數字時代超大城市治理面臨的挑戰及其模式創新與實施路徑

伊力亞爾·莫合塔爾 韓傳峰 施騫

中圖分類號：F299.23文獻標識碼：A文章編號：1009-3176（2023）02-037-（11）

摘要：在經濟全球化、多元思潮和科技革命的交織影響下，公共需求在領域、結構、層次等方面發生了變化，同時，超大城市的有序性與可持續發展也面臨挑戰。研究這些變化與挑戰，系統分析新時代社會形態特征，超前研判超大城市發展態勢，從而構建以法治、德治、自治為重要保障和途徑，以人民為中心的治理理念，以基礎設施為支撐、現代信息技術為載體、流程機制為內涵，倡導多元協作的治理主體、科學柔性的治理流程、人文法治的治理邏輯、善治高效的治理目標的數字時代超大城市精細化治理模式，提出實現超大城市信息實時感知、融合共享、關聯處理、智能分析和動態決策，推進控制流、信息流、知識流、價值流的協同優化的實施路徑，提升超大城市經濟建設價值、社會生態價值、科學技術價值和治理機制價值，提高我國城市治理體系和治理能力現代化水平，助力網絡強國、數字中國、智慧社會建設。

關鍵詞：數字時代；超大城市治理；技術變革；治理模式；實施路徑

隨著人工智能、云計算、區塊鏈、移動互聯網等現代信息技術高速迭代，“數據、算法、算力”決策機制全面升級，互聯網醫療、共享經濟、無人駕駛、數字貨幣等新業態涌現[1]，全球價值鏈網絡化、去中心化和產業融合化趨勢愈發強烈[2]，這些顛覆著傳統城市管理的思維邏輯、決策方式和管理手段[3]，成為社會治理創新發展的策源域和驅動力，推動人類社會邁入了數字化、網絡化、智治化的新時代。

城市治理，是治理概念的一種應用和自然延伸的觀點，在城市環境中表現出特性和運行方式[4]。廣義上指城市地域空間的治理，包括人才、土地、資本、技術及數據等關鍵生產要素的整體地域治理概念，旨在謀求城市的經濟、社會、生態等方面可持續發展。狹義上指城市范圍內，由政府、企業、社會組織等組織形態構成相互依存的主體治理網絡，遵循權責利對等原則，通過參與、溝通、協作等協同治理機制，有效供給城市公共產品、持續優化城市功能品質、穩步提升城市綜合效益期間的利益聯結過程。精細化治理是現代信息技術與社會治理新理念的有機融合，基于標準化、程序化和信息化原則，通過系統化流程規則落實治理主體責任，使治理體系更為協同、精準、高效[5]。

超大城市作為一個多要素高度聚集的復雜社會系統，承載著人類經濟社會活動，具有大規模、高風險、高流動、多資源等特征[6-8]。伴隨改革開放深化和經濟社會變革，信息科學技術高速發展，數據、設備及網絡實時交互關聯，超大城市人口不斷增多，功能和規模不斷擴大，發展方式、產業結構和區域布局發生變化，新材料、新能源、新工藝廣泛應用，新產業、新業態、新領域大量涌現，超大城市運行系統愈加復雜，促使政府與社會、個人間關系不斷調整，社會利益格局日趨復雜[9]。

黨的二十大報告提出要加快建設“網絡強國、數字中國”“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也提出“迎接數字時代，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”。因此，對數字時代超大城市的有序性與可持續發展面臨挑戰進行研究，系統分析數字時代社會形態特征，創新構建數字時代超大城市精細化治理模式，并提出相應的未來實施路徑，對于深入實施網絡強國戰略與建設數字中國，推進中國式現代化具有重要的理論與現實意義。

