健康中國視域下中國老年體育政策內(nèi)容分析
——基于政策工具理論的分析框架(2016-2022)

趙麗姍 趙麗娜 何國建 韓京全 杜秀東

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學 體育部,河北 石家莊 050000;2.河北師范大學 體育學院,河北 石家莊 050000)

我國在2021年公布的第七次人口普查,顯示截止2020年,我國60歲及以上人口為26402萬人,占總人口的18.70%,其中65歲以上人口為19064萬人,占總人口的13.5%。同比2010年,60歲以上人口上升了5.04個百分點。我國人口老齡化程度正在擴大,同時,滿足越來越多的老齡化人口的需求也是我國政府工作重點之一。近年來,我國出臺了多部應對老齡化問題的政策文件,其政策目標都是希望能實現(xiàn)老年人的健康老齡化、積極老齡化,能使老年人最大程度的獲得幸福感。健康老齡化不斷滿足老年人健康需求,穩(wěn)步提升老年人健康水平也是我國當前重要的國家戰(zhàn)略之一。體育運動是實現(xiàn)健康老齡化的重要途徑和策略,通過體育運動與健身等方式來促進健康,是更加積極也更加長效的方式。與其他措施相比,體育運動可以增強身體能力、提高身體機能,同時能有效地增加壽命水平和生活質量,所以老年人參與體育運動也是應對人口老齡化的重要方式,是老年人延緩衰老、對抗疾病,達到保持健康目的的途徑。

老年體育政策是開展老年人體育的基礎和重要保障,國內(nèi)學者指出,老年體育政策是由政府、市場、社會之間圍繞著著老齡政策與體育政策交叉構成的復合型宏觀政策,具備控制、協(xié)調(diào)、分配、整合社會資源的政策功能,同時具備科學化指導老年人體育運動的積極成效,在推進健康中國建設與實現(xiàn)體育強國目標的進路之中具有重要價值。目前,我國老年人體育的發(fā)展與體育發(fā)達國家還有一定差距,針對老年人體育的政策體系尚不完善,為了保障老年人體育事業(yè)健康發(fā)展,政府應出臺切實有效的老年人體育相關政策,并形成完善全面的政策體系。本研究以新時期老年體育政策為研究對象,基于政策工具視角,通過對2016年以來國家層面出臺的老年體育的相關政策文本進行量化分析及質性分析,對新時期我國老年體育政策進行分析,對我國老年體育政策體系的完善提供理論參考。

1 政策工具理論研究回顧

政策工具是政府用于達到一定目的的政策措施,研究的核心是如何將政策意圖轉變?yōu)檎唧w的管理方式,將政策所要實現(xiàn)的理想轉變?yōu)檎攥F(xiàn)實[1]。政策工具研究的快速發(fā)展成為西方國家公共行政管理學和公共政策科學研究領域的焦點,并成為一個新的學科理論分支[2]。M.Howlett與M.Ramesh則指出,政策工具是政府賴以推行政策的手段,是政府在部署和貫徹政策時擁有的實際方法和手段,同時按照政策工具強制性的程度進行分類,他們把政策工具分為自愿型工具、強制型工具和混合型工具三類[3]。目前,國內(nèi)體育領域采用政策工具作為量化工具而進行的研究越來越多。如湛冰從政策工具為視角,對美國老年體育政策文本特征進行分析;賀新家、周賢江基于政策工具視角,對我國學校體育政策進行研究;蘆勝男、王子樸基于政策工具視角下對我國體育消費政策分析進行分析。基于此,本文借鑒M.Howlett與M.Ramesh所提出的三類型政策工具,對新時期我國老年人體育政策進行量化分析。

2 研究設計

本文的研究主要遵循以下思路:首先先構建政策工具分析框架,以政策工具為X維度(強制型政策工具、混合型政策工具、自愿型政策工具),以開展老年人體育的基本保障因素為Y維度(場地器械保障、經(jīng)費支持、科學技術支持、相關體育活動開展、相關體育組織的建設、專業(yè)的體育健身指導、相關產(chǎn)業(yè)融合),以政策效應主體為Z軸(政府部門、企業(yè)單位、社會組織),形成政策分析的三維分析框架。然后根據(jù)權威性、完整性、相關性等原則進行文本的選擇與確定,并對選定的文本單元進行相關的分析、定義,并進行相應的編碼,對編碼后的的政策文本內(nèi)容進行統(tǒng)計歸類,最后針對框架的三維模型進行相關維度的政策統(tǒng)計及分析,并給出相應的政策建議。

