提升突發公共危機中公共傳播體系的治理能力

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1009-3176（2023）02-065-（10）

摘要：在突發公共危機預警、化解、修復的過程中貫穿著不同利益相關者之間的信息交換。在公共治理視域下，不同參與者之間信息整合帶來的“共識”程度越高，就越有益于突發公共危機的應對。危機治理的不同主體傾向不同的傳播媒體，構成“公共傳播體系”，在運行中發揮著“知識”“觀點”和“訴求”的治理功能，影響著治理“共識”的最終形成。從我國既往的應急管理實踐來看，公共傳播體系尚存在諸多矛盾沖突，在不同階段和層次上影響到“共識”的形成，也影響到突發公共危機應對的全過程。因此，以治理邏輯和傳播邏輯耦合為起點，構筑“互補和互動”的機制，優化“知識”“觀點”和“訴求”信息系統之間的兼容功能，即優化“共識”的形成機制，是推動我國應急管理建設和國家治理能力與治理體系現代化的重要向度。

關鍵詞：突發公共危機；公共傳播體系；共識；互補與互動的機制

預警、化解、修復是應對現代危機的基本邏輯。在這一過程中，社會領域的活動是建立在事實性信息的共享之上，尤其是政府與不同利益相關者之間通過提供和接收信息的雙向互動，形成內部紐帶，并展開協調性行動，從而生產公共物品以停緩危機。那么，作為社會信息樞紐的大眾傳媒系統，它在突發公共危機中最核心的公共實踐就是統籌和整合多元利益意見，通過公共信息達成公共理性，促成危機治理的集體行為。由此，治理視域下，大眾傳媒系統嵌入應急管理體系既具有清晰的理論邏輯，也具有現實操作性。其功能主要體現在：折射知識形態的專業性和權威性，提高社會預警；反映觀點的豐富性和訴求的差異性，提高決策匹配；促成社會輿論對主流價值的高度認同，提高行動一致性。由此，在信息整合和危機應對的雙向過程中，公共傳播的最終目標走向多元價值和政治主導價值之間的信息對稱，從而形成具有長期社會效應的價值觀公約數，即共識。

若以參與危機治理中發揮的功能作為治理屬性看待各類媒體，當前它們并未很好地發揮職責功能。如何讓它們既各司其職又協同運行，進而優化突發公共危機中的公共傳播體系，修復社會創傷和鞏固社會信任，維護社會的長期穩定，這是本文將要討論的問題。

一、突發公共危機中公共傳播體系的合理角色、梯度關系以及運行方向

突發公共危機與所有社會成員的利益高度相關，事關社會每位成員的福祉與利益。“社會成員之間只有團結合作，建構風險共同體，才能為成功治理風險奠定堅實治理根基。”[1]而這需要以“共識”的實現為前提，這也就意味著突發公共危機的治理高度依賴信息的流動和整合。對我國而言，突發公共危機應對的制度化設計體現為應急管理體系建設。鑒于突發事件不確定性的增強對應急管理適應性的不斷挑戰，有學者將我國應急管理體系分為四代，指出在每一代的更迭中都更加強調開放性以及多元主體之間的協同[2]。觀照公共傳播系統，1978年改革開放至2003年SARS之間，在第一代應急管理體系階段，突發公共危機中的公共傳播非常薄弱，呈現為“非自覺的間或傳播”[3]。2003年至2013年十年間，我國建設了以“一案三制”為核心的應急管理體系，即第二代應急管理體系。也是在2003年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于進一步改進和加強國內突發事件新聞報道工作的通知》，政府和各公共管理部門、新聞媒體逐步明確開啟了信息公開和輿論引導的應急管理路徑。這一時期，與第二代應急管理體系呼應，公共傳播呈現組織管理視角下的戰略性危機管理特征，借助大眾傳媒的“單向”傳播優勢來提高政府“非常規決策”的執行效力。但在突發公共危機中注重對輿論環境的營造，促成“共識”反哺“組織”的發展則相對滯緩。2013年起，社會治理取代社會管理成為我國社會建設的關鍵詞和方法論，第三代應急管理體系應運而生。與此同時，以新信息技術為基礎的互聯網傳播也已經成為撬動社會的重要變量。這意味著，在國家治理體系和治理能力現代化以“共建共治共享”為根本指向的社會治理模式創新驅動下，應急管理體系愈發強調“協同”，而現代信息技術活性對傳播權力壟斷的消解也使公共利益的形成與表達空前增強。“組織”在傳媒、文化和意識形態領域開始轉向與社會公眾的雙向溝通和達成一致。由此可見，我國公共傳播體系的結構演化與應急管理體系的擴展更新是疊加并軌的。

