多源流理論視角下“雙師型”教師認定標準政策議程探析

□魏瀾 王坤 霍紅艷

2022年10月25日，教育部辦公廳正式發布職業教育“雙師型”教師認定標準和認定辦法，旨在加快職業教育“雙師型”教師隊伍建設，建立健全職業教育教師標準體系。推動高質量發展，大幅提升新時代職業教育現代化水平已經成為“十四五”時期職業教育改革的核心任務。法國標準化專家庫蒂埃指出“標準化在一切有人類智慧和活動的地方都存在[1]”。構建出國家層面統一的科學、合理的“雙師型”教師認定標準是實現教師隊伍專業化的必由之路，也符合現實的迫切需要。“雙師型”教師認定標準何以進入政策制定者的視野？哪些因素在政策議程中起到了觸發作用？這些因素又是如何發揮作用的？ 本研究借助“多源流理論”的強大的解釋力，對上述問題進行分析和闡釋，從而深入地認識“雙師型”教師認定標準政策議程設置的動態機制、問題邏輯以及演變圖景。

一、多源流理論：公共政策問題的解釋性框架

20世紀90年代，美國著名政策科學家金登在其著作中首次提出多源流理論，該理論主要解決的問題是如何在模糊狀態下對政策制定的過程進行分析和解釋。金登將政策議程建立視為一種隨機、混沌的狀態系統，政策的制定是復雜多變的，并形象提出政策制定過程中存在問題溪流、政策溪流和政治溪流三股源流。三股源流大多數時間并不會產生交集，但在政策共同體的極力推動以及外部環境的促成下，三股源流會在某一時刻實現結合，此時“政策之窗”被推開，由于“政策之窗”并不經常打開并且敞開的時間不長[2]210，政策企業家們只有把握時機，把某一主題牢牢固定在決策議程上[2]229，公共問題才有被推上議事正軌的機會。

多源流理論的最大貢獻是對政策制定過程進行開創性的解釋，被視為公共政策研究領域的有效分析工具[3]。多源流理論自引入我國以來，研究視域被不斷拓寬，針對教育領域中的職業教育、基礎教育、高等教育等不同板塊，均有學者運用多源流理論對政策的制定和變遷進行研究。可見多源流理論雖是舶來品，但被用在分析我國公共政策問題上卻具有很高的契合度，并且“雙師型”教師認定標準的制定是一個極其復雜的集合體，是社會問題、政策推動以及政治因素共同作用的結果，這與對多源流理論作用機制的描述分析具有相似性[3]，故該理論對于“雙師型”教師認定標準的制定也具有較強的解釋力。目前，學界針對“雙師型”教師隊伍建設中存在的問題及對策、“雙師型”教師培養路徑的研究較多，值此國家層面“雙師型”教師認定標準政策頒布之際，對“雙師型”教師認定標準政策制定的緣起、緣何引起重視、如何被提上議事的日程，制定的基礎、依據和環境如何等進行剖析，以便對認定標準制定的內生性、背景性問題做出解釋。鑒于此，本研究從問題源流、政策源流、政治源流入手，分析三源流交織嵌套，政策之窗開啟終得耦合的特殊情境，有助于揭開標準制定過程的“黑箱”，呈現出多主體參與標準制定的全景圖，具有鮮明的認識論價值[4]。

二、問題源流：探尋“雙師型”教師認定標準制定之基礎

問題源流是“多源流耦合”的動力之源，主要討論問題是如何被識別出來的。無論何時，我們所生活的社會中都會產生一系列問題，并被政府內部及其周圍的人們所注意到[2]113，問題的來源包括統計數據的變動、焦點事件的影響和相關政策的反饋，這些使得政府官員將注意力固定在某一問題而不是另一問題上。

（一）統計數據之變動

2020年全國教育事業發展統計公報數據顯示，我國中等職業學校專任教師85.74 萬人，其中“雙師型”教師人數為24.47 萬人[5]。而到了2021年底，中職學校“雙師型”教師占專業課教師的比例達到53.9%，高職也達到54%[6]，提前實現了《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》中所提出的目標。然而，由于國家層面權威、統一的“雙師型”教師認定辦法遲遲未能出臺，在一定程度上增加了各地區開展“雙師型”教師認定工作的難度，故而各地所統計出的“雙師型”教師數量極具商榷性。《教育——財富蘊藏其中》 一書中曾說“我們無論怎樣強調教師質量的重要性都不會過分，提高教師的質量和積極性是所有國家的一項優先任務”[7]。隨著職業學校和學生數量的快速增長，對職業教育教師隊伍尤其是職業教育“雙師型”教師質量和數量提出了更為嚴苛的要求。單從統計數據來看，我國目前“雙師型”教師數量已經達到國家要求，但實際情況是各省市、各地區以及各職業院校的“雙師型”教師認定標準均不盡相同，認定的尺度也不一致，這就導致雖同為“雙師型”教師，但也存在不同省市、地區之間“雙師型”教師水平、素質不一的情況，這不利于規范“雙師型”教師的認定工作，進而對職業教育的長足發展產生影響，由此，國家層面統一的“雙師型”教師認定標準呼之欲出。

