農村集體經濟組織成員權特別性探析與制度展開

韓佩晴,房建恩

(河北農業大學 人文社會科學學院,河北 保定 071000)

一、問題的提出

黨的十八大以來,我國高度重視農村集體經濟組織成員權利實現,并在此基礎上持續推進農村集體產權制度改革。習近平總書記在出席2022年中央農村工作會議時強調,深化農村改革需把強化集體所有制根基、保障和實現農民集體成員權利同激活資源要素統一起來,讓廣大農民在改革中分享更多成果。立法層面,《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)對農村集體經濟組織特別法人的法律地位給予肯認,既堅持“功能主義”出發點,破除了營利法人與非營利法人封閉二元化框架帶來的理論與實踐難題,又給予集體經濟發展壯大的法律空間,亦是在共同富裕的道路中邁開正確一大步。2022年12月,《中華人民共和國農村集體經濟組織法(草案)》(以下簡稱《草案》)正式向社會公布并公開征集意見,農村集體經濟組織的立法已進入實質性階段,完善涉農法律制度的腳步永不停歇。

統觀法學界對農村集體經濟組織的研究多關注在如何解構其特別法人屬性、與農民集體的辯證關系、成員資格的認定標準、內部治理結構與治理機制、破產能力的辨析等方面。專門對農村集體經濟組織成員權的特別性撰文探討的尚且較少,多數系于文章內容中穿插論述。大部分研究者主張農村集體經濟組織成員權的特別性在于權利取得所依附的身份性與成員范圍的地區性與封閉性。管洪彥在此基礎上拓展細化認為成員具有自然形成性、社區共同體性、成員同質性、生存依賴性、身份性和自然人性等特征[1]。房紹坤認為成員具有權利的身份性和集體資產股份權利的特別屬性、處分權能的限制[2]。溫世揚通過與農民集體成員權的權利內容相區分,達到間接澄清農村集體經濟組織成員權特別性的效果,認為還應享有選舉權與被選舉權、發展股認購權、招標項目優先承擔權、股東訴權等權利內容[3]。臧之頁、孫永軍通過與股東權對比,認為此種成員權從性質上看屬于“股東權”[4]。王雷從權能角度來分析,主張農民集體成員權是具有復合性特點的民事權利[5]。

誠然,上述論題對《中華人民共和國農村集體經濟組織法》(以下簡稱《農村集體經濟組織法》)的制定大有裨益,但只有當全部主體均能在立法中享有完備權利時,整個組織體及全社會才能實現產權配置最大化與運行機制最優化。故必然繞不開對農村集體經濟組織成員權法律制度的研究,即需要在明確其成員權的特別性下,全面成體系地從權利取得、內容、行使、退出等多維度進行法構造設計,以期裨益于成員權利的有效實現與《農村集體經濟組織法》的順利出臺。

二、農村集體經濟組織成員權的特別性探析

農村集體經濟組織成員權是指在具備農村集體經濟組織成員資格的前提下,依據法律或章程規定享有權利的統稱,其本質是一種復合型權利。目前來看,對農村集體經濟組織成員權的理解存在鏡像效仿公司法人股東權或者固守傳統農民享有權利路徑之嫌。然而農村集體經濟組織兼具營利法人財產性與非營利法人保障性的雙重職能效果,在認識其成員權的特別性上,也應當以法人的特別性為基調,祛除單一固化的認識路徑,承認成員權動態發展的復合態勢與階段傾向。這是因為從歷史沿革、組織性質、未來進路等維度來看,農村集體經濟組織都是獨具中國特色、適應中國法治本土化而產生與變通的組織體。未來集體經濟的發展方向應是從封閉走向開放,從固化走向流動[6]。為此,需擺脫傳統思路桎梏,針對農村集體經濟組織成員權的特別性開展法理探析。