由此可見，多元利益主體通過公共信息傳播謀求解決社會問題、化解社會矛盾和構建社會公正秩序。盡管如此，在新型冠狀病毒感染疫情中，這一行動過程中的諸多問題暴露了出來。

第三代應急管理體系在面對復雜突發的新型冠狀病毒感染疫情公共危機情形時暴露出其適應性的遲滯，更加優化的第四代應急管理體系被提出。當前，以非線性為技術主導邏輯的新媒體歷史性地實現了傳播載體的多元化。突發公共危機中的公共傳播體系就是不同主體的信息持有渠道復合構成的治理網絡。在該公共網絡中存在著各主體傳播的各種知識形態、思想觀點、價值訴求，形成對公共事務的多元立場和態度。可以看到，一直作為“信息—決策”樞紐的大眾傳媒體系越來越強調將差異性共同體的情境性對話累積成公共價值的功能，形成社會對主流意識形態的高度認同。由此，突發公共危機中，優化公共傳播體系可視為一種治理機制。“它旨在推動應急行動各方更好地溝通理解，引導多樣化的意識辯論保持在理性的范圍內。”[4]最終，累積成核心價值認同的輿論“共識”表征，并成為作用于突發公共危機的有效化解和常態化風險預防的“穩定閥”。突發公共危機中，公共傳播體系在治理取向的“共識”構造層面具有各自的功能和特征，危機治理的階段性和層次性決定了公共傳播體系各要素功能發揮的合理角色、梯度關系和運行方向。

（一）危機爆發期，“知識”信息系統對風險預警和謠言流言的干預功能

在突發公共危機的治理序列中，政府、公共衛生服務、技術支持機構等，以信息供給的權威性、專門性而處于“元治理”的位置。“從風險感知影響因素的角度來看，科學性知識與社會性知識作用于風險感知過程的邏輯機理終須中介或橋梁將二元連通起來，以避免在無盡的分裂爭斗中損耗能量，在零和博弈中消磨自身創新發展的潛力。”[5]在危機初始階段，由于現代社會危機的突發性與關聯性，民眾最迫切的是不斷地去辨別關乎自身生命安全和健康知識的真偽與價值，相對欠缺的知識供給會引起社會不同風險的聯動和群體對危機的各種猜測。比如，在新型冠狀病毒感染疫情這一重大突發公共衛生事件中，因為病毒在變異和進化意義上的不可知性、疫情因區域和個體差異等多維原因導致的復雜動態性，與專業機構基于層級的權威性、距離疫情“風暴眼”的空間性等因素相疊合，導致病毒學、醫學和流行病學等領域在疫情暴發初期對病毒的歸類、傳染性的判斷和確認，以及傳染路徑的辨別等相關知識的供給相對于瞬間高漲的公共需求有明顯的匱乏性和失準性。此時，“情境信任”的意義就凸顯出來，讓專業知識參與突發公共危機“不確定性”的治理變得尤為重要。由此，在突發公共危機的爆發階段，專業機構信息系統向社會提供一種“科學應對”的認知框架，直接關系到風險的識別和監控以及謠言和流言的干預。