（二）焦點事件之影響

2019年9月，教育部等四部門頒布的《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》的通知中指出“要推動各地結合實際制定‘雙師型’教師認定標準”，全國多個省市、地區、職業院校遵循國家要求，制定出了符合當地實際的“雙師型”教師認定標準，但在實際操作過程中也因為各種各樣的原因致使認定工作并不盡如人意；2020年9月，教育部等九部門印發的《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》中提出，到2023年專業教師中“雙師型”教師占比超過50%的目標，這一目標的提出也加速了“雙師型”教師認定工作的開展。

接連出臺的兩個重磅政策文件分別針對職業教育“雙師型”教師認定工作和“雙師型”教師的占比數量，作出了重要部署和安排，體現出國家對于“雙師型”教師隊伍建設的重視。焦點事件作為象征問題的“符號”，網絡媒體作為“伴奏”，共同指向并強化問題建構的深度，對“雙師型”教師認定工作起到強有力的催化促進作用[8]。霍姆斯協會在《明天的教師》報告中指出“師范教育要提高自身的專業地位，只能靠頒發反映了最高水平和最嚴格訓練的名副其實的教師證書[9]”。雖然各地響應國家政策要求紛紛制定出了“雙師型”教師認定標準，但由于缺乏國家層面統一的“雙師型”教師認定標準，不可避免地對地方政策的制定和落地產生不利影響，由此，早日探索與制定出國家層面統一的“雙師型”教師認定標準是大勢所趨，對于認定工作意義重大。

（三）相關政策之反饋

隨著國家層面的大力支持和各地實踐探索的深入，“雙師型” 教師認定標準已經朝著更科學、更理性的方向發展。2008年吉林省率先制定并公布了省級層面的“雙師型”教師認定標準的通知，這標志著“雙師型”教師認定標準進入了在省級層面制定、實施的新階段[10]，具有里程碑式的指導意義。這之后，雖然國家層面的“雙師型”教師認定標準暫付闕如，但是江西、廣西、安徽、福建等省，北京、武漢、重慶、宜昌等市，在遵循國家相關政策文件的指導下結合實際情況制定并出臺了本省市的“雙師型”教師資格認定辦法和標準。根據不同省市頒布的“雙師型”教師認定標準，包括江蘇省的蘇州工業園區工業技術學校、吉林省的長春市第七中等專業學校等等學校在內的各地職業院校，也紛紛制定出了符合本校實際的“雙師型”教師校本認定標準。

各省市、各職業學校“雙師型”教師認定標準的制定，為各地“雙師型”教師隊伍建設起到了一定的支持和保障作用，同時也為國家層面及其他地區“雙師型” 教師認定標準的探索與研制提供了參考樣本和政策借鑒。但是由于缺少國家層面“雙師型”教師認定標準的頂層設計、指導，認定標準的制定導向不清晰、標準不統一，致使各省市、各職業院校在制定和實施認定標準的過程中存在較大差異，暴露出了“認定條件缺乏科學合理性”“認定過程缺乏規范性”“認定結果缺乏有效性[11]”“部分地區認定標準門檻過低[12]”等一系列問題，各地的“雙師型”教師能力素質也是參差不齊，這不僅延緩了我國對于“雙師型”教師隊伍建設的整體規劃進程，也挫敗了“雙師型”教師對于自身職業的認同感和滿意度。因此，亟需國家層面頒布權威性的“雙師型”教師認定標準，對“雙師型”教師認定工作進行有效規范和約束，從而實現認定工作的標準化、常態化與全面化。

三、政策源流：探明“雙師型”教師認定標準制定之依據

政策源流一般是指政策共同體圍繞社會問題提出的政策建議和解決方案[13]。政策共同體由某一特定政策領域的專業人員所構成[2]172，如國家領導人、政府官員、教育領域的專家學者及其他利益相關者等。一個政策共同體通過闡述觀點、討論、軟化等程序可以生成一個簡短的思想目錄，里面匯聚了可供采納的具有可行性的備選方案，有助于增加某一主題被提上“雙師型”教師政策議程的可能性。