(一)成員權的身份性底色與派生財產性

向前追溯至人民公社時期,現如今農村集體經濟組織成員身份的取得大都源于早期生產資料所有權的轉移,將土地等資產由農民私有轉變為集體公有,與之相應的是農民具備成員身份并享有成員權利,由此形成集體與成員的法律聯結。即不同于公司法人體制中股東先出資后獲得股東身份與股東權利,農村集體經濟組織成員身份取得具有天然性與承繼性,后順理成章享有并行使權利,是故其成員權兼具人身與財產的雙重屬性,且財產性系身份性的派生。農民集體成員權制度是農民享有其所在集體的財產權的制度橋梁[7],農村集體經濟組織自建立之初的功能指向是堅持集體所有制不動搖,穩定集體資產運營的同時保障全體農民的合法權益,并且此目標在一定期間內得以實現。但同時也帶來農村集體經濟組織的經濟職能在集體溫室的庇佑下,在公權力強制性授予與分配的枷鎖中無法盡情彰顯,成員權的權能無法充分激活。

為破除上述困境,彰顯法人特別性,國家大刀闊斧鼓勵“政企分開”,意味著在新時代尤其注重農村集體經濟組織的營利性,其經濟職能優位于社會職能的角色定位逐步為人們所認可,其成員權的發展走向更符合市場經濟規律的要求,對成員權的保護的同時亦轉向注重財產性權利改革目標的實現。在改革進程中,實施集體經營性資產的折股量化,由集體成員作為股東分享財產經營所獲的收益。為了使成員財產權權能充分發揮,浙江、深圳等地進行了農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權的試點工作,并取得不錯的實踐成果。《民法典》中允許土地經營權的流轉,也推進了集體產權流轉順暢,賦予成員更多收益、處置的自主權利。黨的二十大報告指出“賦予農民更加充分的財產權益”,即對成員權的財產性權利保護具備政策支持。由此可見,農村集體經濟組織成員權特別性的彰顯既需要把握農村集體經濟組織公有性的內生屬性,保持成員身份帶來的保障功能,又要緊跟改革腳步充分拓展成員對集體資產的經濟權能,達到成員財產性權利的最大化。

(二)成員權強制性向自治性的傾斜與平衡

農村集體經濟組織是集體所有制在法權關系中的主體要素,理應承接現行土地制度的保障功能,并且成員欲獲得可靠權益與可觀收益都依賴農村集體經濟組織這個組織載體,集體所有權的背書更是對成員權利的取得、行使與退出有更為嚴格硬性的要求。然而在新的時代背景下,經過長期的農村集體產權制度改革與《民法典》的肯認,農村集體經濟組織本質上應為承載部分公益職能的私法人,其成員權本質上保有私權利屬性。因營利構成農村集體經濟組織法人的設定目標,共益性又高度依賴于營利性,故究竟應當采取何種經營策略,何種手段能夠實現經濟利益的最大化,都應當交由法人自決[8],這也能有效發揮市場在資源配置中的決定作用。故宜貫通私法自治理念與社團法人自治精神,以法治與自治相結合為出發點,在集體公有制不動搖前提下,以法人章程為媒介,發揮成員的主觀能動性與成員權的自治性。

“從集體產權制度改革實踐來看,成員資格可通過申請并由團體決議的方式獲得”[9],宜采取法定形式確定成員資格認定標準,發揮立法權威性與指引性,同時承認地區的特殊性與歷史性,允許根據地方實際情況部分自治。在成員權利的內容與行使上,應當認為新成員所享有的權利內容并不一定與原始成員完全一致。這是因為靜態成員、成員固化,即新出生的嬰兒等新增人口亦不能獲得成員身份,取得成員權,但其身為家庭成員,可憑借家庭共有關系享受成員利益,則會存在邏輯悖論,如土地承包經營權的享有。農村集體經濟組織亦可在不悖原則性規定的同時發揮法人治理機制的自治性,決定相適應的成員權權利享有與行使界限,譬如依地緣關系取得資格的成員持一級股權,兼具經濟權利與民主管理權利;依投資經營取得資格的成員持二級股權,僅享有民主管理權利[10]。而在成員權的退出上,這種強制性與自治性還體現為只要農村土地屬于集體所有,權利處分自由的底線沒有被突破,成員便擁有根據主觀意愿選擇退出的自由。綜上,以實現成員權原則性與靈活性的辯證融合。