（二）危機蔓延期，“觀點”信息系統對異質輿論的“消化”功能

與“元治理”力量不同，新聞傳播系統以其行業化和制度化成為突發公共危機治理中重要的輔助力量。長期以來，新聞傳播系統的基本功能是組織基于新聞事實的新聞素材，建構其社會意義，形成新聞觀點。傳播系統在突發公共危機的蔓延時期，“異見”和“異論”的“裂變式”傳播滋生新問題、引發新事件，表現為輿論次生災害、基層復合矛盾、危機決策及其執行空轉等。媒體融合是我國新聞傳播系統發展的核心路徑，多層次、多階段、多維度的系統工程決定了其實踐必然是踐行社會責任功能，為多元主體之間協商和合作，實現社會治理提供可能。在媒體融合過程中，新聞傳播系統已經開始擺脫“中介角色”，逐漸影響乃至勾勒社會形態的構型過程，它既有傳媒的官方性、意識形態性，即政治屬性，也有市場和產業層面的價值，即商品經濟屬性。它還承載著多元價值觀和社會意義的傳播和傳承，具有文化屬性；同時還是公共注意、多元表達的空間，即具有社會屬性；新聞傳播系統還進一步顯現“控權和賦權”的治理屬性。以此復合功能為牽引，新聞傳播系統涌現的思維觀點以“社會經驗”為認知框架，是突發公共危機中消除“異見”與“異論”的重要環節。新聞傳播系統內部按治理主體和媒介使用可分為主流媒體和市場化媒體。主流媒體的“主流性”決定了其主題敘事在民族、國家、人類等意義取向上的本職性；而市場化媒體的“市場性”決定了其介入某些議題的“空白地帶”的必要性——這不僅能獲得市場的贊許，也能為決策反映圖景式的不同聲音。新聞傳播系統在突發公共危機的運行中實際關系著“國家—社會”“上層—基層”的聯系，對積累基層治理根基的共識培育也有重要的作用。

（三）危機修復期，“訴求”信息系統對危機決策的支持和參考功能

社會化媒體系統因其“端口性”——擁有自媒體的社會個體或群體，憑借其工具性向社會“發聲”，進而成為突發公共危機治理“共同體”的重要構成。不少傳播學的研究關注公眾輿論的話語表現和情感表達，而在危機治理視域下可將二者看作公眾利益訴求的言語行為和社會行為。“訴求”是公共利益的起點，才能進一步促成公共參與。在突發公共危機的修復時期，需要通過宣傳和說服動員社會力量共同應對突發公共危機。而在這一過程中，輿論的偏差和可能阻礙社會群眾對突發公共危機治理目標的認同，造成民間輿論的“能量轉換”偏離合理范圍，這可能導致突發公共危機中決策研判信息收集的不足以及多元主體共同應對危機合力的不足。尤其是社會化媒體系統的參與性、公開性、交互性、社區化以及連通性的基本特征，使其在傳統媒體制度框架下具有一定的“反系統性”。這意味著，相對于傳統的大眾傳播媒體，社會化媒體系統的敘事更少受到來自公共討論內外部的強制性影響，個體敘事行為作為集體的關鍵能力形式在意義建構中找到自己的社會關系，提供著一種“個體體驗”的認知框架。此時，如何建構“對稱”的信息，以傳播機制對“公”“私”界限做出因應性調整，共創治理行為就成為突發公共危機治理的重要方面。

“突發公共危機作為社會‘焦點事件，短期內成為政治議程、媒體議程和公眾議程的共同關注。”[6]事件的“定義”最終由“公共議程”規定，事件“價值”則由“公共議程”的“共識”決定。在突發公共危機的公共傳播體系中，專業機構信息傳播系統主要提供“知識”，把握著基本事實的出口，是政治議程權威性的重要基礎；新聞傳播系統主要提供事件社會影響的“觀點”，是媒體議程的核心地帶；而社會化媒體系統主要抒發著個體的“訴求”，是公眾議程形成的主要環境。由此，當“共識”呈現為一種治理視角下的傳播價值時，“知識”“觀點”和“訴求”這三種意義互文互構的“動態三邊形”就成了相對穩定的結構和合理的輿論整合場域。那么，通過推動三者的協調關系，塑造治理“共識”，是公共傳播體系與應急管理體系相耦合的重要中介，對推動突發公共危機的治理就十分關鍵，也是推動國家治理體系和治理能力現代化的強大驅動力。圖1顯示了公共傳播體系與應急管理體系的治理耦合。

二、“知識”“觀點”和“訴求”的運行張力妨礙“共識”的形成

突發公共危機中，多元意見要從“競爭”走向“共識”，需要“知識”“觀點”和“訴求”充分地互動與融合。這也就意味著，在多元化的社會意識稀釋傳統集體認同的狀態下，“共識”的生產必須通過良性的互補和互動，以此促進不同階層和群體圍繞不同的利益意見在對話中持續投入，從而預防緊急情況下利益沖突對社會系統地顛簸和搖晃。但在我國的應急管理實踐中，這種媒介治理理念在運行的過程中存在波動，呈現如下問題，這也直接影響了危機治理效能的發揮。

