全民健身公共服務(wù)供給“碎片化”困境與整體性治理路徑研究

王占坤 朱邦森 陳勇

摘 要：全民健身是實現(xiàn)健康中國和體育強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)的重要舉措和基礎(chǔ)。采用文獻(xiàn)資料法和邏 輯分析法對全民健身公共服務(wù)供給“碎片化”困境進(jìn)行了梳理，研究認(rèn)為：全民健身公共服務(wù)存在供 給過程“供需脫節(jié)”、供給部門“各自為政”、供給方式“多軌并存”等“碎片化”困境。針對存在的“碎 片化”困境，從頂層設(shè)計、過程重構(gòu)、深化改革、賦權(quán)增能等方面提出了進(jìn)行整體性治理的路徑。

關(guān)鍵詞：“碎片化”；整體性治理路徑；全民健身公共服務(wù)

中圖分類號：G80-051文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號：1001-2443（2023）01-0076-10

引 言

2014年國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》提出，營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍，將全民健身上升為國家戰(zhàn)略。新時期，在健康中國戰(zhàn)略背景下，全民健身公共服務(wù)已然成為全民健康的前提性保障。《全民健身計劃（2016—2020年）》明確提出：“完善與建設(shè)全面小康社會相適應(yīng)的政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會共同參與的全民健身公共服務(wù)體系及全民健身事業(yè)的發(fā)展格局。”《健康中國2030規(guī)劃綱要》中也明確指出：“完善全民健身公共服務(wù)體系。”2019年8月頒布的《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》指出：完善全民健身公共服務(wù)體系，落實全民健身國家戰(zhàn)略，助力健康中國建設(shè)，大力推動全民健身與全民健康深度融合。為了因地制宜的提供全民健身公共服務(wù)，各地各級政府都制定了地方全民健身計劃，加大了人財物的投入力度，普遍建立了全民健身公共服務(wù)體系，然而，新時代我國仍然面臨全民健身公共服務(wù)供給 “碎片化”的困厄，供給呈現(xiàn)秩序失范、供需失衡、效果式微的困境。系列政策的出臺已明確指出全民健身公共服務(wù)建設(shè)發(fā)展的價值導(dǎo)向、目標(biāo)及多元供給的治理邏輯［1］。研究在文獻(xiàn)研讀、調(diào)查走訪的基礎(chǔ)上，透視全民健身公共服務(wù)供給“碎片化”的現(xiàn)實樣態(tài)，透過問題追溯背后原因，并以整體性治理理論為分析框架，從宏觀、中觀、微觀三維解讀全民健身公共服務(wù)供給的頂層設(shè)計、實施路徑和對策建議，以期整體關(guān)照、全面優(yōu)化全民健身公共服務(wù)供給工作。

1 全民健身公共服務(wù)和“碎片化”的概念界定

1.1 全民健身公共服務(wù)

到目前為止，對全民健身公共服務(wù)概念還沒有統(tǒng)一的界定，董新光在2012年全國群眾體育工作會議暨群眾體育干部培訓(xùn)班授課中把全民健身公共服務(wù)定義為旨在不斷滿足城鄉(xiāng)居民體育健身基本公共需求，保障全體公民公平享有法定體育健身權(quán)利的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)過程［2］。張瑞林（2013）也認(rèn)為保障人民群眾基本體育權(quán)益，滿足日益增長的健身服務(wù)需求是全民健身公共服務(wù)的基本出發(fā)點，具有公平性、公益性和公共性特征［3］。王莉等指出全民健身公共服務(wù)是由政府提供的滿足社會公眾參與體育活動需要的基本體育公共服務(wù)［4］。本文在吸納現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)本研究的需要，從治理的角度進(jìn)行界定，認(rèn)為全民健身公共服務(wù)供給是指圍繞全民健身需要，由政府主導(dǎo)，全社會多方參與，面向大眾提供體育產(chǎn)品和服務(wù)的過程。

