全民所有森林資源資產所有權委托代理履行模式

2023-06-08 18:57:37于世勇劉波

林草政策研究 2023年4期

于世勇　劉波

摘要：森林資源是重要的自然資源。由于森林在陸地生態(tài)系統中的特殊作用，森林資源資產的價值不僅包含經濟價值，更多體現的是生態(tài)價值和社會價值。資產委托代理的目的是使資產保值增值，確保資產所有權人的利益不受到損害。而森林資源資產的保值增值與一般經濟資產有著較大的差別。文中對全民所有森林資源類別進行劃分，針對目前委托代理中出現的問題，探討不同類別的森林資源資產應采取的委托代理模式及實現路徑，提出實現森林資源資產保值與增值的建議。

關鍵詞：全民所有；森林資源資產；所有權；委托代理；履行模式

中圖分類號：F205；D923.2文獻標識碼：A 文章編號：2096-9546（2023）04-0015-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.12.21.0001

于世勇，劉波.全民所有森林資源資產所有權委托代理履行模式［J］.林草政策研究，2023，3（4）：15-20.

Principal-agent Models for State-owned Forest Resource Assets

Yu Shiyong Liu Bo

（Academy of Forest Inventory and Planning， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714， China）

Abstract： Forest resources are the most important natural resources. Due to the special role of forest in the terrestrial ecosystem， forest resource assets not only reflect the economic value， but also contain ecological and social values. The purpose of asset entrusting management is to maintain and increase the value of assets and ensure that the interests of the asset owner are not damaged. However， forest resource assets are largely different from general economic assets in terms of assets maintenance and appreciation. This paper classifies the categories of forest resources， and discusses the principal-agent models， which could be adopted for different categories of forest resource assets， in view of the principal-agent problems. At the end， suggestions are proposed to achieve the maintenance and appreciation of forest resource assets.

Keywords： state-owned; forest resource asset; ownership; principal agent; model of performance

長期以來，我國自然資源領域資產產權關系不夠明晰，盲目、無序和過度開發(fā)的現象屢禁不止，生態(tài)環(huán)境破壞問題突出^［1^］。中共十八大以來，全民所有自然資源資產管理體制機制逐步建立完善，尤其是習近平生態(tài)文明思想的確立，對生態(tài)文明建設和自然環(huán)境保護起到了積極推動作用。但所有權人不到位、管理權責不明確等問題仍然存在，資源過度開發(fā)、保護乏力、生態(tài)退化的形勢依然嚴峻^［^2-6^］。2022年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》），規(guī)定到2023年底基本建立統一行使、分類實施、分級代理、權責對等的所有權委托代理機制（以下簡稱委托代理機制）。其中森林資源作為自然資源的一個部分，同步實施所有權委托代理機制試點。本文基于《方案》，結合大連市全民所有森林資源資產委托代理機制試點研究課題，對全民所有森林資源資產的委托代理現狀尤其是存在的問題進行剖析，并根據相關法律法規(guī)和政策對森林資源資產進行分類研究，提出委托代理的思路，探討不同類別的森林資源資產應采取的委托代理模式。

1 森林資源資產及委托代理

1.1 森林資源資產

《中華人民共和國憲法》第九條第一款規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有。本文中的森林資源，沒有特殊說明均表示為全民所有森林資源。同時根據《方案》，森林資源是與國家公園作為本次委托代理機制試點的同等級別資源資產，因此本文的森林資源暫不包含國家公園內的森林資源。森林資源的定義有生態(tài)學的，也有經濟學的。生態(tài)學上的森林資源是指林地及其所生長的森林有機體的總稱；經濟學上的森林資源則指在一定時間、地點條件下能夠產生經濟價值的，能提高人類當前和未來福利水平的森林及其生存的環(huán)境^［7^］。

森林資源資產的定義有狹義和廣義之分。狹義的森林資源資產是經濟學的定義，指以森林資源形成的具有交易、流通價值的資產；廣義的森林資源資產，則是所有的森林資源均可以構成資產。本文所論述的是廣義的森林資源資產。

1.2 森林資源資產委托代理

1.2.1 含義

委托代理最早出現在西方經濟學的概念中，在公司治理中，其實現的前提條件就是所有權和控制權的分離^［8^］。根據《中華人民共和國民法典》第七章第一百六十三條，代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理權。

《方案》明確了所有權行使模式，國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。這意味著在森林資源資產的委托關系上，國務院代表國家行使委托人權利，部分由自然資源部直接履行，為委托人；省級、市地級政府代為履行的權利，則為代理人權利。同時，為發(fā)揮市場在資源配置中的作用，使得管理更加有效、經濟收益更高，省級、市地級政府可以作為一級代理人，將部分權利繼續(xù)委托，產生二級代理人、三級代理人等。