（一）“知識”信息系統相對“依附”

常態化情境中，“知識共同體”的主要活動往往依托于專業期刊或學術交流，視角和目標專業性強而社會時效性低。突發公共危機爆發時，決策需求和社會需求對專業知識供給的權威性與取向的應急性，客觀上很容易導致專業知識、專業判斷在供給上的“赤字”。社會對專業信息的需求量巨大，且往往超過線性邏輯主導的行政系統的把控能力，需要“知識”信息系統相對獨立地發揮其治理能力。

從目前來看，“知識”信息系統的運行與突發公共危機發生后政府和各公共職能部門的職責運行、形象管理和公關策略相依，專業知識的社會供給主要依靠層級化“組織”在信息傳播領域的領導權來實現。從治理主體來看，這就容易導致公共權力機構和專業機構在“知識”供給中分工邊界不清，誘發專業機構信息傳播系統的紊亂。“借鑒美國社會學家帕森斯（Talcott Parsons）的病人角色，以及福柯（Michel Foucault）對于醫學領域知識與權力的關系闡釋”[7]：在突發公共危機中，專業性構筑的“社會邊界”是維護判斷主體和治療主體關系的起點，“知識”信息系統的構筑不足，治理主體間就會失去良性互動的保護性框架。比如，在新型冠狀病毒感染疫情初期發生的“雙黃連”輿情事件就是由“知識”信息系統的發聲失調，引發了受眾群體對突發公共危機的恐慌與焦慮。

進一步講，在風險端口前移的突發公共危機治理中，一旦知識和權力的規范不明，就容易造成片面強調對“知識”信息系統工具性導向的信息流管理，可能局部削弱“科學應對”認知框架的權威作用，這既會降低公眾的警惕性，也會阻礙決策的應急性。比如，在新型冠狀病毒感染疫情這一突發公共危機爆發初期，多場面向公眾的新聞發布會在專業知識的解讀上出現“紕漏”，而專家的個人闡釋又受到“誤讀”，引發了公眾對政治和科學權威的雙重動搖。同時，囿于專業知識生產的“結構洞”無法針對突發公共危機中的新特征，折射到應急管理上，只有通過啟動SARS突發公共危機以來強化政府自主性和政策問題的建構性來彌補“知識”信息系統的式微。但舊有經驗在社會語境上的局部“脫域”，反過來又在輿論層面上放大“知識”信息系統的薄弱。由此，要確保在突發公共危機中“知識”信息系統治理功能的有效發揮，除了權威專業機構和專家的“在場”及其具備的傳播能力，還需要基于跨學科和跨部門合作的信息（知識）內容的協作和互補。

（二）“觀點”信息系統的“此消彼長”

在突發公共危機的化解階段主要依托各類公共政策的落實。“在這一過程中涉及的是不同群體、不同階層的社會利益關系調整和社會結構變動，也關系到復雜的利益再分配與再確認過程，人們可能因利益受損而產生不滿情緒甚至過激行為。”[8]那么，從“共識”意義上說，“政府主導、全民參與”的治理理念轉換到危機應對的這一階段，國家和大眾的價值觀一致性就更為重要。這也決定了在突發公共危機的蔓延期，新聞傳播系統內部主流媒體和市場化媒體之間應是相互修正和相互嵌入的激勵機制和行為選擇。