（一）政府政策的主導推動

2000年，高職高專教育教學工作合格學校評價體系中首次提出了“雙師素質”教師具體認定標準。黨的十八大以后，我國正式進入中國特色社會主義發展的新時代，教育部積極推進“雙師型”教師隊伍的標準化建設，2014年和2015年分別頒布《關于加快發展現代職業教育的決定》和《高等教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，這兩個政策文件中均強調要進一步規范“雙師”型教師資格任職標準，完善“雙師型”教師資格認定標準。2019年教育部等部門接連頒布《深化新時代職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施方案》《關于公布首批全國職業教育教師企業實踐基地的通知》《職業技術師范教育專業認證標準》，聚焦于“雙師型”教師隊伍建設的“難題”和“短板”，打出政策“組合拳”，為國家層面“雙師型”教師認定標準的制定帶來了重要契機。2021年的重量級“天花板”文件《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，為高質量發展現代職業教育指明了方向，職業教育迎來了大有可為的政策紅利期，很大程度上推動了“雙師型”教師認定工作逐步進入政策議程。

（二）政策提案和學術成果的支撐

在中國特色社會主義政治體制下，由人大代表和政協委員等組成的政策共同體在“兩會”期間的議案、提案和建議能借此機會“漂進”政策流，極大地推動了“雙師型”教師認定標準制定的進程。2020年全國“兩會”期間，全國人大代表、佛山市技師學院教師楊珍，提出《關于加快建立健全職業教育“雙師型”教師的資格認定標準和準入機制的建議》，建議盡快制定“雙師型”教師的資格標準和認定機制，“雙師型”教師認定標準的制定得以獲得“政治流”的支持。

在整個政策過程中都可以發現學者和研究人員的蹤跡，專家學者因具備決策者認可的地位而擁有將政策建議轉化為政策主張的工具[14]，他們提出的政策建議往往都是政策備選方案的重要組成部分。教育領域的專家學者們，結合“雙師型”教師認定標準的發展現狀，對現有的認定標準進行了深入的分析研究，而后把學術成果以論文、課題等形式向公眾傳達。一是研究者們在分析各省、市和職業院校所制定出的“雙師型”教師認定標準的基礎上，對如何進行優化提出對策建議。研究者們普遍認為各省份在認定主體、認定對象、認定條件、認定程序等方面缺乏標準共識，導致不同區域間認定標準存在明顯差異，認證結果缺乏在全國范圍內的認可度[15]。由此建議盡快出臺國家層面的“雙師型”教師認定標準，科學確立“雙師型”教師認證標準內容，強化動態管理[16]。二是研究者們構建出自己認為的“雙師型”教師認定標準，比較具有代表性的有學者盧雙盈研究得出的認定標準，被學界稱為“綜合素能觀”。該標準主要涉及教師資格條件、實踐工作經歷、專業理論知識等八大指標，主張“雙師型”教師應具備學者、實踐指導者和研究者等多重身份[17]。這些政策提案和學術成果的廣泛傳播，加速了“雙師型”教師認定標準的制定進程。

四、政治源流：探清“雙師型”教師認定標準制定之環境

金登指出，政治源流獨立于政策源流和問題源流而存在，政治源流中諸如政黨的意識形態等發展變化對于政策議程有強大的影響。我國“雙師型”教師認定標準制定過程中的政治源流主要概括為黨和政府的高度關注以及教育輿情和國民情緒的反映，兩者交互影響，決定了政治源流是按照它自己的動態特征與規則流動的。

（一）黨和政府的高度關注

2019年1月，《國家職業教育改革實施方案》出臺，職業教育在我國教育體系中的地位得以正式確立，職業教育發展步入快車道，迎來黃金期。同年，時任國務院總理李克強在政府工作報告中花了較長篇幅專門對職業教育工作做出重要部署安排“……要加強師資隊伍建設，提高辦學質量，大幅增加對高職院校的投入”。在職業教育穩步發展的大背景下，“雙師型”教師發展也越來越受到重視。2019年5月，首批全國職業院校“雙師型”教師隊伍建設典型案例遴選工作正式啟動，這又是加強職業院校“雙師型”教師隊伍建設的一項重要舉措，目的在于通過總結凝練各職業院校“雙師型”教師隊伍建設的經驗、教訓，遴選出一批在全國范圍內具有積極示范和榜樣作用的“雙師型”教師隊伍建設典型案例，供全國職業院校參考借鑒。黨和政府的一系列聯動舉措，體現了對于職業教育及其相關工作的高度重視，職業教育百花齊放、百舸爭流的局面已經形成，高質量發展的良好態勢逐漸呈現。黨和國家希冀通過大力發展職業教育解決我國教育資源緊缺、教育供給不足的問題，滿足人們對于優質多元教育的需求，為“雙師型”教師的發展及其政策制定帶來了長期利好的政治環境。