一、數字時代超大城市治理面臨挑戰

（一）信息壁壘與數字鴻溝造成“技術難民”，超大城市治理主體權責利失衡

隨著現代信息技術的快速迭進和廣泛應用，超大城市中通信、電力、油氣儲運、銀行金融、交通運輸、給排水、應急服務和政府服務等基礎設施系統逐漸信息化、網絡化、智能化，信息傳遞效率得到提升，促使社會實體網絡間的有機結合，加速了物質和能量的傳遞。同時，互聯網革新了信息傳播與交互的方式，使社會活動得以脫離時空限制和實體社會束縛，構成社會虛擬網絡，體現開放性、多樣性、實時性、互動性等特性，深刻影響社會實體網絡的治理、權力運作、訴求表達及個體行為，深度改變個體思維方式、互動過程和生活形態，在提高超大城市勞動生產率和治理效率的同時，也帶來了前所未有的現實挑戰。由于使用信息化服務受經濟、年齡、性別、教育、地理等多方面因素的影響，并非社會主體均能享受數字化帶來的便利和效率，導致社會弱勢群體因數字技能缺失而可能被邊緣化，成為“技術難民”[10]，數字時代，信息的失衡、失真、失管，以及新興技術的“數字素養”門檻，將強化城市中的信息壁壘、加深數字鴻溝，無法保障和實現超大城市治理中公眾的權利公平、機會公平及規則公平等基本準則。

數字技術本質是中性的，順應全球化、市場化、多元化、碎片化趨勢，深度服務于城市多元主體訴求，可為其提供更為精準的服務，彌合供給間鴻溝，構建高效便捷、共融共生的城市社會網絡，提升人民獲得感、幸福感和安全感。但如何在數字化時代，科學創新、衡量、詮釋、評估超大城市治理的同時，也讓人們能感受到治理的人文溫度與文化厚度，體驗到它的多樣性、包容性、開放性，以及更多的關懷、活力和認同，是數字時代超大城市治理所面臨的巨大挑戰之一。

（二）信息技術研發應用“淺嘗輒止”，超大城市治理呈現“碎片化”

人工智能正從傳統技術驅動轉向理論突破、應用牽引雙輪驅動，實踐應用方興未艾，已成為推動新興技術創新和產業變革的新動力，為經濟社會高質量發展提供了應對挑戰的新手段，為數字時代超大城市治理帶來新機遇、新服務、新格局。同時，人民群眾對美好生活的追求，以及對超大城市治理“科學化、精細化、智能化”的要求，也為推進人工智能技術與超大城市治理的深度融合、耦合發展提供了新動力。然而，人工智能技術應用仍處于起始階段，存在原生性創新不足、數據感知不充分、體制機制不順暢等短板[11]，在超大城市治理的應用中多為技術的堆砌，僅側重通過人工智能技術的數據處理、分析等簡單功能解放治理主體，并未從根本上實現治理模式的革新，分散在城市各子系統的要素仍存在“碎片化”問題，由此可見，現代信息技術與社會治理未有機融合，既未有效提升治理效能，亦未助力超大城市治理深度改革。同時，當前超大城市治理多基于對治理主體、對象、流程的歸納和主觀分析，缺乏對治理的模型描述和績效量化分析，難以滿足超大城市治理“科學化、精細化、智慧化”的時代要求。

（三）安全倫理保障機制不足造成“技術越界”，超大城市治理閾值與柔性缺失

數字時代超大城市治理，將具備實時處理超大規模全量多源數據，洞悉社會運行復雜潛在規律，并制定超越人類局部次優決策的全局最優策略的能力。但由于在超大城市應用的現代信息技術中存在設計者的主觀邏輯和思想，其設計者的偏見有可能會被嵌入治理算法系統[12]。同時，若缺乏精密嚴謹的身份核驗與數據加密等機制，則無法確保城市系統建設發展的終端安全，大量隱私數據存在被非法利用的隱患，導致超大城市治理主體面臨隱私泄露、算法綁架、技術裹挾等道德倫理挑戰，易造成主體間利益沖突，甚至產生信任危機等治理困境。并且當治理主體對技術手段和大數據分析過度依賴，逐漸成為治理主體決策執行的習慣性思維方式時，若原始數據收集有誤或失真，將會造成相關治理決策的連環失效。因此，須審視數字時代超大城市治理技術應用的閾值和柔度，確定其應用尺度、權利邊界、法治底線和倫理原則，從而保障超大城市運行安全，促進社會公平，化解社會矛盾，提升治理效能。