1.2.2 目的

全民所有森林資源資產在委托代理過程中，要確保森林資源資產的保值與增值。根據《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，要區(qū)分自然資源資產所有者權利和管理者權力，合理劃分中央、地方事權和監(jiān)管職責。這也是森林資源資產委托代理的目的之一。

與其他資產尤其是一般經濟資產不同，森林資源資產價值可以分為直接價值和間接價值，直接價值一般指經濟價值，間接價值則指生態(tài)價值和社會價值。經濟價值包括林木的價值（通常用每立方米木材的價格來表示）以及林地的價值（一般用地價來表示，各地因經濟發(fā)展程度不同差異較大）；生態(tài)價值是生態(tài)服務功能價值的簡稱，包括了涵養(yǎng)水源、保育土壤、防風固沙、固碳釋氧、凈化大氣環(huán)境、物種保育等；社會價值則體現在美化環(huán)境、提升文化、促進社會和諧發(fā)展等方面。在很多情況下，森林資源資產的生態(tài)價值遠遠大于其經濟價值。因此，其保值與增值的含義與一般經濟資產也不同。在保值方面，對森林資源資產來說意味著森林的數量不減少、質量不降低。數量不減少，指森林的面積不因為發(fā)生了占用（包括建設項目占用、毀林開墾、地震、山體滑坡等自然災害）等行為而減少；質量不降低，主要表現在森林的單位蓄積、生長狀態(tài)、生態(tài)服務功能價值等不減少。在增值方面，則意味著森林面積的增加或森林質量的提升。在森林覆蓋率較低的區(qū)域，如我國的西部尤其是西北部，可通過造林等方式增加森林面積；對于森林覆蓋率較高的區(qū)域，如東南沿海區(qū)域，森林覆蓋率已經達到60%甚至80%以上^［9^］，則需要通過撫育、退化林改造、質量提升等手段提升森林的質量。

1.3 森林資源資產分類

由于森林資源資產的特殊性，對其科學分類、合理劃分是進行委托代理的前提。不同的屬性，對應不同的委托代理類型。從資產的角度分類，不同的專家和學者持有不同觀點。有的從森林的組成進行劃分，將森林資源資產劃分為林木、林地和其他森林資源資產3類^［10^］；有的從資產的商品性出發(fā)，將森林資源資產劃分為商品屬性資產、非商品屬性資產2類^［11^］。本文從森林資源的生態(tài)功能出發(fā)，以法律規(guī)定為基礎，同時考慮資產的經濟性（盈利性），將森林資源資產分為3類：1）純公益林。這部分公益林以提供生態(tài)價值和社會價值為主，不直接提供經濟價值，如自然保護區(qū)核心區(qū)域的森林，重要江河源頭的一級國家級公益林，極危、瀕危等動物的棲息地、植物的分布地等。2）通過間接方式可獲取經濟效益的公益林，本文稱之為經濟型公益林。這部分公益林不是通過采伐林木等手段獲取經濟效益，而是通過間接方式來獲取經濟效益，包括經營權的抵押、作價入股、拍賣等，或直接通過森林康養(yǎng)、特許經營、森林游憩、可控制強度的林下經濟（種植、養(yǎng)殖）等方式來獲取收益，如國家森林公園、城市公園、自然保護區(qū)（緩沖區(qū)、實驗區(qū)）等。3）商品林。包括以生產木材為主要目的的森林，以生產果品、油料、飲料、調料、工業(yè)原料和藥材等林產品為主要目的的森林，以生產燃料和其他生物質能源為主要目的的森林，及其他以發(fā)揮經濟效益為主要目的的森林。

2 森林資源委托代理現狀及存在的問題

2.1 森林資源委托代理現狀

《中華人民共和國森林法》規(guī)定，國家所有的森林資源所有權由國務院代表國家行使；同時，國務院可以授權國務院自然資源主管部門統一履行國有森林資源所有者職責。因此，當前森林資源委托代理現狀主要是從管理功能出發(fā)，委托代理包括4種類型：1）國家部委直接委托代理。由于歷史原因，國家部委直接委托代理的情形只有一種，即國家林業(yè)和草原局直接管轄大興安嶺林業(yè)集團公司。2）省級國資委管理。將國有森林資源資產納入國家資產管理，由省級國資委直管，如內蒙古森工集團、龍江集團、吉林森工集團等。3）省級林草主管部門直接管理。根據所處生態(tài)區(qū)位的重要性、特殊性，由省級林草主管部門代表省級政府直接管理，國家級自然保護區(qū)大多屬于這種情況；還有部分國家級森林公園，如塞罕壩機械林場、霧靈山自然保護區(qū)、小五臺山國家級自然保護區(qū)均為河北省林草局直接管轄，八達嶺林場、十三陵林場等則為北京市園林綠化局直接管理。4）市縣級林草主管部門直接管理。大部分市縣級林場均屬于這種情況，省級國家森林公園大多也屬于這種情況。

