從脫貧攻堅到相對貧困治理：過渡期主要制約因素與對策

摘要：從脫貧攻堅到新發(fā)展階段相對貧困治理，影響制約脫貧成效的主要因素有產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)性不強、貧困戶就業(yè)穩(wěn)定性低、返村回流、因病災返貧、內(nèi)生動力弱，部分地區(qū)基礎設施與公共服務滯后，基層組織作用不強、地方債等。針對這些問題，文章提出了抓產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)就業(yè)、健保障、扶主體、強監(jiān)測、強組織六個方面的對策建議。

關鍵詞：脫貧攻堅；相對貧困；羅霄山特困區(qū)；郴州

絕對貧困已在我國千年歷史中消除，但是絕對貧困消除之后，并不意味著貧困問題從此消失。十九屆四中全會指出，“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。”步入新發(fā)展階段，我國貧困治理的重點由消除絕對貧困轉(zhuǎn)向解決相對貧困。相對貧困較之于絕對貧困標準更高、范圍更寬、維度更廣、時間更長、難度更大。2021年初發(fā)布的《中共中央 國務院關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》明確指出，脫貧攻堅任務完成之后，設立5年過渡期。過渡期主要任務為鞏固脫貧成效、防止返貧，探索解決相對貧困的長效機制。當前脫貧成效鞏固如何？相對貧困治理又面臨什么新問題、新困難？如何解決過渡期內(nèi)的貧困問題？帶著這些問題，課題組對羅霄山特困連片區(qū)郴州片區(qū)汝城、桂東、宜章、安仁、臨武等縣專題調(diào)研，分別與相關縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村經(jīng)濟組織負責人、村支部書記和已脫貧的貧困戶、非貧困戶家庭成員等進行座談，并與多個市直相關部門座談研討，在此基礎上，形成了本次調(diào)研成果。

一、調(diào)研地區(qū)概況

羅霄山片區(qū)為全國脫貧攻堅十四個集中連片特困區(qū)之一，主要包括羅霄山脈中南段及其與南嶺、武夷山連接地區(qū)，共覆蓋江西省與湖南省28個縣（市、區(qū)），其中江西18個縣（市、區(qū)）、湖南6個縣（市、區(qū)）。郴州市位于湖南省東南部，地處南嶺山脈與羅霄山脈交錯地帶，轄11個縣（市、區(qū)），530多萬人，其中宜章、汝城、桂東、安仁四縣為羅霄山片區(qū)縣，其他7個縣（市、區(qū)）為面上扶貧縣。2014年全市共有建檔立卡貧困人口44萬，貧困村442個，2019年全部實現(xiàn)脫貧摘帽。

二、影響制約鞏固脫貧成效、緩解相對貧困的主要因素

從調(diào)研的情況來看，當前影響鞏固、提升脫貧攻堅成效、緩解相對貧困的主要制約因素如下。

（一）一些產(chǎn)業(yè)項目與利益聯(lián)結方式難以持續(xù)

農(nóng)民要實現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)增收，主要還是要靠產(chǎn)業(yè)拉動。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，較多的地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，因地制宜不夠，看到什么產(chǎn)業(yè)“火”，就盲目跟風，結果規(guī)模上去了，農(nóng)產(chǎn)品銷路卻成問題。比如，桂東、汝城、安仁等地大面積種植黃桃，價格一年比一年低，群眾增產(chǎn)不增收。產(chǎn)業(yè)配套基礎設施不完善，特別是受倉儲、加工及冷鏈物流配套不足等影響，農(nóng)產(chǎn)品還存在著“存不住”“運不出”“進不了”等困難，一些農(nóng)產(chǎn)品甚至爛在地里，群眾勞動成果難以轉(zhuǎn)化為實實在在的現(xiàn)金收入。另外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展利益聯(lián)結方式比較單一，有的地方只是簡單入股分紅，比如宜章縣委托幫扶比例高達65%，如果與之聯(lián)結的市場主體遭遇危機，就會直接影響群眾收入。

