城市老舊社區治理創新的時代價值與實踐展開

［提 要］社區既是人們安身立命的生活場域和社會空間，也是社會治理的最小單元，更是國家治理的重要基石和力量源泉。新世紀以來，特別是黨的十八大以來，全國各地積極探索社區治理新模式新經驗，形成了各具特色，內涵豐富，可推廣、可借鑒、可復制的城市社區治理創新經驗和實踐樣本。老舊小區改造與治理是城市社區治理中的“硬骨頭”，江西省南昌市西湖區作為城市老舊社區的典型代表，在社區治理與服務創新中發動社區居民、依靠社區居民，積極探索新時代城市社區治理的基層群眾自治機制，推進社區分類治理，實現服務精準施策，形成了與提高市域治理效能相契合的“西湖經驗”，具有重要的時代意義和實踐價值。

［關鍵詞］老舊社區;社區治理;基層自治;“西湖經驗”

［作者簡介］張艷國，南昌師范學院校長，江西師范大學中國社會轉型研究省級協同創新中心首席專家，教授，博導。

［基金項目］國家民政部項目“社會治理動態檢測平臺及深度觀察點網絡建設”（202205021）

社區既是人們安身立命的生活場域和社會空間，也是社會治理的最小單元，更是國家治理的重要基石和力量源泉。社區治理效能與治理質量，直接影響人們的歸宿感、安全感和幸福感，也牽引人們對美好生活向往的實際走向。新世紀以來，特別是黨的十八大以來，全國各地積極探索社區治理新模式新經驗，形成了各具特色，內涵豐富，可推廣、可借鑒、可復制的城市社區治理創新經驗和實踐樣本。如，以行政為主導推進的上海模式（政府主導模式），以居民自治、共建共享為特征的武漢模式（市場主導模式），以專家深度嵌入為特點的清河治理北京模式（專家參與模式），以社會自治為內涵的深圳鹽田模式，等等。［1］這些探索，不僅提升了城市社區治理體系和治理能力現代化，也為保社區平安、利居民生活，提升人民群眾生活品質、促進社會和諧幸福提供了切實保障。“社區治，天下安”，這是執政黨、政府和社區居民的共識。［2］如何進一步完善社區治理制度體系、提升公共服務能力、夯實基礎設施建設、優化治理隊伍結構，進一步“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制”“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”［3］，這既是新時代必須聚焦的社會建設與治理的重大問題，也是關心服務群眾實際生活的重點問題，必須運用分類型、分層次的原則和方法，有針對性地打通嚴重制約社區建設發展和治理效能提升的“最后一公里”。

老舊社區治理是城市社區治理的“硬骨頭”。從社區治理類型看，南昌市西湖區社區具有老城區的老舊社區治理的典型特征。西湖區位于南昌市的中心城區。在全區124個社區中，老舊社區占到70%以上，商品房社區占比不到20%，其中開放式老舊社區占到45%。這些老舊社區普遍存在基礎設施落后、物業服務缺失、居民集體行動能力弱等問題，面臨著社區硬件升級、滿足社區基本服務、提升社區服務功能的多重任務。南昌市西湖區在2019年入選民政部第四批全國社區治理與服務創新實驗區后，開展以“推進社區分類治理，實現服務精準施策”為主題的社區治理創新工作，成為新時代城市老舊社區治理創新的典型代表。南昌市西湖區創新實施“幸福微實事”，建設“1+5+X”社區鄰里中心（即建設1套適合保障服務體系，建設幼兒園、居家養老服務中心、醫療衛生服務站、便利店、文化服務中心等5類便民利民服務設施，建設X個便民服務功能拓展區），推動小區“三駕馬車”（指社區居委會、業委會和物業公司）協同治理，加強社區工作者隊伍建設等工作。在老舊小區改造、優化小區人居環境、規范小區治理秩序、提升小區服務品質等方面取得了顯著成效，解決了一系列多年想解決而沒有解決的問題，不少老舊社區在居民參與中實現舊貌換新顏，居民幸福感大大增強，為學術研究提供了嶄新的視角和鮮活的問題意識。

一、經驗樣本在社區治理和服務創新中具有重要價值

西湖區社區治理是在新時代背景下繼續推進和深化的，體現了黨中央關于社區治理中國道路的最新精神，揭示了老舊社區改造與治理的基本規律，在回答社區治理的時代之問、人民之問中彰顯價值之維。在區域發展層面，社會建設和社區治理在地方政績考核的權重占比越來越大，成為衡量城市綜合競爭力的重要評價指標。在國家層面，民政部先后開展四批全國社區治理創新實驗區，培育出一批各具特點的社區治理單位。西湖區社區治理經驗的獨特性在于，它優化社區治理單元，推動治理重心下沉到小區，分類治理、精準施策，以小區物業自治帶動社區治理回歸居民自治本身。