盡管如此，從我國應急管理的既有經驗來看，新聞傳播系統內部“互適”機制欠缺導致主流媒體和市場化媒體在“主題敘事”與“現場敘事”的框架下出現較大的爭議，偶爾會引起社會注意和認知在事實確認和價值聚焦上的耗散，這也為“異見”和“異論”的滋長提供了空間。具體而言，主流媒體的政治定位決定了其在突發公共危機中必然要更多地考慮政府治理的全局性。主流價值觀點主要通過政治的、宏觀的、高層級的主張宣揚以及辟謠澄清進行傳達，以此提供全方位的危機審視和高可信度的信息流，倡導危機應對的治理規范和公共道德。而主流媒體關注不“微”的領域也就“讓渡”給了擅長細節的市場化媒體，市場化媒體通過多元視角和媒體手段生成的現場圖景對主流信息的宏觀視角進行了補充。按照法國學者布爾迪厄（Pierre Bourdieu）的“新聞場域（the journalistic field）”理論，突發公共危機“場域”呈現非常規的運行規則，受到來自政治場域和市場場域的雙重制約，呈現“集權”和“平權”上的復雜性，這在主流媒體與市場化媒體的關系中尤為突出。新聞傳播系統中，來自新聞從業者、媒體準則、傳媒機構、媒體外部、意識形態等優勢因素易使主流媒體成為市場化媒體的“持份者”[9]，這在一定程度上會削弱多元信息源與公共議程建構的關聯。而市場化媒體為了吸引社會關注更加強調媒介邏輯下的短期曝光、議題的顯著性流行性以及矛盾沖突元素，更容易激發社會心緒轉換與情感釋放，以及催生現實與擬態人際關系的建立，代償性地滿足受眾自我價值的確認，促使受眾容易將移情的、設身處地的虛擬想象普遍化為觀點。這對更強調公信力和長期方案的主流媒體對重大事態的“中心”傳播權、“中心”描述權、“中心”定義權形成了某種程度或某種意義的解構。當二者嚴重沖突時，“觀點”凝聚的“真空區”就時有出現，這可能引發部分聲音通過其他有影響力的話語權力通道，采取強烈的信息再生產和擴散來“抗議”主流觀點，通過信息域的篡改來否定主流價值，關聯治理效能就進一步加劇“觀點”信息系統帶來的“迷茫”。長期來看，這可能消解德國學者哈貝馬斯（Jürgen Habermas）所說的新聞傳播系統的“權威表現”（可理解性、真實性、恰當性、真誠性）[10]，在價值層面上誘發社會對公共道德的爭議，對主流價值的扭曲和社會心態的失序。

（三）“訴求”信息系統的相對“封閉”

突發公共危機在轉化過程中，線下的“公共性社區”可能不同程度地受到沖擊，甚至出現暫時性“區隔”的極端情況。此時，社會化媒體系統作為集設施、供應、平臺、信息流和使用模式于一體的集合，成為“模擬中介的存在感環境”，公眾從日常交往的、相對穩定性的社會關系中抽離出來，在網絡公共領域尋找社會整合。在此特殊環境中，公眾依托自我表達的對話行為來理解利益相關的危機事件，并采取協商一致的危機應對。可見，社會化媒體系統的新媒體傳播范式是“賦權公眾”。“從政治學的角度看，自媒體時代民眾對政治信息生產權和傳播權壟斷藩籬的沖擊，是新的政治文明時期民眾對自身政治訴求和公共利益表達的潛在驅動使然。”[11]多元利益主體的訴求和關切通過社會化媒體參與式傳播上升為公共議題，繼而轉化為公平與互惠的公共利益內驅力，激發以社會連接為紐帶的參與行為，是突發公共危機治理協商過程中“共識”生產的重要條件。

盡管如此，在實際的應急管理運行中，“知識”和“觀點”信息系統的敘事底色仍主要沿“主體（傳播者）—客體（受眾）”的二元邏輯展開，這就使社會化信息系統“訴求”反饋工具、渠道、載體匱乏，社會信息的多元支線與主線信息局部斷裂，這也直接削弱了治理“掌舵者”和社會力量的政治溝通與決策過程中的公共參與。“下情上達”的機制在公共傳播體系中相對狹窄，相應地也會縮小突發公共危機中公民參與公共治理的規模、深度和力度。在突發公共危機對社會正常生活的擠壓，且“知識”和“觀點”信息系統不明朗的情況下，社會化媒體系統圍繞重要問題交換意見就開始轉化為自發的動員能量，激活從日常的“圍觀”走向“自組織”的行為，對突發公共危機的修復產生一定的促進作用。比如，在新型冠狀病毒感染疫情這一重大突發公共衛生事件中，專業的NGO、校友會、救災小組、社工、心理咨詢師及個人志愿者，在社會化媒體系統的驅動下使被病毒間隔的人們從“孤島”走向社會自助網絡的初級形態。2022年上海在新型冠狀病毒感染疫情防控時期，依托社會化媒體系統的運行，就微觀公共問題形成臨時的行動者網絡，各網絡調動自身資源，結合本地情況因地制宜地提出了相應的緩解方案，達成了局部“共識”，顯現了較好的“自治”效果。但是，由于公共傳播體系的運行并沒有使國家和公民之間的連接“縱向到底、橫向到邊”，基于相對封閉的社會化媒體系統的公共溝通及公共參與在現實中缺乏宏觀公共問題整體性的指導，還具有明顯的不穩定性、短期性和局部性。甚至由于缺乏對危機識別和問題判斷的正確性和方向性，還可能發生違背治理愿景的社會行動，加劇主流價值和公眾實際感受的疏離，制造“共識”的隔閡。正因如此，如何通過公共傳播體系加強媒介治理在社會不同領域的重要性和規范性，也成為公共傳播體系治理優化應急管理體系建設的重要方面。