（二）脫貧群眾就業(yè)穩(wěn)定性偏低

據(jù)當?shù)厝松缇纸y(tǒng)計，已脫貧人口穩(wěn)定就業(yè)比例低于50%，這部分群體總體技能不高，主要從事制造業(yè)、建筑業(yè)、餐飲服務業(yè)等技能要求低的體力型工作，可替代性強。同時，貧困家庭勞動力是家庭頂梁柱，既負責增加家庭收入，有的還負責家中生產(chǎn)生活以及照顧老人、孩子，一旦家中發(fā)生變故，有的為照顧家庭放棄就業(yè)崗位、一家就斷了收入來源。另外，就業(yè)后續(xù)服務保障乏力，比如拖欠工資，權益無法得到保障，很容易引發(fā)辭職，導致貧困家庭沒有收入。

（三）易地搬遷戶存在返村回流現(xiàn)象

易地搬遷沒有解決生產(chǎn)資料隨遷，搬入地生活成本普遍高于搬出地，群眾在當?shù)鼐蜆I(yè)難度大，而原生產(chǎn)用地離搬遷點又比較遠，這讓還需依靠種養(yǎng)殖業(yè)養(yǎng)家糊口的群眾不能像搬遷前一樣開展生產(chǎn)，導致增收比較困難。還有一些搬遷戶習慣了原來的生活方式和周圍的環(huán)境，搬遷后一時無法融入新環(huán)境，出現(xiàn)“回遷”現(xiàn)象。還有的因舊房已拆，回遷無房住，在原住地搭個臨時廠棚居住。

（四）因病、因災返貧因素大

因病致貧、因病返貧的比例由當初的30%增長為50%，其中患大病和患長期慢性病的貧困人口醫(yī)療負擔過重。雖然醫(yī)保報賬比例85%以上，但一旦遭遇大病，群眾支出費用仍然比較大。醫(yī)保繳費增幅過快，財政負擔也重，有的貧困家庭難以承受，影響脫貧后繳費積極性。另外，家庭醫(yī)生簽約履約不到位，對群眾健康指導、慢性病管理、新發(fā)疾病的篩查也沒有起到實質(zhì)性作用。同時，該地區(qū)自然災害頻發(fā)，且多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，脫貧不久的低收入群眾抵御風險能力弱，很容易返貧。

（五）基礎設施和公共服務難以滿足群眾生產(chǎn)生活

部分村在道路、供水、供電、通信網(wǎng)絡、文化活動場所、教育、衛(wèi)生、綜合防災等基礎設施建設和公共服務方面還存在短板。尤其是公共服務后續(xù)管理缺位，沒有激發(fā)群眾參與的機制，有的民生工程建成之時就是廢棄之時。比如供水，有的偏遠地區(qū)人少，而且水源不足，工程造價高，配套不足，加之自籌能力弱，建成了也用不上水。還有較多的村組砂石公路尚未修通，有農(nóng)特產(chǎn)品，但農(nóng)產(chǎn)品難以出山溝，綠水青山難以變現(xiàn)，群眾守著“金山銀山”過窮日子。

（六）部分群眾內(nèi)生動力不足

有的安于貧困，把貧困當作了一種生活方式，進取心不強，動力不足，自我發(fā)展意識欠缺。仍存在“等、靠、要”思想，坐等政府的救濟和扶持，認為脫貧是政府的事，返貧政府又會繼續(xù)幫扶。有的地方將扶貧資金泛福利化，越扶越出現(xiàn)“懶漢”心態(tài)，甚至不是比誰脫貧致富而是誰家沒有得到補助，將政府幫扶當作福利。有的缺乏正確的理財和消費觀念，掙多少錢就花多少錢，一旦其所依賴的外力發(fā)生改變，很容易返貧。有的為了所謂的“面子”鋪張浪費和大事攀比，沒錢就是借錢、貸款也要大操大辦，結果婚喪嫁娶事宜事畢之日成了返貧之時。

