莆田市生態(tài)公益林結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化對策

摘要：文中分析了2019—2023年莆田市生態(tài)公益林面積總量、空間分布、地類結(jié)構(gòu)和林分質(zhì)量上的動態(tài)變化，結(jié)合多年來莆田市生態(tài)公益林保護建設(shè)管理成效、面臨問題等實際，特別是林草濕數(shù)據(jù)與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)對接融合后生態(tài)公益林保障服務(wù)方面遇到的突出問題，提出生態(tài)公益林結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化相關(guān)對策：1）結(jié)合生態(tài)區(qū)位科學區(qū)劃生態(tài)公益林；2）按需開展生態(tài)公益林局部優(yōu)化調(diào)整工作；3）加強對項目規(guī)劃建設(shè)合理選址的引導(dǎo)；4）多渠道充分挖掘生態(tài)公益林儲備能力；5）提升森林質(zhì)量與生態(tài)服務(wù)功能；6）探索完善生態(tài)

公益林異地“占補”機制。研究可為生態(tài)公益林的科學合理區(qū)劃、監(jiān)管、保護、修復(fù)等提供決策參考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)公益林；結(jié)構(gòu)布局；占補平衡；莆田市

中圖分類號：S757.2 文獻標識碼：A 文章編號：2096-9546（2023）04-0043-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.12.16.0009

楊金遠.莆田市生態(tài)公益林結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化對策［J］林草政策研究，2023，3（4）：43-48.

Countermeasures to Optimize the Structure and Layout of Ecological Forest in Putian City

Yang Jinyuan

（Putian Forest Resources Monitoring Station， Putian 351100， Fujian， China）

Abstract： The paper analyzes the dynamic changes of Putians ecological forests from 2019 to 2023 in terms of total area， spatial distribution， category structure and stand quality. With consideration of the effectiveness in ecological forest management in Putian City over the years as well as the problems faced， especially the problems rising in ecological forest management after the integration of forest-grassland-wetland database with the Third National Land Survey database， the paper comes up with the countermeasures to optimize the structure and layout of ecological forest in the city， including： 1） Reasonably zoning ecological forest in accordance with ecological niches; 2） Carrying out partial optimization and adjustment as required; 3） Strengthening the guidance over the reasonable selection of sites for project planning and implementation; 4） Fully tapping the potentials in the ecological forest reserve through multiple channels; 5） Improving the quality and the ecological service & function of ecological forest; and 6） Exploring to improve supplementation mechanism for ecological forest， such as off-site requisition-compensation balance. The study is expected to provide a reference for decision-making on rational zoning， supervision， protection and restoration of ecological forests in a scientific manner.

Keywords： ecological forest; structure and layout; requisition-compensation balance; Putian City

生態(tài)公益林是以維護和改善生態(tài)環(huán)境、保護生態(tài)平衡和生物多樣性為主體功能，以提供公益性生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)為主要利用方向，按照國家規(guī)定和有關(guān)標準劃定的森林、林木和林地，包括防護林和特種用途林^［1］。其在改善生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)安全、促進生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)人與自然和諧共生等方面發(fā)揮著不可替代的作用。2019年，國家林業(yè)和草原局要求整合林地“一張圖”和國家級生態(tài)公益林區(qū)劃落界等成果^［2］；2021年5月，國家林業(yè)和草原局發(fā)布《林草濕數(shù)據(jù)與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)對接融合技術(shù)指南》，要求利用國土“三調(diào)”成果作為底圖，做到“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”，做好自然資源及林草資源統(tǒng)籌管理，生態(tài)公益林國土空間管理版圖已基本形成。后續(xù)由于管理的需要，又對數(shù)據(jù)進行了多次調(diào)整，但由于國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)與林草部門的森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)在林地認定上標準不一^［3-4］，導(dǎo)致其在林地面積、“退耕還林”認定等方面出現(xiàn)差異^［5-6］。莆田市按照《福建省林業(yè)局關(guān)于林草濕數(shù)據(jù)與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)對接融合和公益林優(yōu)化工作的通知》對有關(guān)公益林地塊進行了優(yōu)化調(diào)整，確保公益林總量不減少，但由于此項工作建立在林草濕數(shù)據(jù)與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)對接融合工作基礎(chǔ)上，因此也帶來了一些生態(tài)公益林布局的新問題。在此背景下，進一步分析生態(tài)公益林總量、空間分布、地類結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上的動態(tài)變化，能夠為生態(tài)公益林的優(yōu)化調(diào)整、建設(shè)和保護管理提供可靠依據(jù)。本文將以莆田市為例，選取2019年森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)和2023年國土“三調(diào)”融合數(shù)據(jù)，分析莆田市生態(tài)公益林動態(tài)變化情況，以期為強化生態(tài)公益林資源管理提供參考。