（四）行政管理生態板結造成“技術賦能失效”，超大城市治理數字化轉型受阻

現代信息技術正深刻改變經濟社會發展模式，呈現深度學習、跨界融合、人機協同、群智開放、自主操作等新特征，促使超大城市治理突破了原有的時空約束和功能限制[13]。但由于現代信息技術研發應用的相關法律法規、倫理道德等標準規范缺失，物聯數據、政府數據、社會開放數據的全面電子化和互聯化機制尚不完善，基于深度數據挖掘的監控檢測、預測預警技術和應用尚不成熟，在感知、連接、數據、計算、智能等不同層級的部署各自為政，存在部門割據、機制割裂弊端，基層綜合治理的協同困境尤為突出，難以形成城市神經元感知連接能力、城市數據匯聚智能分析與自反饋能力，無法有效支撐先進技術在超大城市精細化治理應用場景下充分發揮其作用本質與核心優勢。亟須頂層設計現代信息技術賦能超大城市治理路徑，破解超大城市治理的新體制性障礙、結構性矛盾、政策性問題，助力深化治理體系改革，推動數字時代超大城市治理高效、科學、智慧發展。

二、數字時代超大城市治理模式創新

在治國方略由管理走向治理、現代信息技術快速迭代、應用方興未艾的時代背景下，數字時代超大城市治理應注重自上而下目標聯動性引領與自下而上問題制度化涌現良性互動[14]，提升現代信息技術在治理領域的運用能力，優化超大城市治理體制機制，厘清市區、條塊關系，以及政府、市場和社會的關系，強化城市治理智慧化本體建設和載體依托，其核心在于權責明確、復合多元的主體結構，系統有序、協同配合的治理機制，動態感知、安全智慧的信息技術，并堅持轉型驅動與制度創新相結合，構成多層級網絡化治理結構，消弭治理主體間的行政邊界、工作邊界和交流邊界，克服傳統超大城市管理導致的城市創新活力難以激發和創新能力難以躍升等不足，實現政府職能和管理范式向精細化治理轉型。

傳統超大城市治理模式僅包含治理主體與治理客體（事務）間的單一信息傳遞回路，數字時代，根據智能感知、智能分析處理、智能決策的高度集成所形成智慧化的治理決策單元，可作為超大城市精細化治理模式中的新型主體，使單一回路的傳統治理逐步演化重構為具有一定“自治理”能力的多回路人機共融治理體系。數字時代超大城市精細化治理模式，見圖1。

數字時代超大城市精細化治理模式以法治、德治、自治為重要保障和途徑，借助由現代信息技術賦能的治理決策單元，增加治理網絡中的信息傳遞回路，形成一系列潛在的新型網絡拓撲，并根據與智慧決策單元發生信息交互的主體類型，實現善治的治理狀態。數字時代超大城市精細化治理網絡可分為多個回路拓撲，回路間相互融合、反饋調節、結構自適應，即可分析超大城市內生發展、歷史外推、外生發展下的城市系統時空演化的過程與結果，為超大城市各主體提供精準的個性化公共產品和服務，并通過負反饋消弭社會主體間差異，推進現實主體之間、虛擬主體間之間、現實主體與虛擬主體之間相互作用、融合，打造和諧共處的數字社會。

（一）治理理念：“以人為本”到“以人民為中心”

人文是人類社會文化中反映人、界定人、規定人的基本屬性，是社會發展的產物。城市治理的理念受到人文思想的滋潤和支撐，蘊含關懷人、發展人的必然內在，人也是治理的服務對象、參與主體和依靠力量。十八屆五中全會正式提出“必須堅持以人民為中心的發展思想”，是在全面深化改革的時代背景下，中國共產黨對人民主體地位作出的新表述，使黨的人民觀從“以人為本”進一步升華為“以人民為中心”，即從“人民滿意”到“以人民為中心”，也塑造了新階段行政體制的改革目標及內涵價值[15]。“以人民為中心”體現新時代經濟社會發展觀念更迭，人民需求多樣化，利民、便民、惠民成為社會發展基本準則，人民的獲得感、幸福感和安全感成為中國超大城市治理的效能尺度。

