Accountability Report，以下簡稱《問責報告》）進行深入梳理與分析，有助于為我國高等教育質量報告的完善和透明治理提供新的思路，推動我國高等教育治理體系與治理能力的現代化進程。

一、出臺背景與內容概述

（一）出臺背景

1983年4月，美國“全國卓越教育委員會”（National Commission on Excellence Education）發布《國家處于危機之中》（A Nation at Risk）報告，明確指出美國大學學術標準的下降已經危及美國在全球的優勢地位，從而引發了新一輪教育改革的浪潮。迫于壓力，加州政府于1991年頒布了《加州高等教育問責報告條例》，該條例要求所有公立大學向州教育管理部門提交年度問責報告，其中的內容應涉及學生的生存現狀、教師的教學與科研水平、院校財務狀況以及其他與學生利益密切相關的規章制度等。[2]由于學生在校的各種表現無法具體衡量，必要的數據資源難以獲取和分析，同時它更多回應的是行政部門而非社會公眾，因此這種建立在由州政府主導基礎上的問責報告缺乏公信力和可行性，在實際執行過程中阻力重重，并沒有達到預期的效果。美國聯邦政府2007年修改的《高等教育機會法案》（Higher Education Opportunity Act）強調，大學應當披露學生就讀費用、完善問責制度、提高入學公平性以及關注校園安全。為響應這一法案提出的信息公開要求，各高校紛紛采用內部績效審查和自評報告的形式為自身的辦學績效和人才培養質量辯護。

2008年，加州大學時任校長尤杜夫（Mark G.Youdof）決定建立基于年度問責報告的透明機制，將學生的表現等一系列辦學績效細化為可測量的指標并向全社會發布。該報告自2009年實施至今，已連續進行14年。它不僅是大學領導層和教職員工參與大學共同治理的重要工具，也是一份服務于廣泛利益相關者的公開承諾，即所有這些群體都需要并且有權了解加州大學的表現到底如何。[3]其內容涉及大學發展的13個領域以及155項觀測點，力圖全面對加州大學的績效進行評價，以回應州政府、捐贈者、學生消費者及其家長、社會公眾等多方的問責訴求。[4]它立足于教學、研究和公共服務的核心職能，探討了大學辦學目標的達成度與運行成本，并著眼于大學在受到內外部環境變化的沖擊之時，對戰略規劃和預算決策的動態調整。[5]

（二）內容概述

《問責報告》由 “摘要”（Executive Summary），“全校性指標與分校間比較”（Universitywide Indicators and Campus Comparisons）及“術語表”（Glossary）三大模塊組成。摘要對本年度的內容進行簡要的概述，說明報告中的重點以及大學的努力方向。如2022年度的摘要強調了與《加州大學2030計劃》（UC 2030，以下簡稱《2030計劃》）中相關發展指標的相互匹配，包括以智識資源幫助加州從新冠疫情中逐步恢復等事項。全校性指標與分校間比較是報告的核心內容，涉及到學校辦學成果的一、二級指標及相應的觀測點，在多數指標上展開了與同類頂尖高校的橫向對比，包括總校層面的與美國大學協會（AAU）的28所公立和26所私立研究型大學的平均值進行比較，分校層面的相互比較和與伊利諾伊州立大學、密歇根州立大學、哈佛大學、麻省理工學院等八所院校的比較，以及對總校和各分校自身近20年相關數據的縱向追蹤。術語表是向讀者就專業機構、相關數據的來源以及學科分類等進行解釋，增強報告的可理解性。