1.2 碎片化

新華字典中關(guān)于“碎”的解釋是“完整的東西破壞成零片或零塊。”“碎片”意指“零星破碎的物片。”“碎片化”最初意思是“完整的東西被分割或離析成碎片狀態(tài)。”“碎片化”最早在傳播學(xué)研究中被應(yīng)用，意指傳統(tǒng)意義上完整的傳播體系被瓦解或分割背景下的一種新型傳播模式，即隨著權(quán)力中心的多樣化，媒體市場也開始逐漸分裂，人民獲取信息的渠道不再僅僅局限于幾個權(quán)威媒體，而是來自于不同信息源的碎片［5］。隨后，“碎片化”一詞被廣泛應(yīng)用于諸多研究領(lǐng)域。在政治學(xué)和公共管理學(xué)研究領(lǐng)域，“碎片化”作為整體性治理的邏輯起點被廣泛提及，主要用以形容政府職、責(zé)、權(quán)的分化現(xiàn)象。如希克斯等（2002）認(rèn)為，“碎片化”是政府部門分層化和同一層級部門間分割狀態(tài)，即如果不同職能的部門在面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無法順利達(dá)成，那么碎片化政府就此形成［6］。隨著新公共管理思潮在全球范圍內(nèi)的流行，新公共服務(wù)因其特有的優(yōu)勢力壓傳統(tǒng)公共服務(wù)模式而受到人們追捧，其超越自身局限，試圖構(gòu)建多元主體互動、互促、互補(bǔ)的整體性供給格局。但是在實踐中，由于多元主體理念不一、協(xié)同機(jī)制缺失等原因，致使公共服務(wù)供給產(chǎn)生新的碎片化，進(jìn)一步豐富了公共服務(wù)碎片化的內(nèi)涵。

當(dāng)下，公共服務(wù)碎片化逐漸呈現(xiàn)出如下三個特征：一是部門壁壘。政府部門之間面臨公共服務(wù)時各自為政，本著“利我主義”行事，公共服務(wù)整體目標(biāo)被人為分割，出現(xiàn)公共服務(wù)供給碎片化；二是組織分散。政府、市場、社會組織秉持目標(biāo)各異的治理邏輯自行構(gòu)建公共服務(wù)治理空間和行動場域，缺乏權(quán)、責(zé)、利邊界明晰的協(xié)同機(jī)制；三是供給低效。供給過程中缺乏有效的決策、協(xié)同以及監(jiān)督，供給低效衍生壞的公共服務(wù)體驗。

結(jié)合“碎片化”定義和公共服務(wù)“碎片化”特征，全民健身公共服務(wù)供給“碎片化”可以理解為：在全民健身公共服務(wù)供給中，由于缺乏全民健身公共服務(wù)整體性目標(biāo)和協(xié)同供給機(jī)制，致使跨部門、跨組織間、跨區(qū)域秉持目標(biāo)各異的治理邏輯自行構(gòu)建全民健身公共服務(wù)供給行動空間，并最終導(dǎo)致供給效果式微的狀態(tài)。

2 全民健身公共服務(wù)供給的“碎片化”困境

2.1 供給過程“供需脫節(jié)”