針對人民多樣化的物質需求和精神需求，應當精準化識別、精細化詳列、針對性滿足，注重發揮人的主觀能動性，在滿足人民物質需求的同時，不斷引導其發展精神文化。并將治理程序人性化，規則柔性化，從而使剛性程序與制度和柔性服務與價值相互結合，激發人民的主動性、積極性和創造性，并將“以人民為中心”理念貫穿超大城市發展時空治理全過程，以此維護人民對美好精致生活的向往和追求。

（二）治理邏輯：“著眼當前問題”到“應對未來場景”

傳統城市管理著眼于城市已存在的問題，以及剖析與解決這些問題的過程。隨著中國經濟社會進入轉型期，公共需求在領域、結構、層次等方面均發生變化，社會問題亦層出不窮，且城市發展所面臨的制約因素是由于過去一系列選擇、技術和設計原則及對其導致的新問題與新局面的關注和思考缺失的結果。這也對數字時代超大城市治理的預測性、洞察性、針對性、回應性和科學性提出了新要求。

數字時代超大城市治理邏輯將從傳統“著眼于當前世界”轉變到“應對未來場景”，即從國家需求、公共需求出發，厘清未來超大城市治理應然愿景、使命與戰略目標，準確把握超大城市治理創新面臨的新形勢新要求，綜合思考城市規劃設計與治理場景，系統考慮政治制度、經濟基礎、社會文化、生態環境等國情特征，并基于未來場景中超大城市治理的系統功能與價值目標，界定其應然治理結構、主體、標準及規則等，以此適應正出現或將出現的生態演進、文化交融、技術變革、社會交織等變化，并堅持自上而下的問題分析與自下而上的目標集成，以及交互、循環、旋進式改進和前瞻性布局。針對我國超大城市經濟社會高質量發展和精細化治理的需要，可超前建設網絡基礎設施、綠色智能數據與算力基礎設施和新技術基礎設施，構筑領先的數字技術能力支撐體系，統籌構建符合數字轉型和智能升級、有效融合創新資源的城市數字基礎設施體系，多維度提升超大城市治理數字化能力，以此消除未來發展的結構性問題。

（三）治理主體：“一元行政主導”到“多元協同共治”

隨著經濟社會發展、社會結構和分工的組合調整，超大城市將突破自身行政邊界局限，在超大城市精細化治理中，在交通通信、產業發展、數據共享、環境保護、公共服務、應急管理等方面與周邊區域實現協同治理，不同屬地政府、各級部門、企業、社會組織及公眾等構成治理主體協同網絡，共同參與區域治理進程，帶動提升區域治理一體化水平，讓區域協同發展實現自然涌現。在超大城市精細化治理主體協同網絡中，政府是推進城市治理的領導力量和政策保證，在治理中主要負責法制保障、宏觀指導、政策引領和統一協調。企業和社會組織是治理的重要力量，將根據各主體的運行邏輯，在遵守社會法規和相關約束的條件下，積極發揮自身的獨特作用。公眾是治理的有生力量，積極貢獻智慧和動能，同時，超大城市精細化治理的多元主體并非各自孤立運行，而是保持協商和互動。協商是多元主體面對公共利益時，依據公認的法規準則，在平等對話和友好商討的基礎上，使得利益效用最大化的過程；互動是多元主體在協商和推進治理過程中，彼此之間保持實時信息溝通、資源共享、互通聯動的過程，協商互動是推進精細化治理的基本準則和實踐要求。因此，政府、企業、社會組織與公眾等不同行為主體，在治理的角色定位和所起作用上不盡相同，但在獨立性和法律面前是平等的，在聯系上是協作的，即數字時代超大城市精細化治理意味著治理由單向道向多向道、由單一主體向多元主體、由各自為政向互聯互動轉變，實現政府治理、社會調節和個體自治的良性互動。超大城市精細化治理主體協同網絡，見圖2。