2022年度《問責報告》內容覆蓋了大學發展的重要方面，形成了由一級指標和二級指標構成的完備指標體系，具體內容如表1所示。

2009年至今，《問責報告》中涉及到的一級指標與二級指標都較為穩定，部分觀測點則進行了調整。例如，“本科生成就”這項一級指標之下的觀測點，“高年級學生的學位愿望以及大學后的職業規劃”由于沒有可以進行比較的數據，在2011年度被取消；為了減輕新冠疫情對學生和家庭造成的巨大困擾，加州大學在2020年取消了對新生學術能力評估測試（SAT）①分數的要求，因此報告中“本科生的申請與注冊”一級指標之下，也刪減了涉及學生SAT成績的統計部分。而作為大學最基本職能的教學、科研、社會服務以及大學資金使用情況和辦學績效等相關的一系列指標，則是其一直以來關注的重點。可以說，穩定完備的指標體系，靈活具有調控空間與彈性的觀測點，是報告得以發揮作用的重要前提。

二、綜合梳理與分析

（一）基本特點

1.多樣性與領導力并進

加州是美國為數不多少數族裔人口比例超過半數的州，低收入、第一代大學生和代表性不足的學生（URG）②占加州公立高中學生的大多數，他們代表了加州的新生代。然而這些群體的受教育程度、經濟可負擔性和健康保障基礎普遍偏低，在新冠疫情的影響之下，這些弱勢地位造成的社會不平等有被進一步放大的巨大風險。加州大學一直致力于校園多樣性的建設，力求更好地反映加州的人口特征及其發展訴求，在2020—2021年推出了多項改革舉措，主要包括：支持并促進招聘和保留代表性不足的教職員工的計劃；擴大學生領袖、教職員工和高級管理人員的內隱偏見糾正（implicit bias training）機會；優化大學信息系統和操作流程，以便于更充分地識別歷史上代表性不足的群體；推出旨在將特定校區和地點轉變為反種族主義和黑人繁榮的工作和學習場所的舉措。[6]通過不懈努力，大學在與多樣性、公平性和包容性相關的幾個關鍵領域均取得了進展③。憑借其對多樣性和包容性的堅定承諾，加州大學于2021年獲得“洞察多元化”（INSIGHT Into Diversity）④雜志出版社授予的“高等教育多樣性卓越獎”（HEED）。[7]

與此同時，加州大學依然保持著其作為美國旗艦公立大學的領導力，在教學、科研以及社會服務等方面不斷追求卓越。在教學方面，為保障教學質量與學生的學習效果，教學中心和教學發展辦公室為全體教師提供教學發展和培訓，改進教學和評估策略，打造高質量教學發展共同體。在研究領域，加州大學擁有800多個研究中心、研究所、實驗室和項目，涵蓋十個校園、五個醫療中心、三個能源部國家實驗室和其他研究設施。[8]其研究成果在促進大學教學、推進加州經濟發展、交流與出版知識以及改善健康等方面均有著不可替代的重要作用。社會服務職能更是加州大學一直以來所倡導的，強大的醫療體系協助加州應對新冠疫情、努力保障加州居民的健康；每個分校還負責對應社區教師的專業發展和K-12（the K-12 public education system）教育服務；大學的農業和自然資源部（ANR）及自然保護區系統（NRS）則致力于解決當地的農業、環境和健康問題，保護瀕危動植物，修復自然棲息地生態，控制入侵物種。[9]除此之外，報告中還選擇了具有代表性的大學排名系統，對社會各方關注的大學排名進行展示。2022年度《問責報告》選擇了美國新聞與世界報道（U.S.News and World Report）、世界大學學術排名（The Academic Rankings of World Universities）以及華盛頓月刊排名（Washington Monthly ranks）。

2.軟治理與硬約束兼顧

通過分析《問責報告》不難發現，其具有在外部問責硬約束之下的軟治理特點。硬約束是政府部門通過撥款及其他約束機制強調對大學自上而下的管理和大學對規則的順服。軟治理是大學基于專業規范和學術傳統，以民主協商和平等對話的方式，建立合理的多元溝通機制，強調大學的自治性與主動性。