2.2 森林資源委托代理中存在的問題

2.2.1 資產底數不清，基礎不牢

資產底數是委托代理的基礎，關系到委托代理的資產是否能保值增值。經歷過全國9次森林資源連續(xù)清查，森林資源數量、質量、分布、權屬、保護與利用等情況較為準確而詳實，但其經濟價值、生態(tài)價值、社會價值等沒有準確數據。尤其是全民所有森林資源資產的準確邊界和價值，有多少價值可以進入市場進行交易，有多少是需要政府按照計劃進行分配，這都存在未知。

2.2.2 所有者缺位，國有資產流失

根據《中華人民共和國森林法》等法律要求，所有全民所有的森林資源均應該由自然資源主管部門或其委托授權行使所有者權利。但在實際過程中存在行使所有權主體眾多而所有者缺位的問題，進而導致產生的經濟效益無法歸所有者所有或所有者分享，從而造成國有資產的流失。以國有林場為例，在林地占用過程中，林地補償、林木補償往往由國有林場獲得，而沒有上繳國家（國務院），國家（國務院）作為全民所有森林資源的所有者無法獲得補償。

2.2.3 權利責任不明，委托代理失衡

當前森林資源委托代理的4種類型仍存在著代理人越權行使委托人權利的問題。一些國有林場的土地雖然是國家所有，但實際上卻成為地方和企業(yè)自管自用，其以事實擁有者的身份占據著利益^［12^］。國有森林資源的所有權與使用權分離機制不健全，特別是國有農林牧場多被無償占有使用^［¹³^］，全民所有收益沒有得到體現。上級監(jiān)管更多的是對于森林資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，沒有對全民所有權益的損失進行測算，如中央環(huán)保督察傾向于發(fā)現對森林資源破壞導致的生態(tài)環(huán)境破壞，從而發(fā)現監(jiān)管不到位、地方不作為的瀆職及失職等行為，國家林草行政部門實施的森林督查則是以發(fā)現林地非法流失、林木非法采伐為主要目的。

2.2.4 利益分配機制尚未形成

中央與地方對于森林資源資產的事權和財政支出責任劃分不夠合理，影響了地方政府對森林資源資產保護的積極性。同時，中央政府的負擔較重，投入較大。目前對于生態(tài)修復（如天然林保護工程、“三北”防護林工程、退耕還林還草工程等國家工程）、森林資源保護（如國家級公益林補償資金、天然林保護管護資金）、森林草原防火項目等方面，主要是中央政府在投入，只有財政狀況較好的省份有配套資金，而生態(tài)福利部分主要是由地方在享有。同時，對于全民所有森林資源（包括林地、林木等）被占用，收繳的植被恢復費、林地及林木補償費等，省級單位并未上繳中央財政。在省級、市級、縣級對于這筆費用的分配上也未形成較好的機制。

3 委托代理履行模式及路徑的探討

根據森林資源資產的分類，結合委托代理的現狀，針對森林資源資產進行委托代理要分級委托、分類代理，優(yōu)先保證實現森林資源資產的生態(tài)價值和社會價值，同時發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用^［14^］。

3.1 委托代理履行的要素

森林資源資產所有權委托代理履行的要素主要有4個：一是委托人，包括所有權人或各級委托人。二是代理人，通過委托人的授權，行使委托人托付權力（所有權、使用權等）。三是委托對象，即委托的內容，在這里指森林資源資產的所有權或使用權。四是委托代理方式，即委托人與代理人之間的契約（或合同）關系，可以是直接委托，如國務院直接將所有權委托給自然資源部管理，自然資源部委托給各省級人民政府；也可以是間接委托，如通過抵押、擔保、拍賣、作價入股、出租、出讓、特許經營等方式實現使用權（收益權）的轉移。

3.2 不同類型森林資源資產的委托代理模式

根據本文對于森林資源資產類型的分類，針對不同類型的森林資源資產可采用不同的委托代理履行模式。

3.2.1 純公益森林資源資產

對于純公益森林資源資產，國務院（或自然資源部）代表國家行使委托人角色進行直接管理，或者委托省級（或市級）人民政府進行管理，省級（或市級）人民政府行使代理人角色，不能納入市場化運營，即采用計劃的體制而不能采用市場的模式。由于我國各省之間財政收入差別較大，因此森林資源投入方面要因地制宜，考慮地區(qū)發(fā)展差別。森林資源的投入主要分為2個部分，一是生態(tài)修復，二是資源保護。生態(tài)修復方面的投入應該以中央資金為主，對于財政資金狀況相對較薄弱的西北地區(qū)和東北地區(qū)，可全部為中央資金投入；資源保護方面的投入則以地方投資為主，對于財政資金狀況較差的地區(qū)，中央資金可以傾斜。