（七）地方債務風險

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貧困戶脫貧了，貧困縣、貧困村也摘帽了，但有些地方財政卻更為困難了。因為理解中央脫貧攻堅政策的偏差，有的地方一方面為政績盲目鋪攤子、上項目，超越發(fā)展階段搞建設，寅吃卯糧；另一方面有意無意拔高脫貧標準。如提高貧困戶醫(yī)保報賬比例，有的擴大范圍、加大補助力度開展危房改造和易地搬遷，保障住房安全變成擁有較好住房，有的金融扶貧其實是財政補貼。攻堅期內(nèi)中央財政支持實施的特定醫(yī)保、易地搬遷、金融扶貧等，后續(xù)都需要地方財政配套支出或分批償還，但攻堅期后上級轉(zhuǎn)移支付減弱，導致地方債務風險加大。同時鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟薄弱，貧困村往往集體經(jīng)濟差，基層沒有財力支撐，難以發(fā)揮組織帶動作用，進而影響基層治理和后續(xù)鞏固脫貧成效。

（八）基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不夠

基層組織帶動作用不強，部分地方村干部對如何帶領群眾脫貧致富、帶領村級發(fā)展意識淡薄。有的地方干部培養(yǎng)也是“家族繁殖”“近親繁殖”。村干部后備隊伍堪憂，能力強素質(zhì)高的年輕人不愿回村，在村的一般年紀又大了，只能是“矮子里面選將軍”。有的村甚至連愿意扎根農(nóng)村的年輕后備干部都找不到。另外因基層工作壓力大、強度大、待遇低、晉升渠道狹窄等，近些年村干部辭職比較多。2017年村委換屆選舉引進的1469名經(jīng)濟能人進入村級班子，到2020年已辭職273名。

三、做好過渡期貧困治理的對策建議

針對上述調(diào)研問題，當前要鞏固提升脫貧攻堅成果，探索相對貧困治理的有效路徑應做好以下幾個方面。

（一）興產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展好鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是群眾脫貧致富的基礎和根本，過渡期要推動產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)振興協(xié)調(diào)發(fā)展，遵循市場規(guī)律、遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。一是因地制宜規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。結合鄉(xiāng)村資源稟賦，遵循市場規(guī)律和產(chǎn)業(yè)規(guī)律，因地制宜規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜旅則旅、宜牧則牧，防止同質(zhì)化競爭。遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，對于看準了的，確實有前景的產(chǎn)業(yè)項目，保持發(fā)展定力、久久為功。二是扶持產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)。引進培養(yǎng)龍頭企業(yè)，從政策、項目、資金、服務等方面給予支持和傾斜，依托龍頭企業(yè)的品牌建設、種苗供應、技術標準、產(chǎn)中服務、物流銷售等優(yōu)勢，帶動群眾發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。三是完善利益聯(lián)結機制。探索多種利益聯(lián)結方式，支持發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營模式，推動資源向股權、資金向股金、農(nóng)民向股民轉(zhuǎn)變，真正把農(nóng)民組織起來、把農(nóng)業(yè)組織起來，確保農(nóng)村家庭都加入產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。四是暢通銷售渠道。把農(nóng)產(chǎn)品銷售作為最大民生抓實抓好，加大品牌創(chuàng)建力度，引進和培育農(nóng)產(chǎn)品加工及冷鏈物流企業(yè)，建立一批農(nóng)產(chǎn)品物流節(jié)點、現(xiàn)代倉儲冷鏈中心和生鮮配送中心。推進“實體經(jīng)濟+電子商務+現(xiàn)代物流”建設，搭建和完善銷售平臺網(wǎng)絡，解決農(nóng)產(chǎn)品外銷問題。

