延安時期中國共產黨對民主制度的探索

鄒 燕，張 瑩

（延安職業技術學院，陜西 延安 716000）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深化對中國民主政治發展規律的認識，2019年首次提出了全過程人民民主的重大理念。2022年，中國共產黨的二十大報告中首次提出了中國式現代化九個方面的本質要求，而發展全過程人民民主是其中一項非常重要的內容。作為全過程人民民主的重要制度安排，人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度等，都能在延安時期的民主政治制度中找到他們的雛形。研究延安時期中國共產黨對民主制度的探索，了解新時代中國特色社會主義民主政治制度的雛形，對于今后發展全過程人民民主、保障人民當家作主具有一定的現實意義。

延安時期，以毛澤東為主要代表的中國共產黨人，在各革命根據地，加強民主政治實踐，探索民主制度之路。中國共產黨在局部執政的條件之下，以根據地人民為主體，以保證人民當家作主為核心，以抗日民族統一戰線為依托，在各根據地范圍內，積極實踐黨內民主和人民民主，把陜甘寧邊區建設成了享譽中外的“民主政治的模范區”。延安時期的一系列民主政治制度就是在這樣的條件下逐步建立、發展、完善和鞏固的。

一、普遍而廣泛的民主選舉制度

為了保證選舉的普遍、平等和廣泛，延安時期各抗日根據地積極探索民主選舉制度的有效實現形式。在1937 年5 月，西北辦事處頒布了《陜甘寧邊區選舉條例》，設立了“邊區選舉委員會”。《條例》中規定了普遍、自由、直接、平等共四項選舉原則，從而規范了當時的民主普選活動。［1］246選舉委員會提前還做了大量的宣傳活動，制作各種標語，“人民是政府的主人”“不讓一人站在選舉之外”“選舉是保衛邊區的法寶”等，充分說明了民主選舉的目的和意義。

（一）普遍原則

是指選舉的廣泛性，或者說是選舉人的資格。根據選舉條例的規定，凡是居住在陜甘寧邊區境內、截止選舉之日年滿18 周歲的人民，都擁有選舉權和被選舉權。唯有三種人例外，那就是違法人員、賣國賊和犯神經病人員。

（二）自由原則

是指無記名投票，或者叫秘密投票。指群眾在選舉候選人的時候是自由的，不受他人影響，想選誰就選誰。邊區人民文化程度的差異很大，有些人識字少，甚至還有些人完全不識字。考慮到這些情況，為了保證選舉的民主，自由，他們采取靈活多樣的投票方式：識字多的選民用票選法，識字不多的用畫圈法，完全不識字的用投豆法等。

（三）直接原則

指選舉時，當場投票，當場公布結果，而不拐彎抹角。從而杜絕了選舉中可能產生的收買選民、徇私舞弊的做法。

（四）平等原則

指在選舉中，所有選民不分民族、不分性別、不分階級一律平等。每個選民都擁有平等的地位，平等的權利，任何人在參加選舉時的投票，其效力都是完全一樣的。

延安時期陜甘寧邊區先后進行了三次大規模的全民選舉，分別是1937 年5 月開始的第一次民主選舉活動，1941年2月以貫徹“三三制”政策為中心的第二次民主普選運動和1945 年8 月開始的第三次群眾普選活動。在普遍、自由、直接、平等的選舉原則指導下，人民選舉自己的代表組成了政權機關，各級政府成為真正代表人民民意的政權機關。所以它真正體現了人人都是政權的主人，人民當家作主的政治理念在此得以實現。

二、“三三制”的政權組織形式

1940 年，抗日戰爭進入了相持階段最困難的時期，為了加強抗日民主政權建設，3 月6 日，中共中央發出關于《抗日根據地的政權問題》的指示，其中規定了各抗日根據地民主政權的工作人員所占比重各占三分之一，實行“三三制”，政權性質是統一戰線性質的，即幾個革命階級聯合起來對于漢奸和反動派的民主專政。［2］78

（一）在人員構成上

“三三制”政權在人員構成上具有廣泛性和包容性，其中規定了各抗日根據地民主政權的工作人員所占比重：共產黨員占三分之一，左派分子占三分之一，中間分子占三分之一，實行“三三制”。在原有抗日民主政權的基礎上擴大了政權組成人員的范圍。［3］14這里的中間勢力是指中等資產階級、開明紳士和地方實力派。爭取中間勢力，在抗日民主政權中給他們三分之一的位置，是為了更好地爭取中間勢力參加抗戰。因此，抗日民主政權是一切贊成抗日和民主的人民的政權。