供需平衡是全民健身公共服務(wù)高質(zhì)量供給的重要體現(xiàn)。然而，全民健身公共服務(wù)供需不平衡是“碎片化”具體表現(xiàn)的一個方面。造成供需失衡的原因主要有兩個：一是“政績式”供給導(dǎo)致供需錯位。在全民健身公共服務(wù)供給中政府考量的是“政績工程”，聚焦點是所謂的“政績”，供給內(nèi)容聚焦民眾實際需求較少，而全民健身公共服務(wù)具有極強(qiáng)的民本性，只有建立以需求為導(dǎo)向的全民健身公共服務(wù)供給機(jī)制，才能保證供給的完整性和實效。“政績式”供給使全民健身公共服務(wù)供給失去了基本的需求依據(jù)，必然導(dǎo)致供需錯位。通過對杭州、寧波、溫州等地的調(diào)查表明，民眾對體育公共服務(wù)供給需求排在前三位的分別是健身步道、廣場舞場地、體育活動供給與指導(dǎo)，分別占比64.7%、61.2%、50.4%，但是當(dāng)前全國大部分社區(qū)或鄉(xiāng)村健身步道、廣場舞場地、體育活動供給與指導(dǎo)等人均供給嚴(yán)重不足，出現(xiàn)了爭奪體育健身空間的社會矛盾，如：廣場舞潑糞、廣場舞引發(fā)的槍擊事件、廣場舞斗毆等，還有許多體育健身參與者由于缺乏科學(xué)指導(dǎo)，導(dǎo)致運(yùn)動損傷的發(fā)生。另一方面是“粗放式”供給導(dǎo)致供給低效。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、公眾需求結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大變化，而且地區(qū)差異性較大。一是人口結(jié)構(gòu)變化。出生人口減少、勞動年齡人口減少、老年人口增加是當(dāng)前我國人口結(jié)構(gòu)變化的主要特征，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口占18.7%，其中，65歲及以上人口占13.5%。二是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變化。隨著國家取消、放寬和完善城市落戶政策，積極推動常住人口享有與戶籍人口同等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會保障，2019年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.60%，比2015年提高了4.5%。三是城鄉(xiāng)居民需求結(jié)構(gòu)的變化。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，基本公共服務(wù)日趨完善，生活水平不斷提升，城鄉(xiāng)居民的需求結(jié)構(gòu)已從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，特別是與身心健康密切相關(guān)的體育需求不斷增加；四是地區(qū)差異性大。我國地域遼闊，中部、西部、東部、東北等地區(qū)氣候環(huán)境和自然稟賦不同，人們的生活習(xí)慣也有較大差異。因此，要提高全民健身公共服務(wù)的效率必須基于以上的事實，然而，當(dāng)前我國大部分地區(qū)存在著不同程度的“粗放式”供給現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：自上而下和城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的全民健身公共服務(wù)供給模式，很難做到有的放矢，降低了服務(wù)的精準(zhǔn)性，其中主要以硬件設(shè)施的提供為主，如：全民健身路徑、乒乓球桌、籃球架等，在地理氣候環(huán)境上，沒有考慮到北方寒冷季節(jié)較長、南方雨季多、山區(qū)多等特點，在人口結(jié)構(gòu)上，沒有充分考慮到我國人口老齡化帶來的體育服務(wù)需求的變化，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上，沒有充分考慮農(nóng)村留守兒童和空巢老人多等特點。此外，有些城鄉(xiāng)社區(qū)缺乏安放設(shè)施的場地，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)，而且供給過程“供-養(yǎng)”斷裂，社區(qū)全民健身場地設(shè)施缺乏管理和維護(hù)。在實踐中，全民健身公共服務(wù)供給被“窄化”為提供公共體育設(shè)施、場地等硬件，而民眾需要的體育項目指導(dǎo)、體育活動、體育服務(wù)、體育信息等供給缺失現(xiàn)象嚴(yán)重；同時，提供公共體育設(shè)施是打開供給服務(wù)的“最先一公里”，公共設(shè)施在使用過程中的維護(hù)、保養(yǎng)、更換等也是供給內(nèi)容的重要組成部分，而在許多地方“重供給，輕維護(hù)”。

2.2 供給部門“各自為政”

當(dāng)前，全民健身公共服務(wù)供給中，作為主要供給主體的政府，呈現(xiàn)“縱向等級制”和“橫向職能制”的雙維金字塔結(jié)構(gòu)。這種組織結(jié)構(gòu)具有如下特征：縱向上權(quán)力等級構(gòu)成的科層制結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)的信息垂直流動，缺乏足夠的水平溝通；橫向上部門設(shè)置按業(yè)務(wù)劃分，各部門圍繞其單一職能形成獨立服務(wù)的系統(tǒng)［7］。