（一）堅持黨的領導、彰顯社區特色是踐行社區治理中國道路的根本要求

黨的十八大以來，中央關于社區治理道路的基本要求，可以用兩個關鍵詞來理解：一個是黨的領導；另一個是彰顯特色。堅持黨的領導是基本原則，是社區治理中國道路的政治底色和本質特征；堅持黨的領導政治原則，不斷深化社區治理，尊重地方實際，立足地方差異，支持草根創新，發展社區個性，豐富城市治理多樣性。

在社區治理中，堅持黨的領導，體現為黨委的掌舵作用，即掌握社區治理政策，提供人才支持，引導社區治理發展方向，發揮黨委的社會整合作用。［4］黨領導社區治理創新，是社區治理中國道路的顯著特征。社區治理共同體如何成為可能？在社區治理參與者中，只有黨的基層組織，才有足夠的政治權威和合法性，才能起到擔負整合各方不同利益和意見的“磨心”作用，通過長期合作共贏來彌補短期利益讓步，從而促成各方的交往合作，避免社區被短期利益和局部利益撕扯，以至造成零和博弈局面。

西湖區明確區分基層黨委掌舵與社區劃船的角色定位。基層黨委掌穩舵，堅持放手而不甩手；社區劃好船，做到添力而不添亂。基層黨委在政治引導和規劃發展上不甩手，在具體事務上善于群策群力，以共建共治實現共享共贏。在老舊小區改造方面，西湖區委區政府的掌舵角色主要體現在做好科學規劃和整體指導、組織協調上。整體規劃小區改造，制定合理的路線圖和時間表，科學規劃小區的路面硬化、景觀綠化、立面美化、管網優化、平安智能化等關鍵內容，為小區治理提供“定星盤”。在項目具體實施過程中，以社區改造“懇談會”、改造項目“聽評會”等一系列民主協商機制，突出居民主體地位，激發居民參與活力，向居民說明改造背景、改造內容以及改造面臨的問題，答疑解惑，凝聚共識；同時，還就改造內容廣泛聽取居民意見，進一步完善細化施工方案，使改造工作充分體現居民意愿。

應該看到，每個社區都有獨特的社情民情，在基礎設施和文化特色、居民性格上都存在差異。因此，必須以社區的資源稟賦為依據，著力推進社區精細化治理，改變以往粗放的治理方式。西湖區在興柴北苑社區改造過程中，充分尊重該社區的工業歷史，注重傳承工業記憶，著力發掘“南柴”（南昌柴油機廠）厚重的工業文化底蘊，以厚重的工業風彰顯小區特色，喚醒人們共同的歷史記憶，以南柴工業精神為紐帶實現居民同情共感。

（二）立足實際，因事而化，體現老舊社區治理基本規律

從社區類型上看，老舊社區具有基礎設施老化、居民年齡大、收入較低、居住分散等特點，大部分社區沒有市場化的物業服務。推進老舊社區治理，必須尊重老城區的居民特點和社區稟賦，充分考慮居民主體特點和需求，降低社會服務成本，提高社會服務質量，以適合老年群體實際需要的方式提供社會基本公共服務。具體來說：一是滿足居民基本生活需要。西湖區合理規范居民周邊菜市場和小商品市場，開辦“老鐵食堂”解決老年群體買菜難和做飯難、吃飯難的基本生活問題。二是注重精神交流和文化活動。建設居民文化活動室、居民文化活動隊，開展豐富的文體活動。三是提升社區養老服務功能。從2019年起，西湖區開始推進“1+5+X”社區鄰里中心建設，實現社區公共服務可持續發展，避免政府包攬帶來的各種弊端。

在治理機制上，完善基層黨委領導下社會各方參與的協商民主機制。在基層社會治理體系中，黨委不是控制者，而是開拓者、引領者。［5］基層黨組織如何發揮核心作用，讓群眾信得過、靠得住、想得起？最為關鍵的一點，是將黨的建設各項工作融入群眾生產生活實際，在組織群眾解決困難、建設美好家園中樹立黨組織的威信，鞏固黨的群眾基礎。［6］從資源整合的角度，西湖區力圖將社會資源、治理主體、制度規范等諸要素有效地整合起來，在“黨的領導—社會參與”“正式制度—日常習慣”“政府—社會—居民”“社區參與—回應反饋”等關系上下足功夫，為社區治理長遠穩健發展打好基礎。