2.1 政策的來源與選擇

2021年,我國進入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃,回顧“十三五”時期,我國積極推進老齡健康事業(yè),深化體制機制改革,針對老年人的各項工作取得了新的進展,為進一步提高老年人健康水平奠定了堅實基礎,這一時期,也是體育發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期。同時,這一階段也是我國老年人口快速增長的時期,我國老齡化程度在進一步加深。為解決這一問題,我國在2016年相繼出臺了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》《體育發(fā)展十三五規(guī)劃》《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》《全民健身計劃(2016-2020)》等政策文件。2016年多項文件的發(fā)布,確立了國家層面老年人體育在政策支持方面相較之前更加豐富和深入,老年人體育政策體系開始逐步完善。所以,本文選擇以2016年為政策研究起點,進行我國新時期老年人體育政策的研究和分析,為后續(xù)老年人體育政策體系的完善起到積極的作用。

政策的選擇遵循著權威性、完整性、高度相關性原則,主要通過國務院政策文件庫及國家體育總局政策法規(guī)文件庫兩個渠道,以“老年人”“老齡化”“體育”為檢索主題,針對2016年至2022年所有國務院及國務院下屬部門文件進行篩選。通過對文件的解讀,選擇與老年人體育存在內(nèi)部高度相關的政策文件,主要涉及的政策類型有規(guī)劃、意見、綱要、辦法、計劃等。在政策文件篩選過程中,將條目中與老年人體育、老年人運動、老年人健身等有較高相關性的政策文本進行保留,將相關度不高的政策文本刪減,從搜集了50部的政策文件中,最終選取了24部作為最終樣本(見表1)進行分析。

2.2 基于政策工具的中國體育社會組織政府分析框架

本文通過搭建三維分析框架,對我國新時期老年人體育政策進行分析。X維度以政策工具理論為基礎,分為強制型政策工具、混合型政策工具、自愿型政策工具;將開展老年人體育的基本保障因素為Y維度。構成要素有場地器械保障、經(jīng)費支持、科學技術支持、相關體育活動開展、相關體育組織的建設、專業(yè)的體育健身指導、相關產(chǎn)業(yè)融合;以政策效應主體為Z維度,以政府部門、企業(yè)單位、社會組織三個體育政策執(zhí)行主體作為研究對象,最終形成了我國老年人體育政策三維空間,相關空間分析圖如下(圖1):

1.2.1 X維度:基本政策工具

本文采用的政策工具是以 M.Howlett 與M.Ramesh的政策工具理論為基礎,按政府對市場及社會各種事務的介入程度,將我國老年人體育證策分為強制型政策工具、自愿型政策工具以及混合型政策工具三類[3]。

強制型政策工具是指政府運用自身強制力,強制或直接作用于目標受眾,政府的介入程度較高。針對老年人體育的強制型政策工具主要包括體育法規(guī)、直接提供服務以及命令或其他強制措施,主要依靠相關政府部門的權威性對老年人體育進行強制性干預來實現(xiàn)政策目標。

自愿性工具受政府影響較小,期望在自愿基礎上通過市場、非政府組織解決問題,結合老年人體育政策的特點,自愿型政策工具主要包括非政府組織、市場以及家庭與社區(qū)三類,政府幾乎無介入。

混合型政策工具是自愿性工具和強制性工具的混合,社會組織、市場等具有一定的決策權,同時政府也有一定程度的干預。對政策工具進行不完全的干預,決策權依舊放在體育參與者的手中。針對老年人體育政策特點,混合型政策工具包括信息與勸誡、財政補貼與稅收與使用費用。

