建設項目檔案管理存在的問題與對策

摘 要：建設項目檔案是建設項目實施的歷史記錄。實際工作中，項目建設單位由于檔案意識不強、管理機制不暢等問題，導致建設項目檔案在收集、整理、保管和利用等過程中都存在問題。本文系統闡述了建設項目檔案工作的意義，分析了項目建設檔案管理中存在的問題，并提出對策建議。

關鍵詞：建設項目；檔案；問題；對策

建設項目是經濟社會發展的重要支撐。隨著社會的改革和發展，國家加大對基礎設施建設的投入和支持，隨之而來也產生大量的建設項目檔案。作為工程建設的第一手材料，建設項目檔案既是建設過程的真實反映和記錄，又是建設發展的重要基礎和依據，可以為之提供有效的憑證和參考，減少無效勞動甚至是“幫倒忙”，提升改造維護效率，減少不必要的人力物力支出。要保證建設項目的規范管理和有效實施，必須重視和加強建設項目檔案管理。項目檔案的完整性、準確性、系統性和安全性達標，是項目竣工驗收的重要前提和條件，是確保建設項目順利完工的堅實保障。建設項目檔案工作不僅是單位建設項目科學管理的重要基礎，更是體現單位科學管理水平的重要標志，同時也可以產生巨大的經濟效益和社會效益。

1 建設項目檔案管理存在的主要問題

筆者曾參與多個建設項目檔案的檢查與驗收。實際工作中感到，隨著國家對建設項目管理規范化要求的提升，項目建設單位對檔案工作的重視程度也在逐步提高，竣工驗收時檔案基本都能達到驗收標準，但受條件、觀念、技能等因素限制，歸檔質量還是參差不齊，檔案工作上存在一些共性的問題。

1.1 檔案意識相對弱化，全過程管理亟待加強

建設項目的主要任務是完成項目建設內容。因此，建設單位領導和項目管理人員的工作重心一般都在項目的設計、施工等關鍵環節上，其他環節和內容，如綜合性管理、財務管理、檔案管理等工作則容易被置于次要地位。特別是檔案工作，一般在項目進入竣工驗收階段才會被重點關注，檔案意識不強。許多單位未能從立項階段起，將檔案工作納入到整體進程，項目實施過程中檔案工作處于邊緣地位。此外，建設項目檔案工作往往由基建部門的工作人員兼任，他們的時間和精力主要集中于建設任務上，項目建設過程中“重建設、輕檔案”的現象普遍存在。許多工程資料形成后，未能及時收集、整理、歸檔，而是保存在不同的工作人員手中，時間一久便容易散失，特別是跨時較長的重大建設項目，項目檔案工作人員更迭頻繁，項目檔案資料缺失現象更是突出，全過程管理亟待加強[1]。

1.2 檔案工作機制不夠順暢，協作效能有待提升

建設項目檔案管理具有較強的專業性、綜合性及復雜性，需要既懂工程建設知識，又需要懂檔案專業知識的復合型人才。實際上，按照職能分工，各單位建設項目一般由基建部門負責，建設項目檔案也主要由基建部門負責整理歸檔，屬于科技檔案類別。基建部門的檔案員要么是兼職，要么是臨時聘用，人員流動性強，且缺乏專業檔案知識，整理的檔案一般并不規范。各單位的檔案工作機構，如辦公室、檔案室等，通常負責文書檔案的歸檔指導，雖然掌握一定的檔案知識，但并不參與基建工作，檔案員一般也不了解基建項目的實施進程。盡管處于同一單位，基建部門和檔案部門對兩個門類的檔案卻是各管一攤、各負其責。基建部門很少請檔案部門協助指導，檔案部門一般也不會主動“摻和”，雙方未建立有效的協作機制。

1.3 歸檔質量偏低，規范程度還需提高

1.3.1文件材料不齊全。基建工程本身是一個任務繁重、程序復雜、周期較長的系統工程。產生的基建檔案涉及設計、審批、施工、監理、質監、采購等多個領域、多個部門，有公文、圖紙、合同等多種類別，類型豐富，來源復雜。由于工作特性，文件材料形成后，一般是分散保存在建設、監理、施工等不同的責任部門，待工作任務結束時才會將檔案資料移交到項目建設單位。涉及分包工程的，總包單位需要等分包單位交齊后再移交。特別是一些重大建設項目，跨時近20年的也有，等到最后階段才進行歸集，材料丟失不可避免。由于收集不及時，歸檔的完整性也一定程度受到影響，一般只能達到80%左右。

1.3.2內容質量不達標。由于收集不夠及時，許多文件材料到驗收階段時才發現缺失，建設單位再回頭去找相關單位補辦，導致檔案“回補”現象突出。文件材料形成后，也經常發現各種問題。有的工程變更卻不更改圖紙，有的合同協議沒有簽字、簽章，有的數據直接被涂寫、涂抹，有的甚至為了驗收集中增補記錄。驗收時，專家經常會發現工程數量匯總表與實際不符、竣工圖與驗收實際不符等現象。此外，原件丟失使用復印件歸檔的情況普遍存在，檔案的真實性與同步性都遭到嚴重的削弱，檔案價值受到影響。

