全覆蓋背景下高校構建審計監督協同機制路徑探索

李晨

摘要：審計全覆蓋的提出與進一步闡釋反映出國家對審計這一監督力量的更高期許，在此背景下，針對高校內部審計存在的審計目標與被審計單位組織目標差異顯著，審計關注問題層次普遍較低，成果運用于增值服務不充分以及監督覆蓋范圍有待拓展等薄弱環節，文章基于高校治理與審計工作實踐，提出審計監督協同機制的構建思路，關注外部監管壓力的傳導作用，尋求與紀律監督、巡視巡察監督等其他監督形式在目標與措施方面的擬合，聚焦提升增值服務，或可為高校推進內部審計全覆蓋向縱深發展提供可行路徑選擇。

關鍵詞：內部審計；審計全覆蓋；監督協同機制

高校內部審計監督在維護國有資產安全與完整、提高資金使用效益、促進領導干部廉潔執政、保障重大政策落實的力度與方向等方面具備顯著的防弊糾偏與提質增效作用，這表明我國高校的內部審計監督是與高校的內涵式發展相適應的，具有其體制機制的優越性。

進入新發展階段，高校面臨治理體系和治理效能的完善與提升，內部審計無法脫離其所處的內外部環境，尤其是不可避免地會受到高校治理體系變革的影響，內部審計監督機制必須隨著高校治理環境的變化而相應作出改變，順應“全覆蓋”對審計工作廣度和深度提出的更高要求，確立系統監督、系統治理的理念，以期更好地適應高校治理對內部審計的需求。

一、全覆蓋背景下高校內部審計職責定位與范圍拓展

根據《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11號，2018），“……內部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。”李光林（2020）認為，我國內部審計職能定位的基本外延主要包括監督檢查、系統管控、評價見證以及咨詢服務。袁敏（2021）則認為，傳統的內部審計工作內容更多地聚焦于合規領域，強調內部控制的缺陷發現及整改，并適當關注經營、風險、治理等領域。

作為一種管理活動，內部審計承擔著監督、服務與保障職能，其職責范疇既包括對各項業務活動進行評價監督，提出意見建議，也包括對業務數據進行綜合分析與反饋，為相關領導層的決策提供有效信息，引導組織更加客觀地認識自身治理現狀，從而提升組織治理能力，與此同時，隨著高校內部控制報告的編報納入年度常規工作計劃，內部審計工作還要滿足內部外部信息披露需求。

審計全覆蓋最早見于《關于加強審計工作的意見》（2014），其中國務院關于對審計工作全覆蓋的指導意見與部署，其著力點主要還是在于推動國家重大決策部署和有關政策措施的貫徹落實，旨在進一步發揮國家審計的監督作用。在其后發布的相關配套文件如《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（2015），《關于實行審計全覆蓋的實施意見》（2015）以及《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》（2019）中，關于全覆蓋的審計理念得到了更為全面和清晰的闡釋。可以說，審計全覆蓋的提出是基于國家新發展理念的考慮，也是高校推進改革深化與創新體制機制的必然選擇，反映出當前時期國家對審計監督的更高期許，同時也對內部審計的覆蓋范圍、審計深度以及效率效果提出了更高要求。內部審計的職能從單純的評價監督延伸至咨詢建議與風險管理，審計理念也從單純的“管理活動”轉向“服務與治理”。

對于審計全覆蓋的理解，需要從宏觀治理的角度系統地、審慎地、辯證地加以思考，審計監督的全覆蓋并非意味著在一定時期內審計人員需要對所有納入審計范圍的經濟活動與領導干部經濟責任進行全面審計。從橫向的審計范圍來理解，審計全覆蓋意味著審計客體、審計內容與審計領域的拓展；從縱向的審計深度來理解，審計全覆蓋意味著多層次、有深度的審計模式的拓展；從審計評價的維度來考慮，審計全覆蓋則意味著對審計對象合規性、經濟性、效率性和效果性的多維度評價。

審計全覆蓋的要求強調了對審計監督范圍的拓展、對審計資源的統籌整合以及審計技術方法的創新應用，而在實際工作中，由于審計信息不對稱、審計成本與審計效率難以兼顧平衡、審計成果運用于增值服務的手段單一，以及審計監督覆蓋范圍不充分等薄弱環節的存在，審計實施效率亟須提升，審計結果運行機制尚未完善，內部審計質量亦不容樂觀。