(三)成員權的原始閉鎖性與漸趨開放性

受農村集體經濟組織設立初衷、集體資產不可分割屬性及農民主觀排斥心理影響,在早期,成員身份的獲得具有社區性與排他性,本集體經濟組織以外的群體無途徑取得成員身份享有成員權利。這在一定程度上滿足了農民的生存需求,體現了集體產權的社會保障功能。與此同時,成員權利的行使亦面臨閉鎖性且虛置化風險,尤其是對處分權能的限制,使得部分農民手中的成員權成為存于法律文本上的宣示,無法窮盡權利真正價值。農村集體經濟組織承擔發展集體經濟的重要職責,在其法人化改造的過程中,不能做到完全與城市資本相割裂。城鄉融合發展的時代潮流,使得社會主體能夠帶來資金、技術等資源彌補集體經濟的發展短板,成員的異質性與開放性也被更多人所接受。一方面,部分農村集體經濟組織原始成員懷抱對更高水平生活的期待涌入城市,期望擁有穩定收入來源與生活保障,有流轉閑置成員權利的主觀意愿。另一方面亦存在社會主體欲以認購股權的方式獲得成員身份,將市場與人才活力注入鄉村,助力集體經濟與鄉村振興。此時,社區性不再是資產和成員的內部循環,而是以充分保障其成員的財產權和其他權益、促進集體資產保值增值為目標,實現人力資源和產權的流動和交易以及集體經濟和社會資本的融合[11]。實踐中,諸多省份也在地方性法規中對此種開放性的組織人員構成做出嘗試,如《浙江省村經濟合作社組織條例》第十九條規定,若履行章程規定義務,經社員(代表)大會表決通過,可以成為本社成員。

但這種異質性與開放性不應是無節制的,法律應當做出足夠的制度設計,如賦予原始成員在同等條件下的優先認購權,以避免外部市場主體的資本性、侵入性等特征過度制約集體資產的公有性與組織內部管理的民主性,維護農村集體經濟組織的人合性與成員結構的穩定性。在成員權利的行使上亦應當有所放活,后文會對此進行詳細闡釋。

三、農村集體經濟組織成員權的制度設計

(一)農村集體經濟組織成員權權利主體與身份取得

1.農村集體經濟組織成員權的權利主體

明確成員權的權利主體形態是成員權制度構建的前置性問題,應當認為農村集體經濟組織成員權的主體是自然人,而非以家庭為單位的農戶。這是因為“戶”并非嚴格意義上的法律術語,多存在于政策文件的表述當中,欠缺法律強制性與穩定性。且若以戶為主體存在諸多弊端,如以戶為單位行使表決權時,易發生一人決策代表全家的亂象,戶內個體意志無從彰顯,權重與利益無法公平量化到個體。再如新增人口往往就是在以戶為成員單位的模式下受到忽視。而以自然人作為成員權的權利主體,法律內涵明確清晰,且穩定性強,符合組織與成員預期;有助于減少因戶內利益二次分配帶來的不公,防止戶內個體權利遭遮蔽,維護成員合法權益;亦可以在農村集體經營性資產股份化改革中與股東權相區分,因為股東權的主體可以是法人或其他組織,由此防止外部資本過分滲透鄉村,實現保護成員權利與發展壯大集體經濟的共贏。