（二）教育輿情和國民情緒的反映

政府官員之所以會關注一組問題，其部分原因在于這些問題已經為很多普通百姓所關注[2]212，在某種程度上，教育輿情和國民情緒的變化被認為如同鐘擺的擺動一樣，是不可避免的。據統計，職業院校70%以上的學生來自農村，“職教一人，就業一人，脫貧一家”，職業教育大發展大變革的這許多年，讓老百姓切切實實感受到了職業教育對于阻斷貧困代際傳遞、助力脫貧致富的重大意義，職業教育無可替代的戰略地位得到充分體現，國民情緒再度朝著有利于國家政策改革的方向轉變，這對政黨命運以及政府決策都具有一定的影響。教育部政策法規司副司長王大泉在答記者問時表示“‘雙師型’教師是職業教育的特點，也是辦好職業教育的關鍵”。這些年，本科職業教育改革也邁入了快車道，全國許多試點的本科層次職業大學卻又面臨著新專業或專業群設置、教育教學水平的提升等等諸多問題，而解決這些問題的根本之道就在于“雙師型”教師隊伍的建設與發展。政治溪流對于議程狀態具有明顯的促進作用或者抑制作用，把握時機充分發揮政治溪流有利于行動的一面，才能推進政策議程的生發。

五、多源流交織嵌套：政策之窗開啟終得耦合

金登指出，問題流、政策流和政治流三種源流的狀態屬于“松散的結合”，這些分離的溪流在關鍵的時刻匯合在一起。問題流與政治流發生碰撞，政策流與問題流發生交匯，政策流與政治流發生匯聚，多源流交織嵌套，助力政策之窗的開啟。

（一）問題流與政治流碰撞：初步耦合

政策議程更多地受問題溪流和政治溪流的影響，政策之窗也是由問題溪流或者政治溪流中的事件打開的。問題的識別對于議程的建立至關重要，問題生成于“雙師型”教師發展過程中的方方面面，其發酵程度、客觀屬性等決定了該問題是否能被納入政策議程中并獲得顯著地位。隨著職業學校和學生數量的急劇增長，“雙師型”教師隊伍建設的質量日益成為國家重點關注的難點、焦點問題，而“雙師型”教師認定標準，已經成為推動教師隊伍高質量發展的核心變量和重要前提。在國家倡導下各地區單獨制定的“雙師型”教師認定標準，在實施過程中并沒有達到預期的效果，亟需國家層面出臺統一、科學、合理的“雙師型”教師認定標準，來破除其對“雙師型”教師發展的掣肘與阻礙，問題流與初生的政治流發生碰撞。近年來，黨和政府給予了職業教育高度的關注，隨著職業教育上升到國家戰略的地位，一系列利好政策接續出臺，政治流逐漸發育成熟，可接受性的政治氣候形成，與問題流中突出的問題發生初步耦合。

（二）政策流與問題流交匯：接續耦合

每時每刻都會有無數問題環繞在政府周圍，由“雙師型” 教師發展難點集合而成的問題流被政府的決策者們所關注到，而在政策原湯中，漂浮著解決問題的辦法和建議，它們浮出浮進，互相碰撞，遇到一些新的思想，形成一些組合物。政策企業家們通常都是“持有思想，希望射擊”，為了突出自己的問題和政策建議而進行一系列持久的活動，力爭將問題流與對應的政策流相結合，甚至試圖“軟化”政策共同體以及更加廣泛的公眾，使公眾接受他們的建議，來達到使政策流與問題流交匯耦合的目的。實際上，政策原湯并非完全類似于一個理性的決策系統，這個過程是進化的，是一個其中有些思想存留下來并且繁榮興旺的選擇過程，問題流類似于生發之源，與建議、辦法相結合，兩者經歷磨合、重組，完成交匯耦合，而另外一些被淘汰的思想則會游離出政策原湯之外，這是一個反復且迂回曲折的過程。這也是為什么雖然教育部門早就意識到制定國家層面“雙師型”教師認定標準的重要意義，但卻遲遲未能正式出臺相關政策，遭遇“難產”的原因之一。政策流與問題流雖比起政治流顯得更為常見易得，但我國各省份間經濟、文化的巨大差異致使“職業教育”發展呈現極度復雜性和多元性，政策制定的過程也異常艱辛和不易。