（二）在制度保障上

參議會制是邊區根據地“三三制”政權的政治體制，是抗日民主政權的主要組織形式，是最高權力機關。［3］15經過民主選舉，根據地人民投票選舉產生鄉、縣、邊區三級議會和政府。這整個過程都有嚴格的選舉條例和規定，從制度上保證了根據地人民廣泛的參政權。

（三）在政權組織上

中國共產黨、根據地政府和人民選舉出來的權力機關，始終將廣大根據地人民群眾的利益放在首位。1946 年，朱德總司令曾寫詩贊揚當時的黨政軍民關系：“歷年征戰未離鞍，贏得邊區老少安。耕者有田風俗厚，仁人施政法刑寬。實行民主真行憲，只見公仆不見官。陜北齊聲歌解放，豐衣足食萬家歡。”［4］

“三三制”的政權組織形式在普遍、自由、直接、平等的民主選舉基礎上，吸收了社會各階級、各階層的人才，充分汲取他們的意見和建議，建立起符合廣大根據地人民根本利益的政權，具有廣泛的民主性。因此，“三三制”政權無論從人員構成、選舉方式、制度保障，還是運作模式以及根據地人民政治參與的廣泛性來看，都顯示出了前所未有的民主性，真正實現了政權代表廣大根據地人民利益，本質上體現了人民當家作主的思想。

三、黨與非黨的合作制度

延安時期，為了發揮黨外人士的積極性，主動性，共產黨除了以正確的路線、方針、政策去團結和爭取中間勢力和黨外人士外，還通過制定一些制度措施，使黨外人士主動地、自愿地去聽取黨的意見，接受黨的領導。由于對黨外人士采取的方式、方法、策略恰當，所以當時改善了黨與非黨的關系，保證了黨和非黨的長期合作，擴大了民主政權的范圍。

（一）在制度上

除了堅持“三三制”政權建設原則外，陜甘寧邊區政府還制定了相關制度和措施，充分尊重黨外人士，落實他們在政權中的“職”和“權”。其中一項制度就是邊區政府的各廳、處等部門要定期向擔任領導職務的黨外人士匯報工作，在工作中，要經常與黨外人士溝通、交流，征詢他們的意見等，讓這些黨外干部真正擁有知情權。

每次政務會議之前，由黨員領導干部向陜甘寧邊區政府副主席李鼎銘匯報會議內容，征得同意后再開會。有需要李鼎銘副主席簽署下達的文件，須事先向其匯報，取得同意后再履行手續。這些做法，讓黨外人士真正感到自己也是主人，有職有權。

（二）在生活上

為了保障和照顧黨外人士的生活，黨和政府對他們實行了“薪給制”。［5］27這項制度比當時各級黨政機關及工作人員的“供給制”水平要高，黨外人士除了自己的日常生活外，還可以貼補家用。這樣，他們就能夠安心地工作，大大發揮了他們的工作積極性。

延安時期的“三三制”抗日民主政權基于抗日戰爭的需要，中國共產黨與其他真誠抗日的黨派通力合作，在加強黨同其他民主黨派聯系的同時，也加強了同人民群眾的聯系，推動了全國抗日事業的進展。［6］

四、參議會制度

1939 年1 月，陜甘寧邊區第一屆參議會勝利召開。會上通過了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》《陜甘寧邊區選舉條例》等法律文件。［7］14以這次大會為起點，陜甘寧邊區參議會監督制度建設開始邁入正軌，同時也標志著邊區參議會制度正式確立。

延安時期，參議會監督實質上是陜甘寧邊區權力機關對政府部門工作人員、司法機關以及政府法律制度等實施情況的監督。邊區參議會是經過當時的民主普選大會產生，分為區、縣、鄉三級，它既是最高權力的立法機關，也是代表廣大人民群眾的民意機關，具體的政權機構就叫陜甘寧邊區參議會。

（一）常駐委員會制度

參議會基本上一年開會一次，為了保障日常的監督工作正常進行，所以設立了常駐參議會機構，名稱為“邊區參議會常駐委員會”。這項制度能夠保證參議會在休會期間的每項工作、日常事務都能正常進行，使得參議會更好地履行了監督職能。

（二）提名、任免、監督制度

延安時期，陜甘寧邊區的參議會分為邊區、縣和鄉三級，陜甘寧邊區參議會是延安時期邊區最高一級權力機關。各級參議會可以提名、任免政府主席和縣長、鄉長等公職人員。每一級參議會對本級的政府都有監督權力，政府必須執行參議會的有效決議。