那如何解讀法律文本中既有自然人又有農戶的表述呢?應當認為成員權利主體是成員這一自然人,權利行使主體是農戶。如在土地承包經營權的分配上雖然是以戶為單位進行分配,但實際享有土地權利且承擔法律后果的是成員個體。在集體經營性資產股份制改革中,其雖是固化到戶,以戶為單位確權頒證,但卻是以人為單位進行折股量化,明確所享有的股份份額,故建立以自然人為利益歸屬點的集體經濟組織主體形態,應當成為今后改革的方向[12]。

2.農村集體經濟組織成員身份取得

成員身份的取得是享有成員權的前提,應當認為有兩種身份取得方式。首先是原始取得,即基于出生、婚姻、繼承、收養等事實行為取得成員身份。以此方式取得幾乎不受爭議,這是因為從歷史沿革角度來看,農村集體經濟組織的組建基礎、財產來源就是農民交付的土地等資產,作為財產原始所有權人及繼承人應當享有成員權利。

其次是加入取得,其下還可分為法定取得與申請取得:第一,法定取得成員資格應當堅持怎樣的認定標準,是研究者筆墨潑灑最多,也是地方性法規中規定最多樣的問題。就一般標準來看,結合我國歷史與現實,宜采取“戶籍+以土地為保障”的復合型標準,如此既能照顧到成員身份的歷史連結性與持續穩定性又能最大程度使成員公平地享有土地資源。至于其他參考要素,如在本村生產生活、成員對集體貢獻的大小、是否對集體履行義務等,在涉及成員利益分配時具有很大的參考價值,但與成員資格的認定并不具備決定性聯系。如若發生成員資格爭議,依靠一般標準無法確定成員資格時,地方可結合自己的特殊情況與需求靈活調整,充分考慮上述其他要素,以最大限度照顧成員個體利益。第二,申請取得,即依照法律和章程規定,自愿申請加入組織并經成員(代表)大會民主決議承認,自決議生效之日起取得成員資格。應當尊重農村集體經濟組織特別法人的團體自治性,真正實現向私法主體的轉變,發揮成員(代表)大會、組織章程、民主決議程序的作用,彰顯其成員權的特別性,使成員身份的取得更具開放性與自治性。如成都市溫江區等地便已經探索了外來人員以“投資”和“人才引進等方式,依靠申請取得獲得成員身份。當然,在一些經濟發展較為薄弱的地區,亦可穩審推進新時代農村集體經濟組織成員權制度建設,堅持成員相對封閉性,適度回應市場主體參與需求,將對開放性的堅持依靠以股東身份接納部分市場主體來實現,使成員權與股東權相對分離又相互配合。

(二)農村集體經濟組織成員權的權利內容構造

成員權的內容直接決定了成員權利體系建構是否健全,過去幾十年關于集體經濟組織成員權的規定散見在各項部門法當中,規定較為混亂缺乏體系,而從公布的《草案》內容來看,已經對部門法中具體成員權進行較為完備的列舉。筆者想闡釋的是,從權利類型化角度梳理,參照大陸法系成員權體系,農村集體經濟組織成員權可解構為自益權與共益權。自益權是成員對集體財產享有的占有、使用等權能,具體有土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產股份權等。共益權即基于成員身份而參與集體事務的權利,主要包括知情權、表決權、監督權等權利。其次,為了權利的充分實現,回應特別法人的制度需求,需建立救濟性的成員權利,如借鑒《公司法》中的股東代表訴訟,賦予成員代表訴權,完善《民法典》中的成員撤銷權的行使機制,使成員行使權利更具可操作性。

特別要提及的是自益權中的集體資產股份權,權利客體是集體經營性資產。劉俊指出成員財產權的具體內容應當包括集體資產折股量化到人的分配權、集體資產使用權、股息分配請求權、決策控制權、剩余索取權及股份轉讓權、有償退出權[13]。農村集體產權制度改革中,集體經營性資產以股份或份額的形式量化到成員個人,由此成員平等地享有對集體資產股份占有、收益、退出等權能。在新的時代背景下,對成員權的權利內容認識應當格外重視此種權利制度的建構,因為對集體資產收益分配權的設立既是土地資產不可分割的困局下發揮集體公有制保障功能的選擇,又是發展壯大集體經濟、助力共同富裕的新設想。