從縱向來看，“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象明顯。國家體育總局、省體育局、市體育局、區(qū)文體局的職責(zé)很相似，并且在部門設(shè)置上也高度一致，往往導(dǎo)致政府責(zé)任邊界不清，阻礙政府職能轉(zhuǎn)變［8］。以全民健身公共服務(wù)相關(guān)政策為例，隨著2012年國務(wù)院頒布實施《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》等系列國字號政策文件的出臺，催生全國各個省市紛紛效仿國家政策文件出臺政府購買公共服務(wù)的實施辦法等，體育部門也不例外，把政府購買全民健身公共服務(wù)作為推進(jìn)體育領(lǐng)域治理能力和治理體系現(xiàn)代化的手段，但在出臺相關(guān)政策文件時，由于缺乏必要的法律依據(jù)和實踐經(jīng)驗，地方政府基本本著“依葫蘆畫瓢”的做法，抱著“搭便車”的心理，效仿上級政策文件出臺地方政策文件，缺乏實際指導(dǎo)性和操作性。

從橫向上來看，“各自為政”現(xiàn)象明顯。全民健身公共服務(wù)涉及體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、旅游、養(yǎng)老、林業(yè)、城市規(guī)劃、民政、財政、發(fā)改委等多個政府職能部門，具體如表1所示。各職能部門在全民健身公共服務(wù)供給中的碎片化現(xiàn)象具體表現(xiàn)為，一方面，各部門政策分散不一，信息封閉孤立，呈現(xiàn)“孤島”現(xiàn)象。城鄉(xiāng)居民全民健身活動開展所需的體育場地設(shè)施由碎片化的政策提供，而具體實施政策涉及到多個政府部門，如：學(xué)校體育場地設(shè)施開放是依據(jù)教育部門的政策、政府公共體育場館設(shè)施的管理依據(jù)體育部門制定的政策、公園、山地、河流、湖泊等戶外運(yùn)動場地則由城市綜合行政執(zhí)法局等部門管理，造成部門各自為政，政策割裂，嚴(yán)重影響公共體育設(shè)施的整體效益的發(fā)揮。另一方面，各職能部門由于職能不同，各自站在部門自身利益出發(fā)，在全民健身公共服務(wù)中一旦出現(xiàn)分歧，協(xié)調(diào)難度大，“推諉扯皮”直接導(dǎo)致全民健身公共服務(wù)供給的“碎片化”。以“R市某旅游地建健身步道”為例，為了進(jìn)一步推進(jìn)體育健身與旅游、文化等的深度融合，R市體育局多次出面與旅游、文化、林業(yè)、城建、民政、財政等部門協(xié)商，希望大家一起研討制定旅游景點增加健身步道的議案，但最終以財政吃緊、未納入規(guī)劃等理由擱淺，而旅游部門給出不配合的理由是，健身步道建成使用肯定是遵循“誰管轄、誰負(fù)責(zé)”的原則，因為權(quán)責(zé)不清，最后肯定會落到旅游部門的頭上，因難以提供配套資金和技術(shù)上的支持，所以沒有具體的后續(xù)維護(hù)方案的話肯定是不支持的。

2.3 供給組織“多軌并存”