例如區域間生態環境合作治理，傳統的生態環境污染管控從觀念、措施、過程、模式等方面均體現出粗放式、突擊式的傳統管理特征，忽視了精細化、長效化措施，影響污染治理的成效。同時，當前生態環境治理仍屬于屬地管理模式，導致不同屬地、各級部門間缺乏溝通，管理割裂，尚未實現協同治理。數字化時代，生態環境合作治理應通過協調政府與政府間、政府與社會多元主體間的共同參與[16]，政府是積極主動的資源提供者與制度建設者，公眾是廣泛、主動的維權者與監督者，企業是相對被動的資源提供者與執行者，社會組織則是靈活的信息提供者、志愿者與監督者，借助現代信息技術，公開、共享、統籌、分析環境監測數據，促進政府、企業、環保組織、社會公眾、高校科研院所與媒體等不同行為主體跨界合作，構建高效的跨地區、跨部門、跨行業的生態環境多主體協同治理網絡，支撐生態污染防治與治理決策制定，助力生態文明建設。

（四）治理系統：“搭建信息平臺”到“構建數字底座”

隨著千行百業數字化轉型升級進度加快，在數字城市的建設過程中，超大城市的信息基礎設施在提供信息服務功能的同時，也積累了海量的城市動態數據，導致社會數據指數型增長，數據資源存儲、計算和應用需求大幅提升，以及城市快速發展呈現出變化的瞬時性、服務需求的多元性與城市問題的關聯性，改變傳統媒介方式、主體行為習慣及公共利益結構等，重新定義政府、市場、社會及其之間關系，形成數字時代超大城市精細化治理生態。但由于超大城市數據種類繁多、規模龐大，對數據的輸入和處理速度要求很高，當前主要是基于5G的物聯網傳感器設備進行數據采集和信息反饋，隨著傳感器數量與類型的增加，實時生成數據龐大且稀疏，導致傳統超大城市治理信息平臺存在著數據價值密度不高、多維數據不兼容、信息決策被動化等問題。因此，應從搭建傳統的信息平臺轉型為構建涉及人、機構、技術、組織、社會環境和物理基礎設施間共生聯系的數字底座，即數字時代超大城市精細化治理系統。數字底座基于統一技術語言、邏輯架構、業務語言和知識基座，運用信息與通信技術，將能源、交通、金融、公共服務和電子政務等城市運行核心領域系統整合，深度剖析海量多維數據，通過主體回路、感知回路、管理回路，為超大城市精細化治理筑基賦能，并充分發揮數字化蘊含的巨大能量，以數字技術全方位、多維度賦能數字時代超大城市治理模式迭代升級，助力貫徹落實國家數字化發展戰略。

以上海市某區精細化治理平臺為例，該平臺根據功能主要由城市數據中心、城市事件處置系統、移動應用系統等部分組成，建設了規模適度的數據資源池，實現感知數據與現有多種數據的高度融合，構建了面向公共安全、公共管理和公共服務場景的算法庫和知識圖譜，增強發現能力，可自動調配公共資源，強化政府在提供服務時的智慧決策能力，優化處置效率，修正城市運行中的缺陷，將某區打造成了一個能夠自我調節、與人良性互動的空間，完成了主動、被動、自動案件的聯動處置，實現了條塊協同、輔助決策、應用先行，將具體工作分解到委辦和街鎮，構建了創新的精細化治理閉環流程。某區超大城市精細化治理平臺總體架構，見圖3。

三、數字時代超大城市精細化治理實施路徑

（一）倡導“共商共識共建共享共治”行動理念

數字時代超大城市精細化治理以共識、公開、公平、公正、包容、透明、可持續的合作價值觀，綜合兼顧多元核心主體的利益訴求[17]，是超大城市精細化治理的基點，是治理最基本、最廣泛的表現形式。中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現，是未來科技創新治理體系的重要組成部分[18]，在實現第二個百年目標的道路上，還將面臨具有新歷史特征的大困難、大考驗。因此，應當強化憂患意識，倡導“共商共識共建共享共治”行動理念，深入理解和把握中國式現代化的本質要求，憑借舉國體制優勢[19]，把握社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，推動超大城市治理精細化發展，彰顯“中國之治”的豐富內涵。