(三)農村集體經濟組織成員權的權利行使機制

前述成員身份的取得與成員權利內容的厘清僅為成員切實享有成員權利的基礎性要素,權利的實現倚賴權利的行使。正在制訂中的《農村集體經濟組織法》需對成員權的具體行使規則作出立法設計,使成員權制度真正在法律上得到落實。在行使主體上,農村集體經濟組織原始成員與新加入的成員都應為自然人屬性,可作為權利的自由行使主體;在行使程序上,成員參與集體事務管理,行使部分共益權時需以成員(代表)大會為權利行使媒介;在行使限制上,針對成員撤銷權宜規定成員行使撤銷權需滿足成員(代表)大會的決議侵害其合法權益的法律要件,且明確成員提起撤銷權之訴的法定期限,以實現具有矯正正義的司法救濟。

由于原始成員身份的取得具有被動性,成員對參與集體事務管理的積極性低,在很大程度上制約了農村集體產權制度改革進程與成員權利的真正實現。為此,應積極探索激活成員行使權利積極性的可行路徑。承認成員權發展的階段性與不同程度的靈活性,在新時代允許其在不悖公有制原則的同時發揮自治性,決定與組織發展相適應的成員權權利取得范圍與行使界限。如貫徹成員治理的民主性原則,允許部分成員僅享有對集體經營性資產的收益權而不享有事關民主管理的表決權。再比如成員參與治理的表決權本應嚴格遵循“一人一票”規則,但基于成員權特別性中的自治性考量應當允許其擁有順應法人內部治理機制做出一定調整的空間。《四川省農村集體經濟組織條例》中規定:“成員可按照法律、法規和組織章程規定行使表決權。”在經濟發展水平較好的改革試點地區還可探索成員有條件的將享有的股權退出與轉讓,此時成員失去“股東”身份,不再享有該部分經營性資產的收益權,但是不影響其農村集體經濟組織成員的身份,仍然享有除集體經營性資產以外的集體成員權益。由此,可放活成員權權能、激發成員行使權利的主動性。

(四)農村集體經濟組織成員權的喪失

農村集體經濟組織成員權的喪失包括不滿足資格要件而被強制剝除成員身份,也包括基于成員自治性的自愿主動放棄成員身份。

1.被動喪失

第一,成員死亡則不具備民事權利能力與行為能力,無法享有各項成員權利,成員資格就此喪失。第二,成員戶籍已遷出本集體經濟組織或獲得其他集體經濟組織成員身份,前者獲得完備的城鎮社會保障體系供給,后者已享受其他組織的成員利益,兩類群體均不得重復獲益。第三,章程規定的除名事由出現,而被農村集體經濟組織除名。對于此種成員權利的喪失應當格外注意,法律應當做出足夠的限制,以免出現“多數人暴政”的亂象。第四,農村集體經濟組織解散或終止。此時,成員權的組織載體已喪失,其組成單位成員的權利亦完全喪失。

2.主動喪失

成員權退出的自由是對現代私法團體運行理念的回應。城鄉一體化趨勢的加劇、城市對鄉村的虹吸效應影響都給予了農民更多的未來生活選擇空間與機會,應當認可成員基于意思自治原則對退出權的行使。農村集體經濟組織沒有正當理由不得強行剝奪成員退出權,限制成員退出自由,將其禁錮在鄉村,應通過成員提交退出申請到成員(代表)大會表決通過等一系列法定程序來實現。但為減少成員流動帶來的鄉村空心化與發展后驅力不足,避免權利任意行使從而削弱集體公有制的保障功能,應當積極探索多樣化后續操作范式與權利的相對規制路徑。