二、高校內部審計提升治理效能面臨的困境

高校內部審計面臨組織內部事業發展要求其增強治理效能，外部監管要求其履職盡責、防范風險的壓力以及大數據時代“業財融合”帶來的沖擊，新的形勢對高校內部審計提出了新的要求。無論是從制度層面還是從業務層面上來看，高校內審部門在強化質量控制和審計結果運用尤其是審計意見的整改落實環節上面臨諸多難點堵點例如：被審計單位整改力度不夠、整改節奏拖沓或傾向于紙面整改——只出臺制度但未予有效執行等行為；審計工作受到管理權限的限制，對關鍵職能部門內部控制的初步了解與有效性測評等基本的審計程序難以深入到被審計單位業務流程內部；對落實整改情況的監督檢查流于形式等情況。體制機制的局限客觀上為提升審計效能強化結果運用造成了一定的難度。

（一）審計目標與被審計單位首要組織目標存在顯著差異

高校內部審計首要關注的是經濟業務的風險，包括政策風險（違反財經法規和重要政策部署）和控制風險（內控缺陷導致風險不可控），實踐中通過訪談，我們發現內部審計與被審計單位的首要關注目標存在顯著差異。內審部門的首要目標是做好經濟監督與評價、風險控制以及管理咨詢；高校科研管理部門的首要組織目標或可概括為科研項目申報與管理、科研成果轉化與服務地方；學生管理部門的工作目標多數聚焦在就業與素質培養、評獎評優與困難資助等方面；教務管理部門工作目標則是日常教學教務管理與招生管理的零差錯。

現階段高校針對內部控制建設與財務管理開展的審計項目，不僅僅專注于內部管理能力的提升，還要兼顧迎合外部監管的要求。我們在提出審計意見和落實審計整改，推動財務管理體制健全，內部控制制度完善的過程中，如何既能滿足內部管理與外部監管的要求，又有效避免業務辦理“繁難”給教職員工增加非必要的工作量，在提出審計意見、重構業務流程時，兩方的平衡必須納入考慮范疇。

（二）內部審計關注問題的層次普遍偏低

相較于國家審計而言，現階段的高校內部審計工作重點集中在對具體經濟業務的評價與監督，內部審計人員更偏向于在既定的制度框架下審查制度執行情況。針對以前年度內部審計報告的文本分析發現，審計報告中提出的問題往往成規模地集中于微觀層面的業務執行偏差，較少針對中觀層面的制度機制提出意見與建議，一般不對宏觀層面的戰略規劃進行評價。

在年度常規開展的針對內部控制的評價與風險評估工作中，內部審計人員同樣較少在宏觀視角下對控制環境層面的問題展開綜合分析，如：發展規劃的前瞻性與合理性；體制機制的設計是否以科學的論證調研為基礎；重要制度在制定環節是否考慮充分并在恰當的范圍內廣泛征求了意見；重大決策是否與長期戰略任務相匹配以及是否經過適當授權審批等等。囿于內部審計在獨立性、權威性和固有理念思路等方面的局限，高校內部審計人員難以做到從宏觀的治理層面和微觀的執行層面進行全方位的立體審計。

（三）審計評價指標體系不明晰

在領導干部經濟責任審計、預算績效審計、重大政策落實跟蹤審計以及各類針對國有資產、國有資源的專項審計中，“事實清楚、定性準確”是對每個審計項目的基本要求，對既定事實進行客觀公正的評價是內部審計無法回避的基礎工作，而評價指標的設置既是審計的核心環節，同時也是審計的難點堵點。不論在重大風險的識別與防范方面，還是對資源分配的公平與效率評價方面，建立審計監督與紀檢監督、巡視巡察監督等各類監督的協同工作機制能夠促使審計工作更好的借鑒學習、借力思維和借勢創新。

（四）與信息系統相關的審計意見整改落實遲滯

就現狀分析，多數高校在財務、教務、基建、后勤、招標采購、資產管理以及科研管理等主要業務領域存在管理系統平臺分散的問題，各業務條線均具備相對獨立運行的應用軟件并由各自的軟件供應商負責長期維護與技術支持。