在治理方式上，西湖區社區治理最大的特點，是立足于既有社區生態系統，不搞大拆大建，不片面追求形式統一和外觀好看，而是注重社區系統功能提升，保持社區微觀生態系統健康。

（三）面向社區居民做實社會治理，體現“人民中心”價值導向

良好舒適的社區生態系統從來都不是由誰單方面構建的產物，它必須注重自下而上的生活網絡構建，讓社區居民成為主體，有效介入社區建設的決策和管理過程之中。在西湖區社會調查過程中，我們廣泛接觸到居民群體內的各路能人，發現他們可貴的奉獻精神、合作熱忱和解決問題的實際能力；在眾多小區物業自治中，人們能夠看到社區微觀生態強大的修復能力。

隨著社會發展進步，群眾的需求也在發生結構性變化。社區治理的共同體意義在于，只有重建公共生活，人們才能更好地發現自己，實現自己的社會價值。我們當前構建社會生活共同體，是在逐步進入豐裕社會［7］的背景下產生的。隨著社會主要矛盾發生變化，人們對社會生活品質和生存環境提出更高要求，它必然傳導并體現在社區治理上，使居民切身體會現代城市的美好生活，讓社會進步精準落實在社區治理細節上。

二、經驗樣本立足于實踐探索、來源于群眾智慧

基層治理創新的“小探索”，往往是社會治理變革大趨勢的先導。南昌市西湖區在社區治理與服務創新中的新思考新舉措，與新時代全面深化社會建設和社區治理的背景、要求相契合，反映了新時代中國社區治理的新動向。

（一）立足自身資源稟賦，借助國家級平臺，科學謀劃社區治理路徑

以科學分類實現精準治理。南昌市西湖區社區治理的基本特點是，立足于老舊社區基礎，有效實施分類治理，也即，根據自身實際，對社區進行細化分類，掌握不同類型社區的優勢、短板和特征，充分考慮不同類型社區居民特點及需求差異，制定針對性治理方案和措施，配套個性化治理方式和方法，提高社區治理精細化程度和水平。

以治理項目制推動居民自治。深化社區治理，提升社區現代化治理能力和水平，滿足群眾對社區美好生活品質要求，需要凝聚各方智慧和力量，有效整合社會資源，支持社區可持續性治理，克服我國社區治理的傳統路徑依賴。［8］西湖區政府以項目為突破口，從2017年起實施“幸福微實事”工作方案，讓社區群眾參與到社區治理決策中來，群眾投票決定社區治理項目及其資金使用，實現“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定”［9］，將社區治理決定權由黨政部門交到社區群眾手里。目前，這項活動在轄區25個社區全面鋪開，所有項目都由居民決定。

（二）注重整體謀劃，堅持系統治理思維，推動社區治理體系建設

推進物業服務體系建設。西湖區老舊社區的特點決定小區物業自治的路徑選擇。根據項目組在西湖區25個社區調查掌握的情況：在居民最關心和最需要解決的問題中，物業服務或社區公共服務被排在重要位置。如何有針對性地、有效地解決社區物業服務問題，回應群眾需求，滿足新時代社區居民對更好社區生活的體驗，這是社區居民普遍關心的問題。經過多年努力，西湖區形成了多層面全覆蓋的物業服務體系。無論是社區基本公共服務層面，還是社區微觀層面，抑或是社會服務組織層面，都做到了“每個人都是服務對象，服務惠及每個人；人人都能平等地享有公共服務，不讓任何一個人在公共服務中被疏忽被遺漏”。

加強社區工作者隊伍建設。伴隨城市社區治理資源下沉、重心下移，必須聚焦社區工作者隊伍，提升社區治理的人才支撐質量。西湖區優化城市社區工作者隊伍建設，從“進、管、考、出”等各個環節優化社區工作者隊伍建設工作機制，全面推進社區兩委班子交叉任職，實現社區黨支部和居委會主任“一肩挑”；要求現有社區工作者中40周歲以下的，在3年內取得《社會工作者職業資格證書》；41周歲以上的，在5年內取得《社會工作者職業資格證書》。建立“基本工資+績效工資+年度獎勵”社會工作者薪酬體系，將薪酬標準與工作年限、工作成效等掛鉤銜接，形成動態調整和正常增長機制。

優化組織結構體系建設。西湖區以社區治理“大黨委”為核心，構建街道黨委—社區黨委—網格黨支部—黨小組“四位一體”的縱向組織網絡，完善社區黨委—駐社區單位—社會組織—社區居民等共同參與的橫向組織架構，實現社區組織體系“橫向到邊、縱向到底”全覆蓋。社區協商機制、社區服務體系、社區服務隊伍、社區服務內容和質量都相互銜接，體現了治理參與和自我管理的特點。