（二）穩(wěn)就業(yè)，多措并舉拓寬群眾就業(yè)渠道

相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，大部分中、西農(nóng)村地區(qū)務工收入約占農(nóng)村家庭總收入的70%，務工的穩(wěn)定性決定了家庭收入的穩(wěn)定性。一是推進就業(yè)信息網(wǎng)建設。加快就業(yè)信息平臺建設，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+就業(yè)”服務模式，開發(fā)就業(yè)服務“APP”，基于企業(yè)用工需求和勞動力崗位需求，及時、準確、全面做好信息收集、發(fā)布、對接工作，做到農(nóng)民群眾在家就能看到用工需求。二是強化就業(yè)技能培訓。整合各部門資源，有針對性地開展技能培訓和引導性培訓，培育新型職業(yè)農(nóng)民，補齊勞動力技能短板。推行“菜單式培訓”，滿足群眾不同層次技能需求，確保有就業(yè)意愿的勞動力人口都能就業(yè)。三是擴大就地就近就業(yè)。發(fā)展一批扶貧車間、社區(qū)工廠、就業(yè)驛站，開發(fā)一批公益性崗位，實現(xiàn)家門口就業(yè)。堅持創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、當?shù)啬苋司偷貏?chuàng)業(yè)，不斷拓寬就業(yè)渠道。四是提升就業(yè)服務水平。加強勞務輸出指導，建立市、縣、鄉(xiāng)、村勞務服務體系，提高農(nóng)民務工組織化程度。創(chuàng)新維權機制，幫助就業(yè)群眾解決侵權問題。

（三）健保障，充分發(fā)揮社會政策兜底保障作用

縱觀國外貧困治理情況，社會政策起著重要的兜底作用，也是重要的長效機制。一是要推進貧困治理與最低生活保障相銜接，讓其成為一個常態(tài)和動態(tài)的治理政策，既保障特殊困難家庭有基本生活保障，又避免因政策造成特殊利益群體。以低保作為政策性保障，建立低保+殘疾補貼、優(yōu)撫、臨時救濟、大病救助的綜合保障體系。二是優(yōu)化完善醫(yī)保政策。推進醫(yī)保政策實現(xiàn)“三個所有”，即所有人參加醫(yī)保、所有人醫(yī)保報銷“一站式”結算、家庭醫(yī)生簽約服務覆蓋所有人，有效防止因病返貧。三是要落實多元扶持和資助政策，推進貧困家庭學生資助全覆蓋。探索將產(chǎn)權轉(zhuǎn)移發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或為今后群眾回遷留下置換的機會。要基于群眾基本需求，通過危改、租賃、借住、補貼租金等方式保障群眾住房安全。建立社會幫扶體系，加快促進慈善事業(yè)發(fā)展，努力形成“親幫親、鄰幫鄰，互幫互助”氛圍。健全政策工具箱，基于致貧“因子”形成政策工具，基于致貧“因子”確定阻斷致貧“因子”的制度性、政策性和靈活性相結合的政策組合拳，將脫貧期間特定扶持政策轉(zhuǎn)變成針對致貧“因子”的普惠性政策。同時，給予鄉(xiāng)村一定政策執(zhí)行自主權，臨時救濟資金主要放在鄉(xiāng)村兩級統(tǒng)籌使用，讓基層治理更加有效，讓群眾保障更加及時。