實踐中與信息系統相關的審計意見常見于合同管理、招標采購的審核審批、資產管理或科研經費管理等領域，例如采購論證、資產處置等重要經濟行為的審核審批程序不規范或業務數據源不能主動觸發財務預警行為，造成合同到期未及時維護等問題，財務信息管理系統在風險防范、分析預警等方面的功能無法得到有效發揮，業財融合程度尚無法滿足高校治理能力和治理水平提升的需求。

由于在信息化發展過程中的歷史原因，不少高校缺乏一體規劃，未能建立統一的標準規范，系統兼容難度大，重新更換系統又面臨諸多困難，因此，被審計單位往往在面對與信息系統相關的審計意見時對整改工作存在畏難情緒。

（五）審計結果運用內生動力不足

在高校集中力量推進事業改革，做強學科的發展背景下，通過審計行為提升治理能力，打造核心競爭力需要政策的支持與資源的積極調配，但實際工作中確實還存在部分被審計單位缺少居安思危的思想意識，在審計整改工作中認識不到位，工作不積極，對審計結果的運用內生動力不足的現象。

三、審計監督協同工作機制構建路徑

從審計工作出發，構建審計與其他各類監督形式貫通協同的工作機制，首先要創新審計思維，與協同工作各方建立認同。達成各方共識是實現目標的前提，在樹立內部審計擬合學校發展戰略部署、服務學校發展大局的審計理念基礎上，完善組織管理環境，將審計協同機制納入學校基本管理規則，努力加強各方溝通與協調的共識并建立有效的制度安排。

建立高校審計監督協同工作機制，內部審計必須正視自身職能定位，強弱項、補短板，在防范風險、助力發展與提升增值服務能力方面，以業務流程重構為切入點，積極尋求與紀律監督、巡視巡察監督等各種其他監督形式在目標與措施方面的擬合，同時善用外部監管壓力的傳導作用，聚焦關鍵環節，有效改善信息流動，協助管理層提升對風險的認知與管控能力。

（一）善用監督合力，建立協同工作機制

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上曾指出：“要構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”。同時也指出：“要加強對內部審計工作的指導和監督，增強審計監督合力”。趙樂際同志在十九屆中央紀委國家監委四次全會工作報告中更進一步提出要在“更大范圍整合運用監督力量”。審計監督和紀檢監督同為高校提升治理能力的有效監督手段，兩種監督融會貫通、相互配合，能夠顯著強化審計發現問題的整改力度，推進審計結果運用，同時起到規范權力運行、落實高校全面從嚴治黨、完善高校治理體系和治理能力的同向作用。

以往審計實踐中，很多審計關注的問題并不僅局限于審計監督領域，在其他監督領域中也會尋找到針對此類問題的相關定性與治理。

高校內部審計人員十分有必要關注組織內部政治建設，提高政治敏銳性和政治站位，推動審計意見落實整改時要善于從政治的角度和高度去分析問題處理問題，善于借力使力，凝練整改工作方案，充分考慮如何針對部分共性問題發揮被審計單位的黨建引領優勢，爭取政治監督與審計監督形成合力，建立認同機制，達成各方共識，在強化紀檢監察政治監督與日常監督的同時，借力推動審計意見的整改落實，從而提升審計結果運用的效率效果。

具體到業務操作層面，一方面可以有選擇地在重點領域與關鍵環節形成監督合力，在內部控制建設的重點領域特別是涉及內部權力集中的資源資金分配、人才評聘、資產監管、采購以及工程建設等關鍵環節，要堅持共同治理，加強統籌規劃，充分發揮內部控制與財務、審計、紀檢、監察等其他內部監督機制的相互促進作用，形成監管合力，優化監督效果，同時堅持科學規劃，合理配置權責，做到各方權責明晰，成果的互相運用渠道暢通。

另一方面，要科學地設計專項監督檢查協同工作方案，采用日常工作分頭推進、重點工作協同完成、審前共商審中協作的方式積極整合優勢資源，做到監督檢查工作既能短平快地完成，不對各單位的正常業務活動造成干擾，又能有力度有效果，充分揭示不作為、慢作為、假作為、亂作為等問題，促進政策發揮實效。