1 莆田市公益林現(xiàn)狀及動態(tài)變化分析

莆田市位于福建沿海中部，屬典型亞熱帶海洋性季風氣候，雨量充沛、氣候濕潤，季風明顯、濱海風大。莆田市境內(nèi)土壤類型有9個土類21個亞類42個土屬，其中紅壤分布最廣泛。全市土地總面積約41.28萬hm²；2023年監(jiān)測結(jié)果顯示，莆田市林地面積約為20.48萬hm²，其中生態(tài)公益林面積約7.86萬hm²。近10年，莆田市因批準各類工程建設(shè)項目征占用生態(tài)公益林面積約760 hm²。為落實生態(tài)公益林“總量不減、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、占補平衡”制度，全市累計建立“占補平衡”儲備庫約973.33 hm²。其中，調(diào)劑實施跨縣（區(qū)）異地“占補平衡”約18.40 hm²，開展非重點生態(tài)區(qū)位的零星分散生態(tài)公益林結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整約38.67 hm²。

1.1 生態(tài)公益林總量

根據(jù)2019—2023年森林資源監(jiān)測結(jié)果，莆田市生態(tài)公益林面積和林地總量均有所下降。生態(tài)公益林總面積由2019年的88 391.69 hm²下降至2023年的78 566.58 hm²，但是其在全市林地面積中的占比從37.78%上升至38.38%。

生態(tài)公益林中，按林種劃分，2019年防護林面積61 379.06 hm²，特種用途林26 974.83 hm²，其他林種林地37.80 hm²；2023年防護林面積減少至56 699.64 hm²，特種用途林面積減少至21 353.87 hm²，其他林種林地增至512.37 hm²。與2019年相比，2023年生態(tài)公益林林種中還新增了用材林等林種。“一張圖”數(shù)據(jù)與國土“三調(diào)”融合后，由于新的地類分類標準的使用，部分林地轉(zhuǎn)為其他地類，導(dǎo)致莆田市林地總量下降，雖然通過優(yōu)化調(diào)整等工作減少了生態(tài)公益林總量的浮動，但數(shù)據(jù)融合和更新也在一定程度上導(dǎo)致莆田市生態(tài)公益林中存在區(qū)劃界定不充分、不到位的情況，類似問題在其他地區(qū)也有出現(xiàn)^［7-8］。

1.2 生態(tài)公益林空間分布

將莆田市各級生態(tài)公益林按各統(tǒng)計單位權(quán)屬——仙游縣、秀嶼區(qū)（含北岸、湄洲）、涵江區(qū)、城廂區(qū)、荔城區(qū)劃分后，計算各統(tǒng)計單位生態(tài)公益林面積及其在全市生態(tài)公益林總面積中的占比，以及其在全市林地面積中的占比。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，城廂區(qū)、涵江區(qū)、荔城區(qū)、秀嶼區(qū)生態(tài)公益林面積在全市生態(tài)公益林的面積占比有所減小，僅仙游縣生態(tài)公益林面積全市占比有所增大。總體而言，各統(tǒng)計區(qū)生態(tài)公益林面積全市占比變化不大，空間分布較為穩(wěn)定。

1.3 生態(tài)公益林地類結(jié)構(gòu)

對比2019年、2023年2期數(shù)據(jù)可知，莆田市生態(tài)公益林總面積略有下降（表1）。喬木林地、竹林地、灌木林地、其他林地等幾個主要地類在生態(tài)公益林中的占比基本保持穩(wěn)定，其中喬木林地占比最高（達90.68%）。灌木林地共減少2 479.44 hm²，在林地面積中的占比下降了2.68個百分點；喬木林地共減少10 567.35 hm²，占比下降2.11個百分點。上述變化一方面在一定程度上受到“一張圖”數(shù)據(jù)與國土“三調(diào)”融合的影響^［9-10］，另一方面也與近年荔枝、龍眼、枇杷、桔、柚等經(jīng)濟樹種存在大面積經(jīng)營退出有關(guān)。