2.2.2 Y維度:開展老年人體育的基本保障因素

要想完善老年人公共服務體系,有序健康地開展老年人體育,需要各方各面的保障性因素。要解決老年人練什么、怎么練、跟誰練等基礎問題,也要解決怎么持續(xù)練、怎么健康練、誰組織老年人練的問題,更需要將老年人體育產(chǎn)業(yè)化作為未來發(fā)展方向,從而更有效高長效地保障老年人體育的開展。本文以WHO提出的健康、參與和保障的積極老齡化框架作為發(fā)展老年人體育的依據(jù)[4],依次對應健身活動、健身信息、體育指導、體育資金、體育組織、場地設施、產(chǎn)業(yè)融合保障措施、目標規(guī)劃、政府職能,作為探索老年人體育政策的Y維度基礎標準,進行相應的調(diào)整及合并。通過對開展老年人體育的進本保障因素進行分析,將Y維度設定為:場地器械保障、經(jīng)費支持、科學技術支持、體育活動開展、相關體育組織建設、專業(yè)體育健身指導以及相關產(chǎn)業(yè)的融合。

2.2.3 Z維度:政策效用主體層次

老年體育政策的實施,受到多元主體的影響,運用社會“三元結構理論”中“社會—經(jīng)濟—國家”為理論基礎,本文將政府-社會組織-企業(yè)作為政策實施的三大主體。其中,政府是老年人體育政策是的編制主體和執(zhí)行核心,對老年人體育的發(fā)展方向有著重要的導向作用;社會組織對維系公共關系與整合資源有著重要作用,是老年人體育發(fā)展治理中的重要主體;企業(yè)是推動老年人體育發(fā)展主要市場供給方,通過企業(yè)來實現(xiàn)和完善老年人體育供給是老年人體育政策研究的重點領域。

2.3 政策文本內(nèi)容的編碼

根據(jù)體育政策文本分析的框架,對本研究涉及的文本單元內(nèi)容進行編碼,按照“政策文件編號-文本單元內(nèi)容編號”進行編碼,政策編號根據(jù)時間順序,從1至4;文本內(nèi)容單元根據(jù)先后順序,從1-67。文本單元編碼從1-1至24-11.因篇幅限制,本文只顯示了部分文本編碼。后續(xù)進行三維分析時,通過先提取關鍵詞,再進行分類匯總的方式,最終形成研究結果。

3 基于政策工具框架的我國新時期老年體育政策分析

3.1 新時期我國老年人體育相關政策整體分析

從2016年-2022年,國家層面出臺的與老年人體育高度相關的文件共24部。從發(fā)布主體上看,其中,國務院辦公廳發(fā)布的文件13部,體育局單獨發(fā)布的文件有2部,其余9部為國家體育總局與國家發(fā)改委、衛(wèi)健委等部門聯(lián)合發(fā)布的文件。可以看出,涉及老年體育的相關政策,以國務院辦公廳發(fā)布為主。從政策發(fā)布主體來看,體育總局牽頭的政策較少,體育部門一般以配合部門出現(xiàn),體育部門對政策的執(zhí)行力度相對較弱。從發(fā)布時間上看,2016年共發(fā)布文件6部,2017年發(fā)布文件3部, 2019年發(fā)布文件3部,2020年發(fā)布文件2部,2021年發(fā)布文件9部,2022年發(fā)布2部。2021年,國家“十四五”規(guī)劃出臺,主要的政策發(fā)布集中在2021年,對后續(xù)的政策實施起到了至關重要的作用。

從老年人體育政策文件的相關性來看,目前針對老年體育提出的政策種類一般為非體育類政策文件,施政目的一般為實現(xiàn)健康老齡化為目標,老年人體育只是部分范疇,其中部分內(nèi)容包含老年人體育、老年人運動等的政策文本單元。另外,在體育領域文件中,主要為全民健身范疇的政策文件,其中,有的政策文本內(nèi)容是針對老年體育的發(fā)展提出了相關的政策,還有一部分政策文本內(nèi)容是對老年體育的發(fā)展起到了間接的影響作用。