1.3.3案卷整理不規范。由于建設項目檔案整理一般都由基建部門工作人員負責，對檔案業務并不熟悉，整理檔案基本是“摸著石頭過河”。有的項目到初驗時文件材料都未進行系統整理，僅散放在檔案盒內；整理人員普遍不了解建設項目檔案的歸檔范圍和保管期限，手頭有什么便整理什么，不知道哪些材料缺失哪些材料應歸為永久或定期；組卷混亂，不懂事由原則，沒有按項目階段、工作性質或文件類型進行分類組卷，案卷沒有邏輯可言；有的沒有目錄，或者目錄填寫不規范，不能準確檢索到檔案內容；其余的如封面、裝訂、編頁等環節也基本都存在問題，案卷質量整體不高[2]。

1.4 管理方法傳統，前沿思維手段欠缺

1.4.1規范化程度不足。當前，為了加強建設項目檔案管理，國家行業主管部門出臺了不少規范性文件，如建設主管部門發布的《建設工程文件歸檔規范》、檔案主管部門發布的《建設項目檔案管理規范》等。明確了建設項目檔案的歸檔范圍和分類標準，但實際工作中，建設項目工作人員很少了解。從管理機制來講，項目主管部門的工作重心在于指導項目建設，通常不會對項目檔案管理設置有效的約束機制和考核指標；檔案主管部門一般指導的是文書檔案和綜合性檔案管理工作，對建設項目檔案管理較少，也很少開展相關培訓指導，各單位建設項目檔案管理主觀性、隨意性較大。

1.4.2信息化技術應用不夠充分。隨著社會的發展，信息化、數字化已是社會發展的必然趨勢，使用計算機輔助進行檔案管理工作十分普遍。現在各單位雖然都配備了計算機、打印機等基礎設備，但信息化管理手段多數應用在辦公、財務等工作上，實現綜合檔案信息化管理的單位本就不多，在建設項目及其檔案管理上應用的更是鳳毛麟角，水平基本停留在使用計算機著錄目錄上，多數單位甚至連目錄全部數字化的水平都未達到，更遑論開展建設項目檔案數字化建設，對項目產生的電子文件進行收集、歸檔了。

1.4.3保管利用不當。建設項目驗收工作結束后，有的單位能夠將建設項目檔案移交到檔案室統一保管；有的單位檔案室只保管文書和會計檔案，建設項目檔案仍由基建部門自行保管。條件好些的能有專門的庫房并配備檔案柜，條件差一些的直接散放在辦公室或倉庫里；底圖柜等必要裝具幾乎都未配置，時間一久檔案自然容易散佚或損壞。保管的目的是利用，實際工作中，往往“為保管而保管”，日常束之高閣，到改造、維護等必要時刻才會查找。利用方式也停留在原始的手工管理階段，沒有意識、也沒有人力對建設項目檔案信息資源進行主動開發利用[3]。

2 提升建設項目檔案管理水平的對策與建議

2.1 轉變觀念，提升檔案意識

2.1.1領導要重視。習近平總書記指出，檔案工作存史資政育人，是一項利國利民、惠及千秋萬代的崇高事業。建設單位主要負責人要充分認識建設項目檔案工作的重要性，落實好項目法人責任制，摒棄傳統檔案管理思維，將檔案工作作為項目建設的一項重要工作內容抓牢抓實。

2.1.2責任要明確。在立項之初，明確項目檔案管理部門和責任人，并將建設項目檔案完成情況納入內部考核體系，對建設項目檔案工作給予必要的經費保障。基建部門要強化責任意識，將建設項目文件材料的收集和整理納入建設項目工作職責范疇，與項目建設同步謀劃、同步推進，特別是要安排專人負責收集整理文件材料并保持兼職檔案員的相對穩定。

2.1.3觀念要轉變。檔案部門要轉變“重文書輕科技”的觀念，主動參與到建設項目檔案管理工作中，積極宣傳建設項目檔案的政策和知識，變被動服務為主動服務，加大建設項目檔案資源的開發利用力度，為建設項目檔案的管理和利用創造良好的外部環境。

2.2 優化流程，完善協作機制

2.2.1實施前端控制。文件生命周期理論是檔案學基礎理論之一，它將文件的形成、收集階段視為“前端”，整理、編目階段是“中端”，保管、利用階段是“后端”。前端工作的好壞，直接影響著后端能否有效利用。實施前端控制，也就是檔案工作人員提前參與到建設項目的推進過程，在檔案的形成、收集階段，對文件材料進行干預、控制，有利于保障文件材料的真實性、完整性。從立項階段起，檔案部門可以聯合項目建設部門，明確該項目的歸檔范圍，并制定詳盡的文件積累要求，包括文件的內容、份數、責任單位、提交時間、載體形式等，讓項目建設部門有一份詳盡的工作計劃和指南，即使新手也可以很快上手[4]。