首先，《問責報告》的指標體系在回應政府問責的指標之外，也聚焦自身辦學的特色與優勢。例如2022年度《問責報告》專門設置了“衛生科學與醫療服務”的一級指標，并展現了大學在保障加州公民健康方面的重要性與其所做出的努力。隨著加州人口的增長和老齡化，對于健康保障的需求缺口將會變得更大，尤其是該州中部一些地區的保健專業人員遠遠不能滿足需求。因此，加州大學的健康科學項目將是加州未來各類醫療工作者供給的重要來源⑤。除此之外，學校健康中心在新冠疫情期間也表現出來強大的健康服務能力。自加州發現新冠疫情以來至2022年4月中旬，加州大學的健康中心已經護理了超過10萬名新冠疫情陽性患者；接種疫苗150多萬劑，并在醫療服務不足的地區開設了許多診所。同時，在預防和監測方面定期發布新冠疫情儀表板，使公共衛生領域的官員和普通公眾了解病毒的傳播水平、醫院醫療資源的使用情況以及大量針對病毒展開檢測的結果。大學更好地展示自身獨特的優勢，就更容易贏得社會公眾支持，從而能夠在愈來愈激烈的政府撥款和私人捐贈爭奪中占據優勢地位。

其次，加州大學明確自身所應擔負的教學、科研以及社會服務的任務同時，也積極向政府及公眾解釋和尋求實現這些任務所必須的資金支持。2022年度《問責報告》指出，如果不能得到相應的資金支持，大學則不可能達成相應的目標；實現加州大學2030年目標亟待持續的多方投資，但截至到2021年6月，大學尚未收到任何資金。[10]

最后，既回應外部問責又服務于自身發展規劃。在向公眾及政府說明資金的使用情況與辦學績效時，力求服務于大學發展的中長期發展規劃。2022年度《問責報告》列出了實現《2030計劃》相關的指標，這些指標設定了基線并突出了目標的實現情況及遇到的困難和挑戰，以便管理者能夠進一步合理地制定大學改進的實施計劃與措施，調整大學總體發展規劃、監控大學發展方向。總體來看，《問責報告》通過回應、對話與協商的軟治理方式，在回應州政府的發展需求和提高公眾對大學包容度的同時，提出發展所需要的支持并致力于大學的自我診斷和持續改進。這種 “軟治理”與 “硬約束”結合的透明治理方式，體現了加州大學對社會關切的責任擔當和追求卓越的不懈努力，并為提升治理成效奠定堅實基礎。

（二）發展挑戰

雖然《問責報告》具有其自身的優勢，在回應外部問責與質疑方面發揮了較好的作用，但在其發展過程中，可能會面臨透明與模糊之間的張力以及數據生成的客觀性與數據選用及解釋主觀性的矛盾等挑戰。

1.透明與模糊的平衡

現代社會中的組織和個人都要不斷改進機制設計并提供“證據”以證明自己值得信賴、可以信任。高校以透明機制來證明自身辦學成效是合乎邏輯的，但是透明的邊界在哪里，這是一個值得思考的問題。

一方面，過度的透明，可能與高校內部敏感問題的保密性不符，其中人事決定，以及關于財政緊張時期部門和單位待遇的討論是最明顯的。[11]因此，透明可能是有效治理的內在要求，但也可能是機構內部坦率實言的敵人。另一方面，大學的學術生活中關鍵的條件，是那種將時間、空間、材料和智力等資源適應于情境性和特殊性學習與教學活動的自發性。這種自發性雖是大學創造性與行動改進的源泉，但模糊不清不僅難以再現和提供證據，而且也難以將其過程和機理轉化為一種可交流和擴散的并為公眾所理解和接受的一般話語。更為重要的是，模糊性本身就依賴于大學自治的合法性。[12]當透明達到一定程度，使得原本應該模糊的范圍逐漸轉向可視化，更加注重指標及其可比較性，就意味著大學自治的合法性遭受侵犯，這恰恰與通過透明改進大學行動的本意與路徑背道而馳。[13]因此掌握好透明的界限具有十分重要的意義，否則要求大學無限度的透明可能蛻變為他人攻擊大學的武器，導致“透明的暴政”。