對純公益森林資源資產的監(jiān)管，主要體現在森林資源不被破壞，包括人為和自然的破壞。人為的破壞主要是采伐、占用等，自然的破壞體現在森林有害生物、氣候災害、地震等。對于不可抗力造成的損失，如地震、泥石流等，要在災后做好重建工作，確保此類森林資產的價值不減少。

3.2.2 通過間接方式可獲取經濟效益的公益林資源資產

《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》規(guī)定，國有天然林和公益林、國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、國家濕地公園、國家沙漠公園的國有林地和林木資源資產不得出讓。但其林地和林木資源中有許多其他資源，如紅松、藍莓、榛子、板栗等果實及野生菌類等有形的資源，以及如森林游憩、森林康養(yǎng)、碳匯等無形的資源，這些均可以在不破壞林地、林木的前提下獲得經濟的收益。

對于此類資源資產，第1層的委托人是國務院（或自然資源部），而省級（或市級）人民政府行使第1層代理人角色。現有的管理機構如省、市、縣人民政府或授權的林草主管部門繼續(xù)行使監(jiān)管職責，但是要對可獲取經濟收益的部分進行特許經營，并且測算可獲取經濟的價值。同時，對于經營權（收益權）可以采取抵押、拍賣、出租、出讓、作價入股等形式向金融機構或市場主體獲取收益。這部分價值按照國家—地方（省市）—特許經營機構的順序以一定比例進行分配。在生態(tài)修復方面，應該以地方投入為主，中央投資作為補充；在資源保護方面，以地方投入、特許經營結構為主，中央投資作為補充。對于此類資源資產委托代理的監(jiān)管，主要有3個方面的要求：一是林地和林木未經法律或者政策許可不能破壞；二是科學合理的評估可獲取經濟效益的價值，不可造成國有資產的流失；三是合理構建價值分配的比例。

3.2.3 商品林

由于商品林森林資源具有直接的經濟性，可以通過市場調配來進行資源的優(yōu)化配置。委托代理可分為3個類型：1）省、市兩級單位可以根據實際情況，將可以帶來市場利益的森林、濕地、土地、礦產等資源打包成立國有自然資源公司，實行公司化運作，自負盈虧，對國有資產承擔起保值增值的作用。在森林資源豐富的地區(qū)，可以成立專門的國有森林資源管理公司，對森林資源資產實行公司化運營，將部分盈利上繳給財政。2）直接將經營權及收益權通過出讓、轉讓、出租、拍賣等方式委托給社會公司，公司繳納使用費或管理費；或者以入股的形式委托給第三方經營，獲取經濟收益。3）代理人可以將使用權及收益權抵押、擔保給金融機構，獲取流動資金，用于其他用途。

3.3 委托代理實現路徑

商品林和經濟型公益林2種類型的森林資源資產在一定程度上可以直接或間接獲取經濟收益。根據前文分析，可以通過委托代理保護委托人的權益和代理人的合法權益，實現資產的保值增值（圖1）。

4 結語

全民所有森林資源資產委托代理的最終目的，是要實現所有權、管理權、使用權的三權分離^［15^］，從而解決“裁判員”與“運動員”集于一身的問題，同時發(fā)揮市場在資源中的配置作用和政府“守夜人”的角色^［¹⁶^］。實際工作中，受制于龐大的全民所有資產數量及效率等情況，自然資源部不可能對全部森林資源資產行使所有權，必須進行委托，從而產生三級委托人（所有權人），即自然資源部、省級人民政府、市級人民政府。委托的同時產生兩級代理人（使用權人），即省級人民政府、市級人民政府。市級人民政府通過國有資產公司、國有林場行使使用權，或將資產以出讓、轉讓、拍賣、出租、入股等形式將使用權轉移給第三方時，第三方則成為使用權人。對于非純公益林的最終使用權人，獲取森林資源資產帶來的收益是最終的目的。同樣，對于各級委托人和代理人而言，無論是作為出資者的“股東”，還是使用的“打工人”，都具有從資產獲取收益的目的，同時也具有資產的屬性。

探索森林資源資產委托代理履行模式，必須完善森林資源增長和生態(tài)價值共享機制，分級委托、分類代理。森林資源資產委托代理履行的前提是森林面積不減少、質量不降低，同時通過生態(tài)修復和保護增加森林面積和提高森林質量。以此為目的，應發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，將森林資源真正變成森林資產，以實現資產的價值。

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