3.2 X維度分析:強制型政策工具占主導地位,混合型政策與自愿性政策相對不足

通過表3可以看出,強制性政策工具文本數(shù)量占總數(shù)量的43.3%,在三種政策工具中占主導地位。由此可以看出,當前我國針對老年人體育的政策導向,還是以政府高干預為主,我國整體是處在政府管控能力強,社會異質性低的治理環(huán)境下,對于老年體育的推廣和發(fā)展,還是以政府管控為主導。其中,命令和權威性工具類文本占整體文本數(shù)的25.4%,占強制型政策工具文本數(shù)量的一半以上,政府對老年體育的開展還是通過行政機制提供體育服務為主。直接提供服務類文本數(shù)量占整體文本數(shù)量的13.4%,說明政府通過自身的公共權力,向社會全體或部分直接提供公共物品或服務以發(fā)展老年體育的措施也占比較重要的比重。但是,從表二可以看出,目前我國針對于老年人體育的法規(guī)呈現(xiàn)的不足,法規(guī)政策作為上位政策,對老年人體育政策有著至關重要的作用。體育法規(guī)的缺失,也代表著老年人體育政策頂層設計不足,我國當務之急應出臺配套行政法規(guī)類政策,完善其政策體系。

混合型政策工具一般為政府通過鼓勵號召、權利下放等方式,達成政策目標。針對老年人體育政策的整體結果來說,新時期我國混合型政策工具運用不足,只占了總數(shù)量的23.9%。混合型工具一般與自愿型工具配合使用。但我國新時期老年體育政策對混合型工具的運用相對不足。其中,信息與勸誡類文本占主體,占整體數(shù)量的16.4%,占混合型工具的一半以上。但稅收及使用費用只占了6%,只有一條政策文本涉及了財政補貼。從新時期的政策文本上看,針對老年人體育的財政補貼的政策非常有限,對政府對給予從事老年人體育事業(yè)企業(yè)等相關參與主體在投資等領域稅負方面的減免也沒有提到,主要政策文本對老年人參與體育活動時的費用的減免進行了說明。

自愿型政策工具是政府嘗試使用市場、自我管理等自愿性工具引導市場機制發(fā)揮調(diào)節(jié)、資源配置作用。從表2可以看出,目前我國自愿型政策工具運用占了總數(shù)量的32.8%,較為不足。我國目前在政府職能轉變的新階段,應該增加自愿性工具使用數(shù)量,從而進一步加深內(nèi)部驅動。針對于自愿型政策工具的內(nèi)部運用,市場機制類文本占了總數(shù)量的17.9%,非政府組織占了總數(shù)量的10.4%,家庭與社區(qū)類文本相對較少。

表3 老年體育政策X維度政策工具分布情況統(tǒng)計

3.3 Y維度分析

以開展老年體育的保障性因素作為Y維度進行分析,整體政策文本中,針對場地器材保障的文本內(nèi)容最多,占到了28.8%。體現(xiàn)了我國當下先以解決老年人體育運動“在哪練”的核心問題。同時,在三種政策工具類型中,強制型工具與混合型工具數(shù)量相同。在之前的研究中,有學者提出,2017年之前,我國老年體育政策關于場地器材保障的政策文本,偏好強制型工具。新階段,我國的政策導向已經(jīng)從強制型工具向混合型工具傾斜,但自愿型工具還是相對較少。

其次,產(chǎn)業(yè)融合也是新時期我國老年人體育發(fā)展的重要方向和保障,政策文本中共有16條是針對產(chǎn)業(yè)融合提出的,占總比的24.2%,僅次于場地器材保障。新時期,我國更加重視相關產(chǎn)業(yè)的融合,發(fā)揮市場主體的重要作用,政策文本中多次提出要將體育產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相融合,從而達到“1+1>2”的政策目標。

專業(yè)的體育健身指導類文本占了16.7%,占了比較重的比例,并且主要以強制型工具為主。體育活動開展占了12.1%,主要以強制型工具為主。這兩個保障因素也是非常重要的,主要解決的是怎么練,怎么持續(xù)練的問題。因為目前老年體育市場主體還不夠成熟,體育活動的開展和健身指導的開展都是由政府干預為主。

最后,剩下的三類政策文本相對缺乏。科學技術支持占了9.1%,全部都是強制型工具。相關體育組織建設占了7.6%,是自愿型工具和強制型工具比例相對均衡。經(jīng)費支持只占了3%,主要以混合型政策工具為主。