（四）扶主體，增強困難群眾脫貧致富內(nèi)生動力

群眾是脫貧致富的主體。要建立激勵引導和處罰懲戒體系，以共同的利益導向和目標導向，調(diào)動和激發(fā)自我奮斗追求美好生活的主體意識，增強群眾的發(fā)展意愿和奮斗能力。一是扶志。強化思想引導、能力引領、典型引路、路徑引入，建立“兩先兩后”工作機制（即先建機制后建工程，先組織群眾干起來政府后獎補獎勵），形成“干得好的有激勵、不干偷懶的受懲戒”的激勵措施，把政府、干部代替群眾干轉(zhuǎn)變?yōu)閹ьI激勵群眾努力干。二是扶智。改變簡單“送錢、送物”方式，更加注重“送經(jīng)驗、送技術”。把教育擺在優(yōu)先發(fā)展位置，突出抓好控輟保學工作，做好重點人群幫教工作，阻斷貧困代際傳遞根源。三是正風氣。大力倡導文明鄉(xiāng)風，弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和習俗，培育優(yōu)良家訓家風、鄉(xiāng)風民風，開展道德模范、“最美人物”“最美庭院”評選等活動，培育“鄉(xiāng)賢文化”“孝德文化”，對于子女不贍養(yǎng)父母的行為，進行道德譴責、司法懲戒。按照“老百姓的事老百姓管”完善村規(guī)民約，明確群眾權利和義務，重塑鄉(xiāng)村社區(qū)。

（五）強監(jiān)測，重點做好貧困群眾跟蹤服務

貧困問題實際上一個動態(tài)問題，不斷有人脫貧，也會不斷有人致貧、返貧。因此，要做好貧困人口的監(jiān)測工作，實現(xiàn)貧困人口動態(tài)管理，有進有出。一是監(jiān)測全覆蓋。聚焦“已脫貧人口”，建立防貧監(jiān)測管理信息平臺，在自愿申請、誠實守信的前提和約束下，把殘疾人戶、低保戶、特困戶和所有自愿申請的邊緣戶納入防貧監(jiān)測范圍，把大病、致殘、遭災、事故等致殘“因子”納入防貧監(jiān)測范圍。二是動態(tài)監(jiān)測。村支兩委、駐村干部對本村監(jiān)測對象負有監(jiān)測責任，每季度對監(jiān)測對象信息進行更新；職能部門對致貧“因子”負有監(jiān)測責任，做到隨時通報錄入。三是做好跟蹤服務。通過基層干部定期跟蹤回訪、群眾個人申報、系統(tǒng)信息自動比對等途徑，發(fā)現(xiàn)潛在致貧返貧對象，做到提前預警交辦，實現(xiàn)幫扶措施時間前移，做到政策精準對接、幫扶措施精準及時，及時阻斷致貧返貧因子，防止致貧和返貧。

（六）強組織，夯實基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用

農(nóng)村要發(fā)展，農(nóng)民要致富，關鍵靠支部，要把基層黨組織建成帶動群眾增收致富的“主心骨”。一是抓好基層組織“領頭雁”建設。村子好不好，關鍵看支書，要探索建立發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、使用村級黨支部書記的全過程管理機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委從發(fā)展、培養(yǎng)黨員開始，實施全過程管理。加大從外出經(jīng)商能手、本地經(jīng)濟能人、退伍復員軍人、本地畢業(yè)大學生選拔培養(yǎng)組織后備力量。二是發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。研究出臺發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟意見，創(chuàng)新發(fā)展模式，探索并推廣“村企合一”，支部領辦合作社、“集體股份”“支部農(nóng)場”等特色模式。繼續(xù)開展駐村幫扶，加大“第一書記”選派力度，暢通市、縣、鄉(xiāng)、村四級溝通渠道。三是加強鄉(xiāng)村治理。以黨建為抓手， 不斷創(chuàng)新和全面賦能，整合資源、下放權限，加快形成自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。以全體村民參與村務管理、集體公益為主體，從聚心聚力開始，構建村務管理、決策、治理、監(jiān)督全閉環(huán)運行機制，加強民主協(xié)商，重建干群信任，走出一條共商共享、共建共享的治村理事新路子。探索“告老還鄉(xiāng)制度”，吸引退休的干部、教師、企業(yè)家等精英群體投身鄉(xiāng)村建設，把村能人、村鄉(xiāng)賢和大學生引回來，促進鄉(xiāng)村全面振興，老百姓脫貧致富。

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＊本文系2022年度湖南省社會科學成果評審委員會課題“共同富裕目標下解決相對貧困的長效機制研究”（XSP22YBC229）階段性成果。

（作者單位：中共郴州市委黨校）