聯合國森林文書始末

劉珉

一、發展歷程

1992年在里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會通過了《關于所有類型森林的管理、保護和可持續發展的無法律約束力的全球協商一致意見權戚性原則聲明（簡稱《關于森林問題的原則聲明》）2。為繼續推動國際森林問題談判，聯合國經濟和社會理事會（ECOSOC）（以下簡稱聯合國經社理事會）于1995-1997年和1998-2000年，在聯合國可持續發展委員會分別設立了政府間森林問題工作組（IPF）和政府間森林論壇（IFF），期間分別召開多次會議就國際森林問題進行磋商，最終形成了270條關于森林可持續經營的行動建議。2000年10月，在聯合國可持續發展委員會（CSD）第八次會議的建議下，聯合國經社理事會第2000/35號決議通過在其框架下成立了聯合國森林論壇（UNFF），并建立了森林合作伙伴關系 （CPF）。在2007年舉行的聯合國森林論壇第七次會議上，通過了《關于所有類型森林的不具法律約束力文書》（簡稱《國際森林文書》，NLBI）3，由2007年第62屆聯合國大會第62/98號決議通過，2015年聯合國大會決議 （A/RES/70/199）又將其更名為《聯合國森林文書》（UNFI）4。

UNFF是全面綜合討論森林問題的聯合國機構，負責監督落實《聯合國森林戰略規劃》，履行《聯合國森林文書》，以及全球森林資金網絡的運行。截止目前，UNFF一共舉辦了17次會議，從UNFF-1到UNFF-10各期會議的主題分別是：通過多年工作計劃；打擊森林砍伐和防止森林退化；森林的經濟方面；林業傳統知識；進展回顧及對未來行動的思考；宣布國際森林年并設定全球共同的森林目標；通過國際（聯合國）森林文書并重申全球共同的森林目標；處于變化環境中的森林以及森林可持續經營的實施手段；森林為民、生計和消除貧困；森林與經濟發展以及可持續森林管理。UNFF-11的會議主題是 2015 年后國際森林安排。UNFF-12到UNFF-14各期會議的主題重點是2017-2030 年聯合國森林戰略計劃執行情況。UNFF-15到UNFF-17各期會議的主題重點是需要聯合國經社理事會采取行動或提請其注意的事項，其中UNFF-17還就執行 2017-2030年聯合國森林戰略計劃展開政策討論。

二、聯合國森林文書

（一）基本共識

2007年UNFF-7通過國際森林文書，2015年聯合國大會決議 （A/RES/70/199）更名為聯合國森林文書），各會員國達到了一些基本共識，主要包括：

確認森林及其他林木能夠提供經濟、社會及環境等多種效益，強調可持續森林管理大大有助于可持續發展和消滅貧窮；

確認氣候變化對森林和可持續森林管理會產生一定影響，同時森林的貢獻也有助于應對氣候變化；

強調加強所有級別的政治承諾和集體努力，將森林列入國家和國際發展議程，加強國家政策協調與國際合作，并促進各層級部門相互協調，以有效實行所有類型森林的可持續管理；

強調有效實行可持續森林管理的關在于充分調動各種資源，包括籌資、能力建設和環境無害技術轉讓等，并確認尤其需要為發展中國家（包括最不發達國家、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家以及經濟轉型國家）提供更多金融支持；

強調實行可持續森林管理的關鍵還取決于在各個級別的良好治理能力和水平。

（二）全球森林目標

在《聯合國森林文書》中，各會員國重申（由UNFF-6提出）以下全球共同的森林目標，并承諾在全球、區域及國家等各層級都努力取得進展，爭取到2015年實現這些目標：

目標1：通過可持續森林管理，包括保護、恢復、造林和再造林，扭轉世界各地森林覆蓋下降的趨勢，更加努力防止森林退化；

目標2：增強森林的經濟、社會和環境效益，包括通過改善以森林為生者的生活水平；

目標3：大幅增加世界各地的受保護林區和其他可持續管理林區的面積，提升可持續管理林區的林產品所占份額；

目標4：扭轉在可持續森林管理方面官方發展援助減少的趨勢，動員從各種渠道大幅增加新的和額外的資金，用于可持續森林管理的實施。

其中，可持續森林管理的七個要點分別是：森林資源的范圍；森林生物多樣性；森林健康和活力；森林資源的生產功能；森林資源的保護功能；森林的社會經濟功能；法律、政策和機構框架。

三、形勢進展

（一）聯合國森林戰略規劃（2017-2030年）（UNSPF）5

2017年4月27日，第71屆聯合國大會審議通過了《聯合國森林戰略規劃（2017-2030年）》，這是第一次以聯合國的名義做出的全球森林發展戰略，為全球、區域及國家等各層級可持續管理所有類型森林和森林以外樹木，停止毀林和森林退化提供了全球性框架。此規劃旨在促進林業為推動落實《2030年可持續發展議程》《（氣候變化）巴黎協定》《聯合國生物多樣性公約》《聯合國防治荒漠化公約》《聯合國森林文書》和其他涉林國際文書、進程、承諾和目標做出貢獻。