延安時期，邊區參議會作為最高權力機關和立法機關，是一種嶄新的政治體制，為保障人民當家作主，維護邊區政府的廉潔、清廉起到了很好的監督作用。

五、行政監察制度

延安時期的行政監察制度，對于完善政府的組織體系、增強政權效能有非常重要的意義。主要由兩個具體的制度構成：一個是行政督察專員制度，一個是區公署制度。［7］19

（一）行政督察專員制度

抗日戰爭時期，國共兩黨實現了第二次合作。陜甘寧邊區的行政督察專員制度就是借鑒了當時國民政府地方行政中的行政督察專員制度。在監督的職權中，專員隨時考察和督導所屬各縣行動事務，督查所屬各縣經費的收支情況，所屬各級公務人員的初步獎懲等。在監督的方式上，主要實施上下結合的方式。所謂上就是專員公署召集縣、區長聯席會議，所謂下就是采取巡視制度。

（二）區公署制度

區公署是陜甘寧邊區建立的縣政府的助理機構。區公署的職權主要是督導鄉（市）政府的各項工作。因為它是基層的監察機關，平時打交道的都是普通的人民群眾，所以主要特點就是依靠廣大人民群眾，加強對政府及其工作人員的監督。

六、群眾監督制度

延安時期，中國共產黨人意識到人民群眾監督政權的重要性和必要性，毛澤東早就與黨內其他同志提出“人民監督”的思想，倡導人民群眾監督政府。出于抗日民族統一戰線的需要，邊區政府制定了許多“群眾監督”的具體政策。由于陜甘寧邊區非常重視人民群眾的監督，并且通過相關制度、政策確保人民群眾的監督權利，從而促使邊區基層干部都能夠真正從人民群眾的利益出發，人民群眾監督黨和政府的工作取得了顯著成效。

（一）人民參與管理政府的制度

人民參與管理政府并不是每個人直接參與政權機關工作，而是通過選舉代表來實現監督工作。具體可以分為兩種類型：一種是縣級以上政府機構，人民通過民主選舉，選出能夠代表自己利益的代表，組成各級參議會來管理政府；另一種是鄉、村級政府，由人民直接選舉相關負責人進行管理。［6］30

（二）委員會制度

邊區政府規定，鄉、村級政府可以根據工作需要組成各種委員會。這些委員會吸收廣大優秀分子參加，他們可以直接參與政府工作，從而更好地代表人民利益。所以，延安時期陜甘寧邊區的這些委員會成為當時政府密切聯系群眾的重要渠道。

（三）召開民主人士座談會

延安時期，通過召開民主人士座談會的形式給陜甘寧邊區政府提出了很多中肯的建議和批評。1944年7月，邊區政府委員會和邊區參議會常駐會召開聯席會議，決定運用民主人士參加座談的方式，聽取民主人士的意見。［7］31座談會議題靈活、目的明確、會期較短、收效很大，對于充分發揮民主人士及所代表的人民群眾對政府工作的督促起到了很好的作用。

延安時期參議會監督制度、行政監察制度、人民群眾的監督制度等形成的民主監督體系，將各級領導干部置于廣大群眾的監督之下，使得廣大黨員干部能夠潔身自好，認清大是大非。從而壯大了抗日力量，推進了陜甘寧邊區各項事業的迅速發展。

延安時期，在中國共產黨的領導下，通過民主選舉制度調動了廣大人民群眾參政的積極性；通過實行“三三制”民主政權，鞏固了中國共產黨的民主執政基礎；通過實行黨與非黨的合作，擴展政治參與的范圍；通過實行參議會監督制度、行政監察制度、人民群眾的監督制度等，形成了一套完整的民主監督制度。這些民主政治制度的探索對于加強抗日民族統一戰線中各階級、階層以及各民族人民的團結，鞏固和發展抗日民族統一戰線，奪取抗日戰爭的最后勝利發揮了重要作用。

2019 年10 月，中共十九屆四中全會在北京舉行，全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）。［8］第一次系統梳理總結了中國國家制度和國家治理體系13 個方面的顯著優勢。其中，堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢是非常重要的一條優勢。延安時期中國共產黨探索的一系列民主制度，不僅對于奪取抗日戰爭的最后勝利發揮了重要作用，而且對于進一步發展中國特色社會主義民主政治建設，推進國家治理體系和治理能力現代化，推進新時代中國特色社會主義偉大事業都具有重要歷史借鑒作用。