在我國，“政府主導(dǎo)，多方參與”的全民健身公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的必然選擇，理想的多元治理主體應(yīng)該是以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)或企事業(yè)單位為治理原點，以體育社會組織和市場為調(diào)控扶手，引導(dǎo)公眾積極參與的全民健身多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)［9］。這個結(jié)構(gòu)中，政府理應(yīng)成為治理網(wǎng)絡(luò)的核心點，依據(jù)各主體優(yōu)勢，制定責(zé)、權(quán)、利明晰的協(xié)同機(jī)制。當(dāng)前，全民健身公共服務(wù)供給主要有以下幾種形式：（1）政府主導(dǎo)的全民健身活動，如：各地舉辦的全民健身運(yùn)動會，浙江與鄰近省市舉辦的全民健身大聯(lián)動等；（2）企事業(yè)單位組織的全民健身活動；（3）政府向社會力量購買的全民健身公共服務(wù)；（4）體育俱樂部或體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)舉辦的全民健身活動等；（5）城鄉(xiāng)居民自組織的全民健身活動。然而，全民健身公共服務(wù)供給存在著“多軌并存”的現(xiàn)狀，政府對這些供給方式整合與扶持不夠，監(jiān)管上難度較大，進(jìn)一步加重了全民健身公共服務(wù)供給的碎片化。第一，政府向社會力量購買全民健身公共服務(wù)規(guī)范化和科學(xué)化水平不高，在承接主體的選擇上多偏向于體育部門培養(yǎng)起來的體育社會組織，而民間成長起來的體育社會組織較難公平參與購買，購買方式上多采取委托購買，缺乏公平競爭環(huán)境，而在購買程序上沒有建立起事前評估、事中監(jiān)督和事后評價機(jī)制，沒有形成購買的全過程管理格局，導(dǎo)致購買的全民健身公共服務(wù)質(zhì)量難以保證。以溫州市購買市區(qū)萬名中小學(xué)生暑期免費(fèi)體育技能培訓(xùn)為例，2014年溫州“兩會”確定的 “十大民生實事”之一，政府購買體育技能培訓(xùn)服務(wù)的初衷是提高青少年的身體素質(zhì)，改善體能，培養(yǎng)體育興趣，但在培訓(xùn)承接主體的選擇上主要是政府主導(dǎo)的市屬體育社團(tuán)、青少年體育俱樂部等，事后的評價方式是“培訓(xùn)結(jié)束后將對學(xué)生進(jìn)行考核，合格以上頒發(fā)結(jié)業(yè)證書”，而沒有對培訓(xùn)效果進(jìn)行科學(xué)規(guī)范評價，導(dǎo)致政府購買體育技能培訓(xùn)服務(wù)質(zhì)量較差，使青少年暑期公益技能培訓(xùn)流于形式。同時，政府購買暑期體育技能培訓(xùn)服務(wù)僅是“運(yùn)動式”購買，缺乏可持續(xù)性。第二，公眾自發(fā)組織的體育健身活動缺乏有效保障，難以穩(wěn)定發(fā)展。在全民健身時代，民間自發(fā)組織的體育健身團(tuán)隊如雨后春筍般發(fā)展起來，由體育能人或其他體育愛好者以自愿互助形式發(fā)起的體育健身團(tuán)隊，能夠滿足體育愛好者的需求和偏好，能夠在一定程度上符合公眾對體育美好生活的向往。在非正式制度上建立起來的體育組織，具有一定的松散性，在管理、資源獲取方面會受到制約，當(dāng)面臨發(fā)展資金、場地、專業(yè)指導(dǎo)人才等困境時這種自發(fā)性組織隨時可能解散而導(dǎo)致服務(wù)供給中斷。第三，體育俱樂部或體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)舉辦的全民健身活動具有潛在的逐利性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，公眾從物質(zhì)追求向精神文化追求轉(zhuǎn)變，以及對自身健康健美的關(guān)注，為資本進(jìn)入全民健身市場提供了動力，但由于政府監(jiān)管缺位，一些營利性體育俱樂部或體育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)打著履行社會責(zé)任的幌子，以提供全民健身活動的名義宣傳自己企業(yè)的服務(wù)項目和提供的體育服務(wù)產(chǎn)品，目的是拉客源，這樣既拿到政府的補(bǔ)貼又為自己企業(yè)做宣傳，這類體育俱樂部“搭便車”的行為，侵害了公眾的利益，浪費(fèi)了國家財政用于全民健身的經(jīng)費(fèi)支出。