由此可見，在突發公共危機中，公共傳播體系在運行中出現主體關系的失衡和斷裂，可能導致預警信息匱乏、權威信源缺失、謠言流言滋生、異見異論干擾、公共信息生產遲滯、公共行為紊亂，這不僅會加劇應急狀態下“雙處置”（事件和輿情）機制的失靈，還在一定程度上會加重“風險防范、危機阻斷、危機轉化”全過程“閉環”的斷裂。更深層次地講，若公共傳播體系呈現的“單維”和“線性”特征與治理運行的“多元化”和“網絡化”特征不匹配，公共傳播體系的輿論生產在層次上難以在更大范圍內同頻共振，從而基于主流價值理念引導的輿論整合就難以超越多元主體利益間的藩籬而成為“共識”的治理動能。

三、互補與互動：提升突發公共危機中公共傳播體系的共識聚合功能

當前，以價值共識的生產為目標應對重大突發公共危機，就要促進公共傳播體系與應急管理體系的治理耦合，通過深化媒體融合構造公共傳播體系內部多層次、多中心治理主體的“共識體系”，以制度保障和流程再造深化相互補充和協同作用，從而適配社會信息運行的非線性，為構筑共建共治共享的社會治理格局賦能。

（一）保障“知識”信息系統在公共傳播體系中的結構同源

在突發公共危機發生的初期，危機不確定因素復雜，風險轉化為危機的過程具有極大的隱蔽性。在此情境下，僅僅依靠行政力量和行政機制的常態化管理，可能出現風險判斷的短暫失靈。“將知識共同體從邊緣地帶置于突發公共危機治理的核心區域，有助于設置好危機應對的第一道防線。”[12]畢竟，科學的依據來自事實，而非預先設置好的目的性或強效力的先入為主的目標控制。所以，只有通過制度牽引和政策保障讓專業機構主導的專業知識生產和信息傳播在公共傳播體系的梯度中有階段的優先性，才可能為危機應對所必需的“知識”供給提供相應保障。另外，“知識的智慧”需要依靠新聞傳播系統向公眾闡釋，并以此引導公眾的支持和配合與國家的治理目標相契合。在突發公共危機中，專業機構信息系統的“依附”主要是依賴與新聞傳播信息系統的宣傳導向相結合，往往表現為狹隘的信息公開。這不僅使突發公共危機中局部出現專業知識傳播不充分，且主流宣傳動員也陷入“王婆賣瓜自賣自夸”或“高音喇叭不如沉默”的困境，而且也引發了“知識”和“觀點”兩者關聯性要素在運行上的斷裂。所以，從突發公共危機中的梯度關系來看，要“系統評估專業機構信息傳播系統和新聞傳播信息系統前期建設成果和組織基礎，加強頂層設計，從主體責任、組織架構、資源共享與管理、風險控制等方面切入，構建健全有力的統籌機制”[13]。在此基礎上，適當調整“知識”信息系統相對于“觀點”信息系統在危機應對中的“支配”或“屈從”關系，充分發揮“知識”信息系統在專業領域的高能預警和深度話題設置能力，遏制虛假信息或錯誤信息的流傳，安撫社會情緒。