2.數據生成的客觀性與數據選用及解釋主觀性的矛盾

本著“問責”精神而創建“透明”績效指標的愿望，往往轉化成采用標準化的分散指標，因為遠離大學直接管理的政府和公眾更容易理解這類指標。大學年度問責報告正是這一操作下的產物，所以高校在應對來自問責和績效方面的壓力時，需要更多的指標、更加清楚的數據向政府和公眾說明大學的運作情況與辦學成果，這些指標及數據也是政府及公眾評判大學辦學績效的重要依據。所以，如何保障這些數據的真實性與準確性成為其發展過程中面臨的一大挑戰。

如果能夠合理有效地利用，這些真實的信息與數據可以讓大學更好地了解學生的需求，提高教學、學習和建議的質量，降低成本，預測并規避風險，同時也能夠讓公眾更好地了解大學的發展情況。[14]但事實上，在辦學經費競爭激烈的今天，問責報告所傳遞出來的信息成為政府撥款和私人捐助的重要參考依據。為了獲得更多的撥款，就存在大學管理者對呈現出的數據進行“再加工”、在解釋時避重就輕等風險，甚至在對外公開時刻意選擇有利于大學聲譽的破碎證據進行展示。尤其是當一些重要的指標結果與外部各種有形和無形資源的分配相掛鉤時，大學會為了迎合外部期望而不惜采取欺騙性行為。[15]一方面，經過美化的數據無法讓大學準確得知自身存在的問題，不能對大學的行動改進提供參考價值；另一方面，“豐滿的數據”與“干癟的現實”之間的差距會使得公眾對大學信任的持續滑坡，并進一步導致高等教育問責與透明機制治理的失靈與失信問題。

三、啟示與借鑒

加州大學《問責報告》與我國高校《本科教學質量報告》均是通過對外公開大學辦學信息的重要透明治理機制，對于全面展示、回應外部質疑和提高院校治理能力具有重要意義。《問責報告》的發展與實踐，對我國高校辦學質量報告從制度的完善到報告內容的呈現都具有重要啟示。

（一）優化指標體系，完善制度保障

通過對加州大學《問責報告》進行分析，可發現其指標體系的建設十分完備，涵蓋大學發展各個層面數據，同時強調以學生發展為中心、關注學生的能力獲得與發展，面向公眾使公眾了解學校發展情況并參與到院校的監督事務中，指標在可比較的基礎上突出自身辦學特色，如對“衛生科學與醫療服務”領域成果的重點呈現。我國大部分院校公開的信息僅涉及院校層面的辦學條件與制度建設等一般描述，較少涉及到師生比例、教學互動、學生學習結果等表征教育質量的重要指標，加之欠缺嚴格的執行保障措施，難以令公眾信服并有效引導社會對大學事務的監督和參與。[16]因此在對指標體系進行優化時，需要注意以學生發展與辦學質量為中心、建立面向公眾的指標體系；院校需要對自身發展進行定位，使得指標在具有可比性的基礎上體現自身的發展特色。

作為問責的基本價值要求，透明是加州大學《問責報告》贏得政府及公眾信任的關鍵。其之所以能夠取得良好的反響，得益于完善的保障機制。在制度層面，加州大學的信息公開和透明，除了受到社會要求的牽引外，還受到州政府“陽光法案”或“信息自由法”的規定。我國大學在透明方面，主要是以財務數據公開為主，學生的能力獲得與教學質量等信息的公開較為薄弱。[17]綜上，我國大學需要從兩個層面入手進行改革，即在政府層面上對院校信息公開的內容和范圍做出相應的法律規范要求，出臺更具權威性和專門化的法律法規進行約束；在院校層面上致力于法律規范的校本化和操作化，推進透明治理機制的建立和完善，并培育基于證據與改進的透明文化。