1.4 生態(tài)公益林質(zhì)量情況

喬木林是森林資源的主體，本文選取莆田市范圍內(nèi)生態(tài)公益林中屬喬木林的林分，采用優(yōu)勢樹種組、齡組結(jié)構(gòu)和林分郁閉度等指標^［11-13］來反映莆田市生態(tài)公益林的森林質(zhì)量。

1.4.1 優(yōu)勢樹種（組）

與2019年相比，2023年莆田市全市生態(tài)公益林中，馬尾松林面積下降最為顯著（表2），下降了近8個百分點。這顯示出莆田市松林改造行動發(fā)揮了較為顯著的作用。

1.4.2 齡組結(jié)構(gòu)

與2019年相比，2023年幼齡林面積和中熟齡林面積在全市生態(tài)公益林內(nèi)喬木林中的占比均有減少，分別減少3.34和3.68個百分點；其余齡組占比均有增加，其中近熟齡林面積占比增加變化最為明顯，增加了4.56個百分點（表3）。總體看，中幼齡林占比下降，持續(xù)營林還有空間；近熟林面積占比稍有增加，莆田市生態(tài)公益林森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性更強、生態(tài)公益林林齡結(jié)構(gòu)更加合理。

1.4.3 郁閉度

依照林分調(diào)查的規(guī)定，將郁閉度分級為無林、低、中、高4個等級^［14］。總體來看，在全市生態(tài)公益林內(nèi)喬木林地總面積減少，而高郁閉度的林分占比仍呈現(xiàn)上升趨勢，低郁閉度及中郁閉度喬木林分總面積不斷減少。

2 莆田市生態(tài)公益林結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化現(xiàn)存問題和困難

目前，莆田市生態(tài)公益林總體呈現(xiàn)出較為穩(wěn)定的特點，生態(tài)公益林在林地內(nèi)的占比略有提升并朝著遠城區(qū)的地區(qū)集中，結(jié)構(gòu)和管理上更為合理。經(jīng)過幾年的培育和保護，生態(tài)公益林質(zhì)量呈現(xiàn)提高的趨勢，馬尾松等病蟲害高發(fā)樹種比例降低、近熟齡林及以上齡組增多，高郁閉度樹種面積增多。莆田市生態(tài)公益林在后續(xù)發(fā)展中仍有較大的潛力，但在生態(tài)公益林結(jié)構(gòu)布局方面依然面臨一些困難，主要包括6個方面。

2.1 生態(tài)公益林區(qū)劃不到位

莆田市當前的生態(tài)公益林區(qū)劃界定不充分、不到位。一是經(jīng)林草濕數(shù)據(jù)與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)對接融合工作，因林草濕數(shù)據(jù)受國土調(diào)查數(shù)據(jù)的分割后產(chǎn)生了很多細小圖斑，生態(tài)公益林圖斑數(shù)由2019年的1.6萬個增加至2023年的5.1萬個，圖斑的形狀及面積不能滿足林草濕圖斑的區(qū)劃要求，不利于數(shù)據(jù)處理及管理；二是公益林的區(qū)劃不能做到應(yīng)劃盡劃，特別是自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園等自然保護地范圍內(nèi)，約有0.41萬hm²人工商品林未劃入生態(tài)公益林，其產(chǎn)權(quán)仍屬農(nóng)村集體或林農(nóng)個人，因各級生態(tài)效益補償資金有限，導(dǎo)致這部分商品林雖然在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)但無法區(qū)劃界定為生態(tài)公益林，造成林農(nóng)經(jīng)營與生態(tài)保護之間存在矛盾。

2.2 生態(tài)公益林結(jié)構(gòu)布局調(diào)整難度大

莆田市生態(tài)公益林結(jié)構(gòu)布局存在較大難度，有一定的歷史原因。當前，莆田市生態(tài)公益林區(qū)劃與規(guī)劃的重點區(qū)位匹配度較差，非重點生態(tài)區(qū)位的公益林約占公益林總數(shù)的50%，生態(tài)公益林的落界還需進一步優(yōu)化完善；但按照《福建省生態(tài)公益林條例》規(guī)定，條例施行前已經(jīng)劃定的生態(tài)公益林不再重新區(qū)劃界定，導(dǎo)致零星分散、非重點區(qū)位、生態(tài)功能不明顯的生態(tài)公益林難以調(diào)出，亟需保護的重點區(qū)位難以置換調(diào)入，如飲用水源保護區(qū)仍有0.42萬hm²亟需保護的商品林難以調(diào)入公益林。