3 深層追溯：全民健身公共服務(wù)供給“碎片化”的成因

3.1 全民健身公共服務(wù)尚未建立科學(xué)供給的長效機(jī)制

全民健身公共服務(wù)供給過程“供需脫節(jié)”的主要表現(xiàn)為政府在“基礎(chǔ)性供給”和“標(biāo)志性供給”中“厚此薄彼”，將有限的資金投注到能夠彰顯政績的“標(biāo)志性供給”中，以此置換掉部分民眾需求大的“基礎(chǔ)性供給”。而這背后深層原因主要由于全民健身公共服務(wù)供給缺失科學(xué)的決策、監(jiān)督機(jī)制所致。

一方面，供給過程中缺乏有效的決策機(jī)制保障。全民健身公共服務(wù)供給什么、什么時候供給、怎么供給等根本性問題多數(shù)還停留在“拍腦袋”做事階段，供給工程主要依據(jù)方便管理、個人愛好等進(jìn)行，供給過程存在盲目性和隨意性。有調(diào)查顯示，鄂西南某縣受2014年網(wǎng)球公開賽后引起網(wǎng)球熱的影響，當(dāng)?shù)卣芸煸谠摽h體育場館外另開兩個網(wǎng)球場，但當(dāng)?shù)亟?jīng)常性參加網(wǎng)球運(yùn)動的人并不多，造成長期閑置，加之后續(xù)管理跟進(jìn)不力，破壞十分嚴(yán)重，最后不得不被迫關(guān)閉。2016年以來，隨著健康中國戰(zhàn)略計劃的實施，體育公共服務(wù)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村活動在全國各地開展，于是出現(xiàn)一個普遍的現(xiàn)象：全國中小城市不同社區(qū)以及部分農(nóng)村地區(qū)均大一統(tǒng)地投放了基本的體育公共服務(wù)設(shè)施，而這些體育服務(wù)設(shè)施要么常年閑置，利用率較低，要么利用率高，損壞后無人問津。

另一方面，在全民健身公共服務(wù)供給中同樣缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。在供給監(jiān)督中，政府扮演著全民健身公共服務(wù)供給者和監(jiān)督者的雙重身份，全民健身公共服務(wù)供給與否、供給好壞等均有政府自己說了算。政府自說自話式的封閉式監(jiān)督，不利于形成全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督的生態(tài)鏈，民眾在全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督中喪失基本的話語權(quán)，供給監(jiān)督缺失，供給需求得不到滿足，全民健身公共服務(wù)實效將會大打折扣，全民健身戰(zhàn)略也將受到極大的影響。從這個意義上說，消解全民健身公共服務(wù)供給監(jiān)督碎片化，突破政府自我監(jiān)督的封閉壁壘，形成政府、民眾、社會組織、第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)等多主體參與的監(jiān)督主體，協(xié)同構(gòu)建全民健身公共服務(wù)監(jiān)督生態(tài)圈顯得非常必要。