（二）全球森林戰略目標

在《聯合國森林戰略規劃（2017-2030年）（UNSPF）》中，提出了全球森林戰略目標。包括2030年要實現的六大全球森林戰略目標和26項具體目標。

目標1：通過森林可持續管理，包括保護、恢復森林、造林和再造林，扭轉全球森林覆蓋下降的趨勢，并努力防止森林退化，應對氣候變化；

目標2：增加森林的經濟、社會及環境效益，改善以森林為生者的生活水平等；

目標3：大幅增加世界各地受保護林區及其他可持續管理林區的面積，提高可持續管理林區的林產品所占份額；

目標4：動員從各渠道大幅增加新的和額外的資金，實施森林可持續管理，加強科技合作與伙伴關系；

目標5：通過履行《聯合國森林文書》等，完善森林可持續管理的治理體系，提高森林對《2030年可持續發展議程》的貢獻；

目標6：加強各層級有關森林問題的合作、協調、統一和與協同增效，包括聯合國系統內和森林合作伙伴關系成員組織、不同領域與利益攸關方之間的協作。

聯合國經社理事會于2021年發布了《全球森林目標報告2021》，對全球森林戰略目標進行逐一分析和評估，并進一步闡述森林在當今時代變革浪潮中的重要性。

四、中國參與

我國政府及林草主管部門積極參與《聯合國森林文書》的宣傳和實施，國家林業和草原局成立了《國際森林文書》履約處，建立了相應的領導機制、專家機制和國際合作機制；出臺了《國家林業局關于加強履行<聯合國森林文書>示范單位建設的指導意見（林合發【2016】14號）》，在全國范圍選擇并建立了12個示范單位，并多年持續不斷地打造一批管理理念先進、科技支撐能力強、社會各界參與度高、輻射帶動效果好的中國森林可持續經營管理試驗示范基地，截止到2021年底，示范單位數量累計增至17家，涉及北京、河北、黑龍江、浙江、福建等13個省市，涵蓋國有林場、國家公園、自然保護區、縣級行政機構等多種類型森林經營單位。此外，為了落實《聯合國2030年可持續發展目標》和《聯合國森林文書》，積極倡議并推動全球森林融資促進網絡（GFFFN），2017年我國決定支持聯合國將網絡辦公室設在中國，以進一步推動全球森林目標的實現。2020年以來，我國林草主管部門及相關單位在參加UNFF-15、UNFF-16、UNFF-17締約方大會中，積極宣傳中國林草發展成就，深入參與各個方面的議題磋商，積極主動提出中國方案。

五、啟示與建議

《聯合國森林文書》為國家行動和國際合作提供了一個新的框架，適用于所有類型森林。雖然文書為自愿性質，無法律約束力，但是已具備國際法的某些性質，其確立的四項全球森林目標，已成為國際共識和基本遵循，可能會成為未來聯合國森林公約的基礎，它是當前全球森林治理最系統、最權威的文件，也是影響各國林業政策和未來形勢的指南。

我國是最早加入《聯合國森林文書》的締約國之一，為了進一步履行《聯合國森林文書》，加強森林可持續管理，加快生態系統保護與修復，提升林業治理能力和治理水平，保持和增強森林的經濟、社會和環境價值，改善以森林為生者的生活水平，為當代和后代造福，提出建議如下：

一是開展理論研究，進行林業發展前沿與森林熱點問題研究，包括制定戰略、設計標準、推動立法、改善政策等；落實森林經營方案等相關制度，建立森林資源規劃、實施、監測、評估、報告體系；認識到可持續森林管理是一個動態和不斷發展的過程，適時更新森林管理規劃和相關規程。

二是是建立示范試點，探索適合不同森林類型、不同產權結構、不同經濟、社會發展水平的森林可持續管理模式和最佳實踐。

三是加強能力建設，注重國際化交流人才的培養和經營性技術人才的培養，積極履行國際公約，促進國際交流與合作；提高森林經營科技水平和成果轉化能力，加強綠色無害技術創新。

四是爭取資金支持，通過全球森林融資促進網絡平臺，爭取獲得更多資金支持，強化現有的融資機制，增加新的融資渠道，包括爭取全球環境基金和綠色氣候基金等更多支持。

五是建立跨部門的協調機制，關注森林生態系統脆弱地區的特殊需要和要求，健全相關利益群體參與機制，維持良好的森林合作伙伴關系。

六是改善可持續管理林區的基礎設施和生產條件，提高其林產品所占份額；促進林產品國際貿易，打擊包括木材、野生生物和其他森林生物資源在內的林產品非法國際交易行為。

（本文作者單位系國家林業和草原局發展研究中心）

參考文獻：

1 基金項目：2023年國家林業和草原局發展研究中心“森林經營投入機制優化研究”.

2 Non-legally Binding Authoritative Statement of Principles for a Global Consensus on the Management， Conservation and Sustainable Development of All Types of Forests.

3 Non-legally Binding Instrument on All Types of Forests.

4 United Nation Forest Instrument.

5 United Nations Strategic Plan for Forests 2017–2030.