（二）創新優化超大城市多元主體協同治理機制

推進數字時代超大城市精細化治理建設，需創新建立治理主體協作機制，在政府的導引和服務下，企業、社會組織、公眾等獨立為治理主體，求同存異，聚同化異，加強協作互動，在利益協商的基礎上，依法有序參與治理。同時，建立資源互通共享、制度科學柔性、合作互惠互利的主體網絡組織體系，不同于自上而下指揮鏈式的層級結構和管理幅度大的扁平式模式，而是縱橫交叉、立體互通的網絡式結構。在此基礎上，實現各主體的分合對接、資源匹配、目標統一，將個體行動有效整合為總體聯合行動。在治理機制上，構建完整有效的主體互動參與機制、溝通協調機制，利益整合和表達機制、問題反饋和追責機制、監督評價機制等，形成嚴密有效的綜合集成體制。在新時代超大城市精細化治理過程中，治理多元主體的利益、任務、治理與協同目標具有內在的一致性，面對紛繁復雜的管理事務，構建一套高效有序的主體協作機制。同時，各治理主體間出現糾紛時，應基于平等自由的原則，在同一平臺對話談判，合理有效表達自身權益，從而消除彼此間的信息不對稱和誤解。同時，城市公共政策制定者和執行者應當進一步提升數字素養，深化數字化公共服務與管理意識，并為民眾提供相關學習條件和幫助，彌合“數字鴻溝”，實現善治的治理狀態。

（三）推動“高效政務”政府轉向“高效服務”政府

隨著數字時代超大城市精細化治理的持續推進，傳統行政模式下的政府管理模式要向敏捷治理轉型，城市治理政策要避免朝令夕改，否則就會讓市民無所適從，還浪費大量公共資源，當然更不要刻舟求劍，否則就會讓市民苦不堪言，同時又白白付出大量時間、物質和精神成本。在防止政府缺位、越位和錯位的前提下，政府角色應從“政務者”轉變到“兼顧公共服務者”，破除政府內部的條塊分割、部門界限等問題，整合治理資源，實現內部協同。政府應秉持以人民為中心的服務理念和行動方式，堅持依法行政的服務準則，貫徹公眾導向的服務模式，實施績效評估的服務考核，健全治理主體權責利表達、協商、分配與保障等方面的制度，為多主體協作機制提供支持、規范、導引和服務，并引入競爭機制、鼓勵機制和市場機制，擴展社會組織為社會提供公共服務領域，以及參與城市治理的深度和廣度，以此降低政府的行政成本，提升服務效能。同時，政府應通過城市治理主體間的互動參與和資源力量的有機整合，構建符合超大城市發展特點的可持續發展基本公共服務體系，優質均衡地提供個性化、差異化和智能化的公共服務，為推進超大城市治理精細化和實現社會和諧穩定發展提供支持和保障。

（四）打造超大城市治理數智化生態

面向超大城市經濟社會高質量發展和精細化治理的需要，注重科學研究與政策實施、公共服務的有機整合，加強技術、信息、資源和組織等要素的集成創新，構筑領先的數字技術能力支撐體系，促進科學技術與社會治理的緊密結合，從數據封閉觀念轉為數據開放，并嚴謹設計數據被分析形式與開放手段，打通數據—信息—價值鏈條，實現信息互通、資源共享、方法疊加等多元組合優化，把控超大城市治理主體間的信息共享融合，消解治理的信息溝壑，提高信息的傳遞效率、通達性和實時性，提升社會治理的效率。剖析數據要素的基本特征，以新型生產要素價值釋放為核心，構建數據要素價值評估模型[20]，形成依據數據成本、類型、屬性、質量等多因素構成的數據資源流動定價機制。加速數據確權，數據沒有固定價值，其真實價值體現在實際應用場景，應充分了解數據生產者、數據主體與使用場景間的關系，考慮隱私保護、市場競爭及消費者福利等方面，明確數據權屬與使用邊界，重構數據生產關系，釋放數據要素價值。基于軟硬件支持、數據加密、算法審計支持、法律法規出臺等方面，秉持道德運用、知情同意、不傷害、公平正義等倫理道德原則，開展數字時代超大城市精細化治理信息安全頂層設計，建立穩健、審慎和柔性的數據治理體系，將個人隱私保護法規與原則融入體系設計中，借助隱私計算技術，增強數據流通過程中對個人標識、隱私和數據安全的保護，保障數據在流通與融合過程中的“可用不可見”[21]，并在技術、產業、倫理、法律、輿論、社會治理等方面綜合施策，實現信息標準規范化、信息資源共享化、信息安全可控化及信息倫理合法化，有效防范和化解公共安全風險。