（三）政策流與政治流匯聚：深度耦合

“稀有”的政策之窗之所以對我們敞開，其根本原因在于政治溪流的變化。因此政策流在與問題流相交生成政策草案的基礎上，尚需借助與政治流匯聚的機會與政治流進行深度耦合，經過政治流的篩選、過濾與沉淀，合法性得以大幅提升。在推動政策流與政治流耦合的過程中，政策企業家利用其自身優勢，使政策建議與政治契機相結合，并且使政治事件與政策問題相結合，為政策制定系統發揮著使原先分離的溪流相結合的作用。《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》和《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》的出臺，意味著政治流的發展已經達到了同其他溪流結合準備的程度，預示“機會”窗口的到來。“雙師型”教師問題不單涉及教師領域，更是整個職業教育領域試圖通力解決的棘手問題。2022年5月，新《職業教育法》正式頒布，完成了26年來的首次大修。此時，新《職業教育法》頒布的“外溢”效應發揮作用，增加了“雙師型”教師這一相鄰領域的政策之窗開啟的可能性。

（四）三源流耦合交融推開政策之窗

1995年，我國首次提出關于“雙師型”教師的表述，直至今日“雙師型”教師認定標準才最終出臺。致使“雙師型”教師認定標準不斷迂回、前進的因素是多方面的，諸如既得利益者之間的利益制衡、政策設計與實踐困局的妥協權變等，這些因素都會對“雙師型”教師認定標準政策的變遷產生影響。單獨某一種溪流完全不足以使一個項目穩定地處在決策議程上。如果一個完整的聯結裝置能將這三種因素——問題、政策建議以及政治的可接受性組合成一個單一的包裹，那么政策之窗被開啟的可能性就會大幅度提高。安東尼·唐斯的問題注意周期理論要求在機會降臨的時候迅速采取行動，政策之窗敞開的時間很短暫，缺少三種因素中的任意一種，政策企業家們所提出的政策建議都無法在議程上獲得一席之地。在每一個“雙師型”教師發展的凸顯期，均與同時期國家頒布的重大教育政策，特別是那些具有節點意義的、關涉黨和國家發展全局的重要政策密切相關。問題流的“雙師型”教師隊伍建設問題被重視，政策流及時提供解決途徑，并且碰巧有適宜職業教育發展的政治氣候，所有的有利條件都在同一時刻發揮作用。經過問題流與政治流、政策流與問題流以及政策流與政治流的碰撞、匯聚、交融，實現結構性掛鉤，三源流終得耦合，推開政策之窗，為問題、政策建議以及政治的完美結合創造出機會。這不僅驗證了多源流理論對中國政策現實的解釋力，而且給中國公共政策研究提供了同當代主流公共政策過程理論進行學術對話的機會[18]，推動了中國公共政策研究的發展與演進。

六、總結與反思

本研究以金登的多源流理論作為視域，對政策制定過程中的三種溪流即問題溪流、政策溪流和政治溪流各自的作用機制進行剖析，對三種溪流何以耦合以及政策之窗如何開啟做了詳盡的分析，“雙師型”教師認定標準政策議程的設置邏輯全景式地展現，并在此基礎上構建出的分析模型如圖1所示。

圖1 “雙師型”教師認定標準政策的多源流分析模型

該理論為我國職業教育領域的公共政策分析提供了新思路、新路徑，生動地驗證了多源流理論對于解釋中國特色社會主義政治情境下政策制定的契合性。需要指出的是，雖然本研究所構建出的分析模型圖是有結構的，但不可否認的是其中仍然存在著剩余的隨機空間，即“雙師型”教師認定標準在實際的制定過程可能會受超出模型之外的其他因素的影響和約束，至于情況到底如何，由于筆者并未能獲得一手研究資料，故而無法做出具體說明。不過正如金登自己所說“盡管一條河流具有流動性，但是河堤通常會限制它的流向，這個過程不可能流向任何地方”[2]280，每一條溪流之間的結合在本質上都不會是偶然的或是隨機的，世間萬物都是普遍聯系著的，只有充分洞悉其中的作用原理，才能更科學合理的為我國新時代政策研究提供有益借鑒。