（二）以媒體融合深化“觀點”信息系統的合作機理

在突發公共危機的攻堅階段，“知識”和“訴求”信息系統的話語敘事最終投向新聞傳播系統的議程建構場，通過媒體議程推動政策議程與民間議程互動交融，使相關議題進入公共領域，形成公共議程，這是突發公共危機中“共識”達成的關鍵地帶。“共識”形成機制一旦異化為“偏廢”或“內耗”，就會使公共傳播體系在運行中過于糾結“正”“負”的內耗，進而耗散了客體的事實屬性、情感屬性和監督屬性，造成公共議程的“失真”，甚至引致集體認知的“排它性”。因此，要確保在突發公共危機中“觀點”信息系統治理功能的穩定發揮，就需要主流媒體和市場化媒體在突發公共危機中實現目標一致和相互合作。在新聞價值追求層面上，二者需要共同明確突發公共危機治理規范性是公共利益事務沿著法制和社會生活公共準則的方向運作。要共同致力于避免“布爾迪厄所說的象征互動主義（symbolic interactionism），將新聞傳播中的權力關系減少為交流關系”[14]，降低身份和權力等文化差異元素在突發公共危機中帶來的“抗拒”[15]。在傳媒方法手段上，需要共同維護“觀點”對社會動員水平與參與程度的影響符合社會治理的規則與目標。要共同把握聚焦突發公共危機和關注社會整體運行之間的平衡關系，將主流媒體基于突發公共危機復雜性的“長期協商”與市場化媒體框架下的應急“解決方案”相互呼應和相互轉化，縮小異質主體間的認知差異。同時，通過新聞傳播系統內部跨越角色、功能邊界，一方面，整合各自的媒體資源，增強建設性新聞面向公共議題、介入社會生活的功能，另一方面整合和協同各自的社會優勢資源，充分發揮新聞傳播系統的協調、聯結角色，將更廣闊多元的利益攸關者納入公共議題場域，從而調適他們間的價值立場，構建信任關系，促進“共識”的達成。

（三）強化“訴求”信息系統“輸入”和“輸出”的對稱

在突發公共危機的化解至修復階段，突發公共危機的治理效果評價體現在治理意識是否有效地轉化為個體體驗，激發良性的“自治”活力，形成共識的階段性形態。這就需要借助數字技術推動下的時空多維的媒介融合，為受眾的自我傳播與人際傳播創造新的媒介情境，打破社會化媒體系統在突發公共危機中相對封閉的狀態，形成一種開放式的信息系統。具體而言，需要構建公共傳播體系的信息“輸入”和“輸出”的平衡機制，盡可能完整地回應社會化媒體系統的敘事內涵。從“輸入”來講，要將社會化媒體系統的“訴求”作為“知識”和“觀點”信息系統的重要參照，尤其是在“兩微一抖（微信、微博、抖音）”普遍化的媒介路徑中遵循新媒體邏輯，增強分眾、分層、個性化的傳播；從內容上挖掘“訴求”潛力，通過接地氣、情感化、創意性的表達策略和多樣化的載體形式提高受眾對信息的沉浸式體驗，從而促進輿論的同頻共振。對于相對欠缺的“輸出”，要致力于將社會化媒體系統中松散的社群和自治的資源轉化為半制度化的、嵌入突發公共危機治理結構的社會力量。這需要以議程設置和互動溝通相結合的核心路徑構建立體化的治理網絡。比如，在新型冠狀病毒感染疫情這一重大突發公共衛生事件中，通過網絡直播、應急熱線、查詢答疑等匯聚和整合社情民意，使價值整合、輿論導向和行為規范真正落實到中觀和微觀層面，通過更聚焦的組織動員提升群眾行動成效。其中，“網絡問政”在新型冠狀病毒感染疫情的化解和修復階段為人民群眾的知情權、表達權和監督權提供表達平臺，作為社會輿情的“集散地”，使得一些政策層面難以做到全面覆蓋、通盤考慮的“訴求”有了涌現的空間、浮現的機會以及解決的可能。在2020年新型冠狀病毒感染疫情防控期間，河北省NQ縣在全縣309個村和所有社區招募選出380名“百姓代言人”，同時建立了“百姓代言人微信群”“問題整改群”“輿情群”等微信群[16]。這可以看作是以人際傳播為主要特征的熟人社會的“強關系”網絡的生動實踐，通過“上下”聯通，將最基層的“訴求”集納起來，進入突發公共危機中的治理“共識”體系。