表4 老年體育政策Y維度政策工具分布情況統(tǒng)計

圖2 老年體育政策工具X軸Y軸交叉分布圖

3.4 Z維度分析

通過對老年人體育政策效應主體進行分析,在整體政策文本中,以政府為主體的政策文本29條,占總文本數(shù)量的43%,以政府為實施主體的政策文本,82%為強制型工具,剩余均為混合型工具中的“信息與勸誡”工具。在強制型工具中,其中“命令和強制型措施”工具使用最多,占54%。其次是“直接提供服務”工具,占比最低的是體育法規(guī),只占10%。以企業(yè)為政策實施主體的政策為本共26條,占總文本數(shù)量的38%,僅次于政府為實施主體的政策文本。其中,主要運用的自愿型政策工具,占政策文本總數(shù)的50%,其次是混合型政策工具,占比為38%,最后是強制型工具,占比為12%。自愿型政策工具中,使用最多的是“市場自由化”工具。以社會組織為政策實施主體的政策文本共12條,占總文本數(shù)量的17%,是政策實施主體中,是政策涉及數(shù)量最少的。

4 結論與建議

通過對2016年-2022年的國家層面的體育政策文件的研究分析,基于政策工具與老年人體育保障因素的三維視角,可得出以下結論:

4.1 通過對我國老年人體育政策文件的發(fā)布主體以及與老年人體育的相關性來看,我國針對老年人體育的政策主要是以國務院辦公廳發(fā)布為主,體育部門針對老年體育的政策發(fā)布相對較少。從整體政策進行分析,我國目前對老年人體育制定的政策不足,也沒有針對老年人體育的專門性政策,政策力度有待加強,針對老年人體育的很多政策在執(zhí)行層面及實施層面都相對模糊,并且缺乏完善的成體系的政策方案。現(xiàn)階段,我國迫切需要出臺針對于老年人體育的專門性政策文件,更有針對性地去開展和規(guī)范老年人體育的發(fā)展。同時,要提高體育部門針對老年人體育的干預程度。

4.2 從政策工具維度對新時期我國老年體育政策進行分析,新時期我國還是以強制型工具為主,其次是自愿型工具,最后是混合型工具。但是與類型政策工具間差距不是特別大,這說明了我國在向政府主導型管理向市場主體機制運行轉變。通過分析看出,各類型政策工具的內(nèi)部分布也不均衡。強制型工具中,體育法規(guī)類政策文本嚴重不足;混合型工具中稅收及補貼類政策文本嚴重不足;自愿型工具中,家庭和社區(qū)類政策文本較少。混合型政策工具兼有強制性、自愿性工具的特點和優(yōu)勢,既可以避免政府越權插手、規(guī)制老年體育社會化及市場化發(fā)展,同時也能確保政府作為公共管理部門在維護市場秩序中的權威,具有很好的引導、激勵效果。基于此,我國后期的政策設計,應繼續(xù)從強制型工具向自愿型工具及混合型工具傾斜,同時提高混合型工具的占比,讓混合性工具和自愿型工具配合使用,從而更高效地達成政策目標。

4.3 基于Y維度對開展老年人體育保障性因素進行分析。場地器械保障、產(chǎn)業(yè)融合相對占比較高。體育健身指導與相關體育活動的開展也占了相對較高的比例。但是科學技術支持、相關體育組織的建設以及經(jīng)費支持相對比例較低。通過X維度與Y維度形成的三維框架進行分析,各因素針對于政策工具的運用較為不均衡,也會制約老年人體育的發(fā)展。在后期政策的制定和修訂中,應增加對科學技術、體育組織建設相關經(jīng)費的支持。在解決了在哪練,跟誰練、怎么練的基礎上,完善老年人體育公共服務體系。

4.4 基于Z維度對政策效應主體進行分析,政府作為老年人體育政策實施主體的政策文本數(shù)量是最高的,其次是企業(yè),運用最低的是社會組織。對不同政策效應主體的政策文本的政策工具使用情況進行分析,以政府為實施主體的政策文本主要以強制型政策工具為主,以企業(yè)為實施主體的政策文本以自愿型政策工具為主,以社會組織為政策實施主體的政策文本運用相對較少。針對老年人體育,需要通過政府、市場、社會組織三方共同努力,任何一方力量的不足,都無法保障老年人體育健康有序的發(fā)展。我國在未來老年人體育政策的制定過程中,要保證三大政策工具類型均衡使用,通過政府、市場、社會三方共同努力,從而實現(xiàn)我國的健康老齡化。