（二）有效利用外部監管壓力的傳導，將外部力量轉化為內生動力，內外合力推動政策貫徹落實

面對被審計單位對審計結果運用內生動力不足的情況，可以科學謀劃、有效運用外部監管壓力來提升被審計單位的積極性與工作效率，發揮內生動力和外部力量的合力作用，讓外部力量動起來，讓內生動力強起來，通過內部思想意識的提升和外部壓力的傳導，真正激發起各部門工作的主動性，工作必將事半功倍。例如，高校可在按審計署要求上報重點經濟業務信息系統電子數據時積極引導相關部門提升管理信息化水平，推進業財融合，對促進高校在人事、財務、教務、資產、科研、后勤、基建等領域的信息化建設發揮積極作用，每一次外部監管對高校提出的要求都是提升學校自身管理能力非常好的契機，把握好外部壓力的轉化，能夠有力地推動學校治理能力向前發展。

（三）創新審計思維，增強審計工作服務學校戰略大局的政治自覺

作為高校內部審計機構，審計工作需要融入高校改革發展的大局之中，審計工作思路必須和學校發展理念高度擬合。在此方面最為顯著的事例包括探索審計如何對高校科研工作發揮監督保障作用。

作為科技創新的前沿陣地和重要力量，高校的科研水平在很大程度上能夠決定學校的綜合實力。總書記在科學家座談會上曾指出要“發揮高校在科研中的重要作用”。作為一名教育系統審計人員，筆者充分認識到了在當前“科技強國”的時代背景下，加快科技創新對于提升高校核心競爭力的重大戰略意義。內審人員必須善于觀大勢謀大局，在審計工作中踐行總書記在科學家座談會上的講話精神，統籌制定審計項目，科學合理地設計審計計劃，在選擇審計程序和擬定審計意見的過程中，要關注到避免對科研工作造成不必要的干擾。

（四）科學規劃審計工作，統籌項目組織方式，提升審計資源配置效率與審計監督協同能力

在審計全覆蓋的背景下，高校的內部審計邊界得到了極大程度的延展，有限的審計資源成為制約審計全覆蓋實現程度的首要因素，如何在有限資源的約束下最大限度地履行審計協同監督的職責，也成為現階段高校內部審計人員面臨的共同課題。從高校的內部審計工作實際出發，科學規劃審計工作、強化項目組織方式的統籌是解決這一矛盾的有效路徑，具體包括：第一，審計工作規劃打破以年度為界限進行劃分的藩籬。高校的審計委員會以治理重心和風險程度為依據，精準識別審計任務的輕重緩急，從而通盤考慮、科學制定中長期的審計規劃與短期的年度、半年度審計計劃，妥善安排審計資源，充分挖掘審計潛力；第二，審計項目的資源配置要秉持突出重點的原則，堅持風險導向與治理導向，重點關注高風險領域，關注高校治理對審計監督的需求，關注內外部監管主體對審計監督信息的需求，把審計資源傾斜配置到關鍵領域、關鍵事項與關鍵部門，抓住主要矛盾，找準破題思路；第三，對審計項目組織方式的統籌不要局限于一方一隅，要在高校審計委員會對審計資源的統一調配下主動作為，理順內部審計監督與紀律監督、巡視巡察監督、預算監督、群眾監督、民主監督等其他監督主體的協作關系，明確審計結論在其他監督主體問責問效環節的作用，使審計結果成為相關部門體制機制優化的重要依據，發揮內部審計的制度治理功能，推動審計監督與其他監督主體的協同。

四、總結與展望

全覆蓋背景下的高校審計監督協同機制是立足于高校治理與審計實踐提出的新理念，相關實踐還處于逐漸摸索的過程中，隨著高校治理體系的不斷完善，審計委員會制度在審計監督方面發揮作用的不斷增強，高校內部審計監督體系的改革方向也將逐漸明晰，內部審計工作人員要順應治理現代化的內在要求，著眼于發展大局，突出審計重點領域，做到有所為、有所不為，積極推進審計監督與其他治理要素的適應協調，充分運用有限的審計資源實現高質量的審計全覆蓋，為高校統籌安全與發展貢獻力量。

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＊本文系山東省教育審計學會課題“高校審計監督體系構建與治理能力提升耦合模式研究”（項目編號2021008）階段性成果。

（作者單位：山東大學）