最后，還需要指出的是，要注重新興媒介技術維護公共傳播系統“互補和互動”機制的平衡與穩定。“共識”的形成是突發公共危機中公共傳播體系運行而成的“意見氣候”。這種“意見氣候”在新興傳播技術高度發達的時期，可以通過大數據等傳播技術尋到軌跡和規律。因此，傳播技術也就成了公共傳播體系中資源配置的重要引擎。但值得注意的是，在突發公共危機中，傳播技術與政治或資本的合謀可能導致信息的壟斷，與治理的公共性產生局部沖突。對此，必須予以高度重視，要維護突發公共危機中公共傳播體系功能上的兼容性，在傳播技術層面也要關注大數據的“中心化”與算法倫理公正意義上的矛盾，將公共傳播體系的技術范式上升到價值層面，促成多元價值理念之間的“主體性融合”。

結語

現代社會，公眾的情感、態度和需求日益多元化、多樣化和多歧化。由此，價值觀念到行動取向的過程就處于“裂痕顯化→區隔固化→對抗激化→尋求和解”的螺旋動態，其產生的消極后果亟待公共傳播體系的建構來實現糾偏。突發公共危機往往把日常的因果、模式和特征都以壓縮的方式集中呈現。在應急管理視域下，公共傳播體系輿論功能尚停留在重視事件（短期）的輿論管理，忽略長期輿論共識的治理作用。尤其是公共傳播體系運行機制的相對“單一”和“孤立”，在突發公共危機中可能引發“事件聯動”或“次生災害”等問題。在突發公共危機中，公共傳播體系表現為“知識”的相對缺位，“觀點”的相對耗散，“訴求”的相對封閉的特征，導致體系失調，引發治理失靈。由此，在突發公共危機面前，如何化解“知識”“觀點”和“訴求”的信息功能在匯聚成“共識”的動態過程中的張力，是當下我國應急管理體系運行實踐中面臨的重要挑戰。為此，需要以突發公共危機應對和大眾傳播為起點，以治理邏輯促進二者在公共傳播體系中的耦合：為構建多層次、多中心治理主體結構、復合化治理手段創造必要條件；為實現治理精細化、精準化，克服治理“真空”、培育社會信任創造必要條件；為線上和線下聯動新型共同體，壯大社會治理的根基創造必要條件，這是實現突發公共危機中復雜問題可治理的契機。這意味著，公共傳播體系運行是形塑共識，建構和諧的共同體，還是背道而馳？如果一直回避公共傳播體系的核心價值，那么這個重要的治理系統將一直處于脆弱的發展狀態。由此，公共傳播是公共治理的重要內容，需要建立“互補和互動”的核心機制，在運行中增強公共傳播體系的兼容功能，從而調適“知識”“觀點”和“訴求”信息系統的矛盾沖突，促進突發公共危機的短期應對和長期化解，在風險時代推動實現國家的長治久安，這就是本研究的根本目標所在。當然，在公共傳播體系內部制度建設的基礎之上，還可以拓展其外部制度建設，進一步促進公共傳播體系和應急管理體系的互嵌，進一步實現共識、鞏固共識，這也是今后研究將要繼續推進的方向，同時也是提升國家治理體系與治理能力現代化的必由之路。

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The Governance Mechanism of the Public Communication

Systems in Sudden Public Crisis：From the Perspective

of the Formation of Consensus

Zhou Xun

Abstract：Communication of different principal participants is throughout the whole process of warning，resolving and repairing public crisis.In the perspective of public governance，the consensus of communication is very important in dealing with public crisis.Different principal participants use different mass media，forming the public communication system in public crisis.In operation，the public communication system shows governance function of knowledge，view and demand，and influences the final formation of consensus.However，in fact，there are many contradictions and conflicts in the public communication system leading to the dilemma of consensus in different stages and levels directly affect the emergency management running.Based on the theory of media governance，constructing complementary and interactive mechanism among systems of knowledge，view and demand to promoting the formation of consensus is necessary for emergency management and the modernization of China's system and capacity for governance.

Keywords：Sudden Public Crisis；Public Communication System；Consensus；Complementary and Interactive Mechanism

（責任編輯矯海霞）

本文系國家社科基金項目“重大突發事件中縣級融媒體基層輿論認同提升機制研究”（21XXW005）的階段性成果。

收稿日期：2022-10-19

作者簡介：周珣女（1986—）四川行政學院社會和文化教研部副教授