（二）展示辦學成就，直面現存問題

大學的問責報告是治理機制中重要的組成部分，其最終的目標是改進大學治理能力，提高大學辦學質量。加州大學《問責報告》除了通過展示自身的辦學成績以回應政府與公眾的質疑外，更重要的是勇于審視大學內部發展存在的一系列問題。例如，2021年新生第一年的保留率下降，且佩爾助學金獲得者、第一代大學生和代表性不足學生的下降幅度更大[18]；研究生的教育經費撥款嚴重縮水且補貼遠遠落后于同類的大學，導致其對優秀的研究生生源吸引力度不足，研究生與本科生的比例進一步下降；由于新冠疫情帶給代表性不足學生的影響可能更為巨大，導致大學對于消除代表性不足與其他學生之間的畢業率和成就差距等目標可能無法順利實現。[19]在披露問題的同時，加州大學詳細分析了產生這些問題的原因，并給出院校下一步的改進措施，體現了加州大學決策過程的“數據驅動”模式。

我國《本科教學質量報告》中，雖然有“存在問題”這一條目，但大部分院校傾向于籠統描述和避重就輕。例如，中國科學院大學《2020-2021學年本科教學質量報告》對存在問題的表述是：“完善教師教學發展機制”“健全教學質量保障體系”“加強勞動教育體系建設”等。[20]可以說，這樣的問題描述適用于中國任何一所大學，對于大學內部的治理及外界的回應不具靶向性。換言之對于大學治理來說，這種含糊籠統的描述對于下一步的行動改進的指導性不足；只有清楚地了解問題是什么，才能夠及時制定行動計劃。對于公眾而言，大學公開信息的本意是讓公眾了解大學的辦學情況和存在的問題；若公眾無法理解，那么信息披露的意義則無從談起。因此，無論是出于內部治理的改進還是外部回應的考量，高校都應正視自身存在的發展問題。

（三）回應外部問責，服務自身發展

一份問責報告的完成，需要極大的人力、物力與財力的支持，是一項極其耗費精力的工作。就加州大學而言，其內容不僅指標涵蓋十分全面，并且幾乎所有指標的數據都有近20年的縱向記錄追蹤，同時與美國大學協會中所包含大學的相關數據進行了橫向的比較。加州大學在利用它回應公眾問責的同時，也將其服務于大學檢測自身中長期整體規劃的開展與實施情況，2022年度《問責報告》列出了《2030計劃》中相關的指標，根據這些指標的完成情況及時對大學的發展規劃做出對策與調整。例如，《2030計劃》的目標之一是大學到2030年凈增加1100名新教員。通過2022年度的報告，發現由于新冠疫情的影響⑥，導致年輕的、多元化的教師隊伍受到大流行病的打擊更加嚴重，使他們越來越難獲得終身職位，一些人選擇離開大學。雖然加州大學的招聘人員比新生更加多元化，但代表性不足的教師離職的比例更大，這些都將阻礙大學教師隊伍的發展和多元化的努力。2021年教師人數比上一年有所下降，如果不及時加以解決，會對大學實現教師隊伍的擴大及其多樣化的目標產生負面影響。因此，加州大學學術委員會和行政部門聯合成立了專門的工作組小組（MCIF-WG）⑦，就如何解決新冠疫情對教師的影響提出了五項建議⑧，其中之一是“為恢復研究提供資源和時間”，具體內容包括建立機制，向教師提供贈款資金以恢復大學的研究計劃，并支持教學/服務職責的修改。這些建議的實施與開展能夠支持大學中長期發展規劃中對教員數量與多樣性目標的實現。[21]

我國《本科教學質量報告》目前更加側重于向上級部門進行匯報和向公眾公開，接受檢查與監督，但是在服務自身發展的方面還較為薄弱。因此，這項工作對于大學而言，更像是一份攤派任務的額外負擔，一旦檢查完成后，往往會被“束之高閣”而變得無人問津。因此，大學應該積極利用報告內容，通過數據的收集過程，重新審視大學的發展現狀、大學各系統以及各環節之間的交互影響，從而對存在問題進行診斷并實現反饋—改進之間良性的互動循環。