2.3 生態(tài)公益林存在建設(shè)與保護的突出矛盾

莆田市生態(tài)公益林管理規(guī)劃中仍存在建設(shè)與保護矛盾突出的問題。莆田市海岸線總長534.5 km，大陸岸線及海島岸線長度分別為271.6 km、262.9 km^［15］，且均為泥質(zhì)岸線，具有較好的開發(fā)條件。與莆田市的各臨港產(chǎn)業(yè)項目規(guī)劃比，岸線資源依然顯得十分緊缺，如港口碼頭、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、醫(yī)療健康、科技教育、城建環(huán)保、交通道路等項目與原有沿海防護林體系規(guī)劃建設(shè)存在空間利用沖突，也會導(dǎo)致生態(tài)公益林得不到有效保護；在此區(qū)域，產(chǎn)業(yè)建設(shè)與生態(tài)公益林保護存在較為突出的矛盾。

2.4 生態(tài)公益林“占補平衡”落實困難

莆田市生態(tài)公益林在“占補平衡”落實上仍存在一定困難，經(jīng)審核審批同意使用的國家級公益林地須按照《國家級公益林管理辦法》規(guī)定實行占補平衡，補進的國家級公益林應(yīng)當符合《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》規(guī)定的區(qū)劃范圍和標準。按照同區(qū)位調(diào)整和“集中連片，調(diào)重、調(diào)優(yōu)、調(diào)高”要求，莆田市僅沿海基干林帶、海西一重山符合補進條件，各縣（區(qū)）落實生態(tài)公益林占補平衡困難重重，特別是仙游縣、秀嶼區(qū)、北岸經(jīng)濟開發(fā)區(qū)可用于調(diào)整為國家級生態(tài)公益林的儲備地塊極少。

2.5 生態(tài)公益林違法占用情況依然存在

莆田市近年來關(guān)于生態(tài)公益林的違法占用情況履禁不止。莆田市人多地少，一些經(jīng)營性商業(yè)和服務(wù)業(yè)項目以及農(nóng)村居民群眾建房、筑墳、殯葬、養(yǎng)殖、采石、取土、挖砂等行為，因不符合生態(tài)公益林使用條件，無法辦理林地報批手續(xù)，導(dǎo)致違法占用和破壞生態(tài)公益林的現(xiàn)象依然存在。

2.6 生態(tài)公益林生態(tài)補償標準偏低

莆田市當前生態(tài)公益林的生態(tài)補償標準仍然偏低。雖然省級、國家級公益林每年補助375元/hm²（每畝25元，包括中央、省財政共補23元，市、縣財政各補1元），但總體補償標準較低且補償渠道單一，除了仙游縣外，莆田市其他各區(qū)、縣財政補償不足1元，補償機制還有待完善，影響保護積極性。

3 莆田市生態(tài)公益林結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化對策建議

3.1 結(jié)合生態(tài)區(qū)位科學區(qū)劃生態(tài)公益林

根據(jù)《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》規(guī)定，優(yōu)先將江河源頭及兩岸、飲用水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、沿海防護林、臨海一重山、紅樹林、重點交通要道兩側(cè)、環(huán)城市周邊等重點生態(tài)區(qū)位的商品林納入生態(tài)公益林區(qū)劃范圍，依法落實落細各級森林生態(tài)補償機制、自然保護地林權(quán)所有者補助機制，拓寬補償資金籌集渠道，實現(xiàn)重要生態(tài)區(qū)位與生態(tài)公益林落界高度匹配，生態(tài)公益林應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保。

3.2 按需開展生態(tài)公益林局部優(yōu)化調(diào)整工作

優(yōu)化生態(tài)公益林布局是一個長期工作，應(yīng)規(guī)范公益林局部調(diào)整的申請及審批機制，按照“生態(tài)優(yōu)先、科學布局，總量增加、優(yōu)化提升，依法引導(dǎo)、嚴格管理”原則，確因區(qū)域優(yōu)化調(diào)整需要、國土空間規(guī)劃需要、重點生態(tài)保護區(qū)域范圍或功能發(fā)生變化等，要按相應(yīng)程序組織相關(guān)工作，確保調(diào)整的合規(guī)性、可行性和科學性，逐步將空間規(guī)劃項目建設(shè)區(qū)域、非重點生態(tài)區(qū)位零星分散的公益林調(diào)整為商品林，將重點生態(tài)區(qū)位商品林調(diào)整為公益林，通過局部調(diào)整不斷優(yōu)化公益林布局。