2.2.2建立年度工作目標責任制。建設項目文件材料難以收集齊全的一個重要的原因是未建立定期歸檔機制，時間久遠后再集中收集，不利于保持文件的完整性和系統性。項目建設部門應當根據項目推進情況制定年度工作計劃，及時對辦理完畢的文件材料進行收集、整理，并進行預立卷和預編目；檔案部門應當將建設項目檔案工作納入年度檔案工作計劃，每年開展預立卷檢查工作，建立年度考核機制，防止因時間久遠、人員變動導致的材料散失問題。對于一些用時確實較長的建設項目，可以探索實行年度歸檔制，將建設項目文件材料按年度進行整理歸檔并移交檔案室保管，檔案室制定好項目的分類編號規則，待項目竣工驗收時再從檔案室集中借出即可。

2.2.3建立標準化工作流程。國際標準化組織認為：流程是將一組投入轉化為產出的相互關聯或相互作用的活動。工作關系就是流程關系，一個單位的所有工作都可以流程化。對于建設項目檔案管理，可以依托國家及行業標準，對立項、設計、施工以及竣工驗收等各環節流程進行分解，并明確各節點的質量和數量標準，建立一套科學的工作流程，既可以提高工作效率，也可以保證工作效果，很大程度上減少因人員流動以及專業水平對質量的影響。特別是對參建單位較多的項目，標準的流程和清晰的責任清單有利于項目建設單位能更好地統籌各節點，強化精細化管理。

2.3 健全制度，加強培訓指導

2.3.1完善相關制度。制度是管理的基礎。在整理工作上，目前各單位主要參考2套體系，一套由建設主管部門發布，如《建設工程文件歸檔規范》，主要從工程建設角度編寫；一套由檔案主管部門發布，為《建設項目檔案管理規范》，主要從檔案管理角度編寫。由于建設項目工作人員大多數并不了解檔案行業標準，基本都是參照建設主管部門的規范進行，導致整理的案卷在體現檔案邏輯性方面有偏差。檔案部門應當加強統籌和指導，綜合國家相關規范，細化整理出符合實際、便于理解、操作簡單的工作指南，作為建設項目檔案工作人員的手冊。作為項目建設單位，既要貫徹落實國家出臺的相關制度、規范，又要立足實際，制定符合本單位情況的建設項目檔案管理辦法，單個項目有專門的檔案管理制度和方案，從上而下，由點及面，建立起規范化管理體系。

2.3.2加強培訓和指導。人才是發展的關鍵。做好建設項目檔案管理工作，離不開一支高素質的人才隊伍。建設項目主管部門和檔案主管部門應當建立聯合培訓機制，定期對建設項目檔案工作人員進行專業培訓，提高專業知識和技能。項目建設單位也應完善培訓機制，對其項目的各參建方工作人員進行歸檔知識培訓，確保文件材料積累過程中的齊全完整。在歸檔過程中，單位檔案工作人員要深入到一線，進行手把手面對面的技術指導，真正做到檔案工作“關口前移，重心下移”。通過理論和實操講解，切實提高建設項目檔案工作人員專業素養和水平，以適應復雜的建設項目管理需要。

2.4 積極探索，推動創新發展

信息化是時代發展的趨勢。建設項目檔案由傳統的手工管理向數字化、信息化方向的轉變，是檔案工作創新發展的必然要求。通過實施建設項目檔案信息化管理，既可以為檔案信息資源開發、利用管理提供實時有效依據，又可以有效提高建設項目檔案管理工作效率及擴展性，是促進建設項目管理效能提升的必要手段。一是積極引入先進的信息技術與網絡技術，構建檔案信息化管理思維，依托建設項目管理自動化、辦公自動化等工作，探索實施電子文件收集歸檔，特別是對圖紙等利用率較高、實體使用較易損毀丟失的文件材料，實現電子檔案的有效存儲與利用，提高建設項目運轉效能。二是構建綜合檔案信息管理平臺，將建設項目檔案統一納入檔案系統管理范疇，建立電子檔案一體化管理模式。三是積極推進重要建設項目檔案數字化建設，將有價值的文件、圖紙等進行掃描，實現數字化存儲和利用，提高利用效率，加強實體保護[5]。

參考文獻

[1]牛小娜.我國高效基建檔案管理現狀研究[D].安徽：安徽大學.

[2]劉穎.高校基建檔案管理存在問題及對策研究[D].上海：華東師范大學.

[3]張娟.高校檔案工作前端控制的必要性和對策分析[J].陜西檔案，2015（1）.

[4]陳洋華.基建工程檔案歸檔的質量問題及解決途徑[J].蘭臺內外，2019（5）.

[5]周文彬.新時代學校基建檔案管理存在的問題及對策[J].蘭臺內外，2021（11）.

作者簡介：鄢敏，農業農村部機關服務局副研究館員。