總之，我國高等教育治理體系與治理能力現代化進程仍然任重而道遠，大學在自身改進行動的過程中要有足夠的勇氣與魄力進行深入剖析與自我變革。以大學質量報告為載體的透明治理，可以成為推動我國高等教育治理變革的切入點和突破口。

注釋：

①“學術能力評估測試”（Scholastic Assessment Test，SAT）是由美國大學理事會（College Board）主辦的考試，和ACT考試（American College Test）并稱為“美國高考”。

②代表性不足（URG）群體包括非洲裔、西班牙裔和拉丁裔美國人以及美洲本土印第安人。

③其中包括：第一代本科生入學率和保留率的提高；代表性不足群體的研究生入學率和保留率的增加；代表性不足群體的教員及其他工作人員的比例也在不斷增加。

④Insight Into Diversity《洞察多樣性》是美國頂級高等教育雜志，因其高等教育多樣性卓越獎（HEED）、供應商多樣性獎和STEM激勵計劃獎而聞名。

⑤加州大學擁有全美規模最大和門類最齊全的健康科學培訓項目，吸納有1.5萬多名在校學生，并且其中超過70%的畢業生會在加州的醫療系統內工作。

⑥面對新冠疫情造成的經濟不確定性以及教師離職和退休人數的增加，對教師的負面影響包括：研究和學術工作停滯不前，合作機會減少，轉向遠程教學，士氣下降，以及因工作與生活的平衡問題、健康問題和照顧家人的責任而增加的焦慮，等等。

⑦工作組小組的英語全稱：Mitigating COVID-19 Impacts on Faculty Working Group。

⑧詳見：https：//regents.universityofcalifornia.edu/regmeet/may22/a6attach.pdf。

參考文獻：

[1]蔡文伯，張雪.西北五省區重點高校本科教學質量探析：基于2014年度《本科教學質量報告》的文本分析[J].高校教育管理，2016（5）：91-98.

[2][11]TROW M.Trust，Markets and Accountability in Higher Education：A Comparative Perspective[J].Higher Education Policy，1996，9（4）：309-324.

[3][5]The 2013 UC AccountabilityReport[EB/OL].（2013-05-30）[2022-08-20].https：//accountability.universityofcalifornia.edu/files/2013/accountabilityreport13.pdf.

[4]常桐善.細讀加州大學（30）：內部問責指標體系[EB/OL].（2020-12-26）[2022-08-20].https：//mp.weixin.qq.com/s/0RuexC_5M4 ZJuqpy8I0 5Jg.

[6][7][8][9][10][18][19][21]The 2022 UC Accountability Report[EB/OL].（2022-05-30）[2022-08-20]https：//accountability.universityofcalifornia.edu/2022/documents/pdfs/2022-uc-accountability-report.pdf.

[12][13]柳亮.大學信任與高等教育問責[J].教育發展研究，2010（1）：17-22.

[14]GAGLIARDI J，PARNELL A，CARPENTER-HUBIN J.The Analytics Revolution in Higher Education[J].Change：The Magazine of Higher Learning，2018，50（2）：22-29.

[15]柳亮.美國公立大學問責的演進與運行研究[M].北京：知識產權出版社，2020：216.

[16]柳亮.高等教育問責：認識轉換與發展構想[J].高等教育研究，2011（7）：40-45.

[17]常桐善.美國本科教育效能問責：“透明度”項目解析[J].中國高教研究，2019（9）：54-62.

[20]2020-2021學年中國科學院大學信息公開工作年度報告[EB/OL].（2021-10-20）[2022-09-10].https：//www.ucas.edu.cn/site/27？u=71713.

（責任編輯 陳志萍）