（三）堅持群眾路線，創新工作方法，激發社會參與積極性

堅持走社區治理的群眾路線，就是要充分尊重群眾首創精神，深入發掘蘊藏在群眾之中的治理能量，讓社區治理回歸居民自治本身。當前，社區治理的驅動力越來越多地來源于群眾自下而上的自治行動，呈現出與傳統社區治理截然不同的生動局面。社區通過小區業委會自治，協調并整合居民意見和行動，達成普遍的群眾共識，實現社會動員，提升自我管理、自我教育、自我監督的能力和水平，建構社區群眾同黨組織和基層政權的“水乳交融”關系。［10］

堅持新時代社區治理的群眾路線，必須立足于社會分化的現實，尊重不同群體的利益訴求和價值取向，改進工作方式，創新工作方法，將為民服務的崇高宗旨落實到治理的具體實踐中。社區黨委和居委會越是講究群眾工作的方法策略，就越能團結帶動社區居民，成為居民的“主心骨”和“領頭羊”。

三、契合治理共同體建設復制推廣經驗樣本

新時代社區治理的發展趨勢是，充分滿足個體需求，發展社區個性，從社區居民出發，尊重社區人的社會屬性。西湖社區治理經驗準確把握新時代社區治理的新形勢新要求，豐富了社區治理中國道路的新內涵新要素，貢獻了中國特色社會治理的地方新實踐新樣本。

（一）善于將新時代社區治理新要求新任務轉化為地方治理新樣態

全面堅持黨對社區治理的領導，實現社區治理重心下移，它既是社區治理的基本要素，也是推進社區治理的內在驅動力。西湖區黨政班子團結一致形成合力，但又各有側重，采取“放權而不攬權、放手而不甩手、指導而不包辦”方式，放權給社會，促進社會發育，通過實施社區項目、構建社區協商平臺、完善居民參與機制，將更好發揮黨的領導、政府指導的作用與激發社區的內生活力有機結合起來。

圍繞社會治理重心下移這個時代課題，西湖區的經驗貢獻則在于，通過調整治理層級和劃分新的治理單元，將治理重心下移同治理單元、組織平臺調整有機結合起來，豐富了治理重心下移的實踐路徑，有助于克服治理的傳統路徑依賴，從而有效克服社區治理內卷化傾向。［11］

西湖區在推進共建共治共享的社會治理格局中，將優化政府社區治理職能同培育社區自治結合起來，規范社區治理的政府責任與居民義務，培養負責任的政府與有義務的居民，尊重社區生態環境，在法治與德治、自治之間探索組織化的平衡關系；發揮業委會和樓苑管理委員會的組織平臺作用，從利益相關性著手建立聯系紐帶，為社區治理注入持久動力，形成社區治理共同體。

（二）主動解放思想、轉變觀念，形成一套有效的社區治理工作方法

總體上看，基層黨委領導，相關政府職能部門牽頭，街道和社區積極響應，社區居民廣泛參與，堅持政策穩定性，這是西湖區在有效開展社區治理中形成的一個重要特點。從西湖區委區政府到業務主管部門，再到基層政府和社區，他們都將推進社區治理作為社會建設的重要平臺，圍繞社區治理的重要性達成共識，將治理共識轉化為實踐的力量。在將社會治理和社區治理有機結合起來的過程中，突出社區建設“重在建設”要求，保障和改善群眾生活品質，提升群眾對美好生活的體驗。

西湖區政府在推進社區治理過程中，既注重頂層設計和全盤規劃，也強調路線圖和實施過程，穩步有序推進社區治理各項工作。西湖區社區治理工作多年保持治理政策的延續性，不因主要領導和分管領導變化而造成工作重心變化。在西湖區社區治理中，幾個主要項目有效開展、順利實施，如“幸福微實事”項目、社區鄰里中心、網格化治理、365黨群活動中心等都體現了政策的穩定性、工作的延續性和條件的保障性。

（三）老問題新思路，為破解老舊小區治理難題提供“西湖方案”

提供優質的社區公共服務，是滿足人們對高品質現代社區生活需要的重要保障。全國各地都有典型探索：深圳市南山區采取培育社會組織和政府購買社會服務的方式［12］，武漢市百步亭社區采取企業辦社區的方式［13］，成都市武侯區采取政府購買和社區自治相結合的辦法［14］。南昌市西湖區社區類型以老舊社區為主，同時包括少量商品房小區和一定數量的保障房小區、單位房改房小區、安置回遷小區等多種差異性小區，由此構成了社區類型與社區服務之間的供需張力。從社區差異性的角度看，不同社區有不同特點，不同群眾有不同的需求；從社區公共服務的角度看，既要有統一的基本公共服務，也要有針對不同社區、不同群體的精細化、個性化公共服務。為此，西湖區實踐了三種社區服務方式：