（五）開展人工智能超大城市精細化治理社會聯合實驗

在人工智能技術廣泛應用推動社會轉型的背景下，利用社會聯合實驗深入研究人工智能的社會影響，是系統把握認知數字時代社會形態與特征，超前研判超大城市發展新態勢，有效防范人工智能等變革性新興技術社會風險，消弭潛在風險的重要途徑。超大城市精細化治理社會聯合實驗，秉承以人民為中心、整體性治理、共商共識共建共享共治的治理理念，以完善的基礎設施為支撐，現代信息技術為載體，流程機制為內涵，政府、公眾、企業、社會組織等為治理主體，構建線上線下融合、雙向互動，流程驅動、科學決策、過程控制、及時反饋、法治保障的超大城市精細化治理模式[22]，實現信息實時感知、融合共享、關聯處理、智能分析和動態決策，推進控制流、信息流、知識流、價值流的協同優化，對社會現實空間和虛擬空間進行統一治理，且可通過人工智能準確篩選和識別價值需求，向社會主體提供優質個性化的公共產品和服務。

在不對民眾生活造成較大影響的前提下，搭建教育、衛生健康、社區、養老、應急、生態環境、文化旅游等不同治理應用場景，結合社會行為方式、生活習慣、價值體系的變化特征，剖析超大城市治理組織要素及其組合與整體績效的關系，解析組織的結構、行為、環境等相互作用關系，準確識別數字時代對超大城市精細化治理所帶來的機遇、風險和挑戰，深入理解數字技術的社會影響特征與態勢，對數字時代超大城市的運行模式、法律法規、標準規范、政策體系、體制機制等進行超前探索，深刻把握超大城市精細化治理演進的規律，科學研判社會發展態勢，解決現代信息技術應用造成社會影響的測度困境和評價“盲區”，進而對數字時代超大城市發展進行前瞻預測與約束引導，為建立有溫度、有效度、有尺度的人文社會提供科學的參考依據。

結語

傳統超大城市管理模式忽視了公共產品的有效供給，民眾的獲得感、幸福感、安全感、成長感不足，社會矛盾在淺層次得以壓制和隱藏，導致社會復雜性、脆弱性和敏感性急劇增加[23]，并伴隨現代信息技術的高速迭代，新產業、新業態、新領域大量涌現，在為人們和社會帶來巨大福祉的同時，也引發了信息泛濫、數字鴻溝、人機脫節等深刻的理論與現實問題，從更深層面提出了科技與人文、個人與社會、自然與技術之間的關系問題，單一粗放的管理模式已無法滿足數字時代超大城市發展和民眾需求多樣化的要求。本文研究認為，作為一種增量式改革，數字時代超大城市精細化治理將依托現代信息技術，消弭治理主體間的行政邊界、工作邊界和交流邊界，不同屬地政府、各級部門、企業、社會組織及公眾等構成超大城市治理主體協同網絡，通過協同要素的協作交互，促使要素間耦合關聯，打造超大城市治理內引擎，并驅動價值創造與多維價值協同，以低成本、高效率實現超大城市治理效益最大化。同時，系統把握和認知數字時代城市治理場景特征，保障城市各子系統間的交互耦合，從數據信息時空共享、基礎設施互聯互通、網絡協同及韌性保障、現代信息技術創新、社區交互協作及主體價值需求等方面，推進城市公共服務和公共產品的供給側改革，促使控制流、信息流、知識流、價值流的協同優化，形成物理空間與網絡空間的統一治理格局，實現制度資源、物質資源、非物質資源和人力資源的高度適配和有機組合，并保持公共政策的調適性穩態，讓城市保持適宜的溫度、適度的彈性，體現出廣泛的參與性、最大的包容性、及時的回應性和發展的可持續性，真正提升人民獲得感、幸福感和安全感，將是數字時代超大城市內涵式發展的時代性要求和可持續發展的結構性支撐。