3.3 加強對項目規(guī)劃建設(shè)合理選址的引導(dǎo)

做好項目規(guī)劃前期工作，要求在項目規(guī)劃階段充分比對生態(tài)公益林落界數(shù)據(jù)，綜合考慮項目用地情況，做到盡量不占或少占生態(tài)公益林。持續(xù)強化項目用林按季度、月份動態(tài)摸排調(diào)度和協(xié)調(diào)銜接制度，切實掌握用林需求，提前介入項目服務(wù)，深入基層現(xiàn)場指導(dǎo)，傳送用林政策法規(guī)，引導(dǎo)項目分類規(guī)劃建設(shè)、科學合理選址，嚴格避讓重點生態(tài)保護區(qū)域，節(jié)約集約使用林地；確需使用生態(tài)公益林地的，提前部署規(guī)劃建立生態(tài)公益林儲備，確保項目順利落地并科學實施“占補平衡”。

3.4 多渠道充分挖掘生態(tài)公益林儲備能力

一是組織開展沿海防護林總體規(guī)劃，切實做好生態(tài)公益林、沿海基干林帶等可補充地塊調(diào)查摸排，將國土空間規(guī)劃中的造林綠化空間地塊、沿海基干林帶區(qū)位非林地的喬木林地塊、國土“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)的紅樹林地塊、規(guī)劃營造紅樹林的灘涂地塊，及其他適宜植樹造林的沙荒地、荒草地地塊等，作為落實“占補平衡”的儲備地塊，并確保落地上圖入庫。二是加大重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革，鼓勵采取租賃、贖買、置換等方式，對木蘭溪流域、水源保護區(qū)、自然保護地、環(huán)城一重山、天然林、三線林（鐵路、公路、重點江河沿線）等重點生態(tài)區(qū)位的商品林，逐步贖買并優(yōu)先調(diào)整為公益林，促進“生態(tài)得保護、林農(nóng)得利益”雙贏。三是升格打造國家級自然保護地，統(tǒng)籌考慮將仙游木蘭溪源升格為國家級自然保護區(qū)，將九鯉湖、九龍谷整合優(yōu)化并升格為國家級風景名勝區(qū)，把這些范圍內(nèi)的商品林優(yōu)先區(qū)劃儲備為國家級公益林地塊，可充分保障全市重大項目建設(shè)，實現(xiàn)公益林增減平衡。

3.5 提升森林質(zhì)量與生態(tài)服務(wù)功能

優(yōu)化調(diào)整公益林落界的同時還應(yīng)注重現(xiàn)有生態(tài)公益林林分質(zhì)量的提升，推進造林綠化補植提升，遵循“因地制宜、因害設(shè)防、適地適樹”原則，采取人工造林、疏林地補植、老林帶更新、退化林修復(fù)、森林撫育、封山育林等多種措施，按照生態(tài)公益林“區(qū)位調(diào)重、樹種調(diào)優(yōu)、蓄積調(diào)高”要求，優(yōu)化和提升公益林及儲備庫地塊的林分質(zhì)量，充分發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能。

3.6 探索完善生態(tài)公益林異地“占補”機制

實施重大工程項目建設(shè)，確實無法在本縣級行政區(qū)域內(nèi)落實生態(tài)公益林、沿海基干林帶等補充調(diào)整的，探索推行跨縣域異地有償“占補平衡”機制，由本縣級政府（管委會）向市政府提出申請，經(jīng)市林業(yè)主管部門審核后報請市政府批準，統(tǒng)籌開展全市跨縣域異地補充調(diào)整工作。異地補充調(diào)整所需費用由提出申請的縣級政府（管委會）承擔，支付給補充所在地的縣級政府（管委會），結(jié)合莆田發(fā)展實際，其費用參考標準為國家級生態(tài)區(qū)位75萬元/hm²（5萬元/畝）、省級生態(tài)區(qū)位45萬元/hm²（3萬元/畝）。

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