一是由政府部門成立公益性社會組織提供社區物業服務。如南站街道成立“南站街道社區公共服務中心”，主要為鐵路二村和鐵路三村提供公共服務。鐵路二村和鐵路三村原來都是屬于南昌鐵路局的職工宿舍區，居民普遍不愿意負擔物業費；同時，專業物業公司也因為收費標準和盈利問題而不愿進入。這就導致社區物業服務難以落實。南站街道黨工委在廣泛征求居民意見的基礎上，成立“南站街道社區公共服務中心”，為居民提供低成本、高效率的公共服務，相比于市場化的物業公司所收取的費用，該中心為居民節省了近一半的費用，相應地，物業費的收繳率達到九成。

二是通過政府購買社會服務提升社區治理的有效性。在實施政府購買社會服務的過程中，西湖區通過實施“幸福微實事”項目，改變以往由黨政部門決定社區項目的做法，由居民參與具體項目和資金使用的決策，將老舊小區改造、社區美化、管網建設等基礎設施建設都通過項目化形式，交由居民選擇決定，這不僅增強了居民參與的積極性，還提高了資金使用和項目建設的有效性和精準性。

三是通過社區物業自治持續解決小區治理難題是城鄉社區自治范疇的顛覆。這種深刻而全新的變革模式，為不具經驗的居民小區自治組織及業主帶來了前所未有的挑戰。［15］西湖區通過漸進式積累，使“老大難”問題變成日常性生活問題有人管，使服務落地。從2019年開始，西湖區在全區通過業委會建設來推動社區物業自治分類解決其曾長期面臨無物業服務的問題，創新市場化的物業服務方式。目前，以業委會為中心的小區物業自治應運而生，有效解決了新老矛盾。

四、結語

隨著社會治理重心下移，作為社會基層的社區，承載著保障社會安定、國家安全、執政穩定的重任。我們研究社區治理經驗樣本，一方面是為了積累個案，豐富理論提升和治理方法；另一方面，則是為了構建以社會基層治理為視角的中國之治話語體系，揭示蘊含在中國之治中的治理之理。個案分析、樣本展示，具有從特殊到一般，從形而下到形而上的理論意義與實踐價值。從江西暨南昌的區位來看，從個案、樣本的空間布局來看，它不能缺席，也不應缺席。從發達的東部，到具有后發優勢的中西部，江西暨南昌的社區治理形態與方法，都具有由東到西觀察、分析的節點性獨特價值意義。

本文所聚焦的南昌社區治理“西湖經驗”，從歷史與時代的維度講，它所創新的城市老舊社區治理經驗，正是與新時代關于社會建設、社會治理、社會穩定、社會和諧等人們普遍關心的“人民之問”解證的前進步伐相契合并同步協調的。從治理主體與治理實踐的維度來看，它既立足于江西南昌改革開放以來幾代社區人接續努力、不懈探索，貢獻“自己的社區自己管，大家的事情大家辦”的智慧和方案；又聚焦新實踐新問題，“把難管的事大家一起來管好，把難辦的事情共同來辦好”，體現了新時代創新社會治理體系、構建共建共治共享的城鄉基層治理新格局，扎實破解社會生活共同體建設的關鍵性基礎性長期性要害問題。從黨的執政基礎與在社會基層踐行群眾路線、工作方法的維度來看，圍繞“居民對美好生活向往”的具體節點、具體內容，在社區治理中把黨的執政基礎、社會主義制度優越性與居民關切的民生福祉有機結合起來，體現了基層黨委和政府的政治敏銳性、破解問題的時代性、工作理念的先進性和經驗集成的引領性。

總之，社區治理的“西湖經驗”既立足于江西本土，特別是南昌市基層治理的實際實踐，緊緊圍繞安居宜居、居民認同感歸宿感幸福感出臺政策措施，把治理當作暖心工程來做，實踐展開以民心民意為基礎，具有本土特點和地方優勢；又按照黨和政府總的決策部署，不亂調、不走樣、不變形，把社區治理同政治建設、社會建設與黨的建設有機結合起來，充分體現了中國特色社會主義的政治優勢、社會合力和實踐力量，具有實踐的推廣價值和運用的借鑒價值。

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［責任編輯：李佳佳］