未來，應綜合運用以人工智能技術為核心的變革性新興技術，搭建人工智能超大城市精細化治理社會聯合實驗室，形成不同的典型應用場景、關聯場景及智能社會綜合場景，并通過開展系統研究，分析技術、政策、公眾三者間的平衡關系，總結形成數字時代超大城市治理的經驗規律和理論，并且通過法律法規、制度體系、倫理道德等措施反饋于技術發展與應用的優化，出臺一批數字時代超大城市精細化治理的標準、規范和政策措施，以此構建權責清晰、系統有序、協同配合、運轉高效的治理機制。并基于超大城市的發展階段、規劃目標、功能定位等方面，從政策調適性穩態、經濟發展、社會穩定、科技創新、可持續性、符合主體價值觀等多維度衡量數字時代超大城市精細化治理的尺度、溫度和效度，著重幸福程度、主體活力、創新能力、數字素養、生態人文等內涵價值維度的測量，并選取國內外超大城市進行拓展研究，綜合考慮各超大城市治理的模式、發展階段及功能特色，以期獲得準確的參數與預測結果，增強模式的適用性，為數字時代超大城市精細化治理科學化、現代化、智慧化提供有效的支撐。

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The Challenges， Model and Pathways to Implementation of

Megacities Governance in the Digital Era

Yiliyaer Mohetaer / Han Chuanfeng / Shi Qian

Abstract：Under the influence of economic globalization， pluralistic thinking， and technological revolution， public demand is changing in terms of field， structure， and level， resulting in a sudden increase in pressure and huge challenges to the orderliness and sustainable development of megacities are studied. Meanwhile， the study systematically analyses the characteristics of the social form in the digital era， and makes an advanced study of the development situation of megacities， constructs a refined governance model for megacities in the digital era with the rule of law， ethics and autonomy as the governance concept， infrastructure as the support， modern information technology as the carrier and process mechanism as the connotation， advocates a pluralistic and collaborative governance subject， scientific and flexible governance process， humanistic and rule of law governance logic， good governance and efficient governance as the goals， to achieve realtime information perception， integration and sharing， correlation processing， intelligent analysis and dynamic decisionmaking， and thus promotes the collaborative optimization of control flow， information flow， knowledge flow and value flow， enhance the economic construction， socialecological， scientific， and technological value， as well as governance mechanism value of megacities， improve the modernization level of Chinas urban governance system and governance capacity， thus contributing to the construction of cyberpower， digital China and smart society.

Keywords：Digital Era; Megacities Governance; Technology Innovation; Governance Model;Implementation Path

（責任編輯方卿）

本文系國家自然科學基金面上項目“中國關鍵基礎設施系統生態演化機理與韌性提升策略”（71874123）、“中國企業環境治理的動力機制與激勵策略：企業社會責任視角”（71972127）、國家自然科學基金國際合作項目“SRS： US-China： 極端溫度事件下城鄉區域低碳人居環境系統脆弱性分析與韌性提升”（T2261129476）、上海市科委項目“人工智能賦能社區評價指標體系及方法研究”（19DZ1209202）、上海市級科技重大專項“人工智能基礎理論與關鍵核心技術”（2021SHZDZX0100）的階段性成果。

收稿日期：2022-11-14

作者簡介：伊力亞爾·莫合塔爾男（1995—）同濟大學經濟與管理學院博士研究生

韓傳峰男（1962—）同濟大學經濟與管理學院長聘特聘教授博士生導師同濟大學可持續發展與新型城鎮化智庫主任

施騫男（1971—）同濟大學經濟與管理學院教授博士生導師