3.2 政府部門“代表性競爭”造成供給價值觀異化

全民健身公共服務(wù)供給主要通過政府行政體系完成。我國的行政體系根植于總體性體制中，總體性體制權(quán)力向上集中、風(fēng)險向下轉(zhuǎn)移的體制特質(zhì)，決定了上級政府作為政策支持的來源，上級政府具有決定政策實施的權(quán)力、掌握政策實施的資源，從這個層面而言，行政官員被視為在競爭政治力量過程中分配資源的關(guān)鍵角色，行政決定即政治決定。因此，總體性體制下的部門競爭圍繞著部門對于上級政府“代表性”進(jìn)行，即部門代表性競爭。部門代表性競爭造成全民健身公共服務(wù)供給“有意碎片化”。為了博得上級政府部門的“代表性”，各部門之間展開“錦標(biāo)賽”式的競爭，部門之間通過爭奪資源，創(chuàng)造業(yè)績獲取“代表性實現(xiàn)”，通過建立信息孤島，壟斷信息資源，獲得“代表性維持”，通過規(guī)避風(fēng)險，彰顯業(yè)績，守牢“代表性保護(hù)”。具體如圖1所示。每個政府部門、每一個行政官員、每一個執(zhí)行者都有追求個人利益和部門利益的內(nèi)在動機(jī)。無心碎片化與有意碎片化在我國都存在，有意碎片化程度遠(yuǎn)比無心碎片化程度更嚴(yán)重［10］。從這個意義上來說，供給部門“政出多門”導(dǎo)致全民健身公共服務(wù)供給碎片化的真正原因是我國行政體系痼疾所致，要改變這種有意碎片化，必須改革部門績效考核辦法，對部門職責(zé)、部門服務(wù)方式和服務(wù)流程等進(jìn)行導(dǎo)向型改革。

3.3 政府部門的“角色偏差”導(dǎo)致多元協(xié)同供給失序

我國全民健身公共服務(wù)供給存在著“政府主導(dǎo)”的依賴路徑［11］，這與我國國情有著直接的關(guān)系，其不同于西方國家的分權(quán)治理。在我國，全民健身公共服務(wù)供給中，不同的公共服務(wù)項目可能進(jìn)行的資源交換不同，各自承擔(dān)的責(zé)任不同，參與各方的介入程度不同，但無論社會參與者是否獨自投資，政府部門的監(jiān)督、激勵和調(diào)控責(zé)任是回避不了的［12］。而多元主體參與公共服務(wù)供給中之所以出現(xiàn)“多軌無序”的狀態(tài)，究其原因，主要由于政府、市場和社會間缺乏必要的協(xié)同機(jī)制，但深層追溯不難發(fā)現(xiàn)，之所以多元協(xié)同機(jī)制缺失，而多半還是因為政府角色偏差造成的。

其一，政府在多主體協(xié)同供給中，“政策供給者”身份被“政策二傳手”的身份替代。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府在制定多元主體參與全民健身公共服務(wù)供給的相關(guān)政策中存在角色錯位現(xiàn)象，以《全民健身計劃（2016—2020）》為例，我國多數(shù)省份都結(jié)合本省實際制定了相應(yīng)的實施意見或?qū)嵤┺k法，特別是北京、上海、江蘇、浙江、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)合實際需要制定多項配套政策，并且這些省份的多數(shù)地級市也制定了實施計劃，如：江蘇省除了制定了《江蘇省全民健身實施計劃（2016—2020年）》，還針對當(dāng)前體育領(lǐng)域“放管服”改革和創(chuàng)新社會治理的需要，制定了《江蘇省本級向社會組織購買體育公共服務(wù)暫行辦法》，但還有部分省份仍然沿襲國家相關(guān)政策，在政策供給中扮演二傳手，對社會參與全民健身公共服務(wù)缺乏科學(xué)的引導(dǎo)和調(diào)控，政府協(xié)調(diào)能力和社會力量參與能力被大大弱化。

其二，政府在多主體協(xié)同供給中，“協(xié)同激勵者”身份被“行政領(lǐng)導(dǎo)者”身份替代。政府在動員社會力量辦體育中應(yīng)通過體育文化宣傳、政策保障、主動合作等多路徑激勵和發(fā)掘社會力量參與，并在市場化的基礎(chǔ)上多主體間建立自由、平等、協(xié)商的合作關(guān)系，整個動員過程，政府都應(yīng)該扮演“激勵者”的角色。然而，政府部門在動員社會力量參與過程中通常以“行政領(lǐng)導(dǎo)者”身份自居，以政府購買體育公共服務(wù)為例，政府在其中理應(yīng)扮演好政策設(shè)計者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色，動員和鼓勵多方積極參與體育公共服務(wù)供給，但在實際操作中，體育行政部門根據(jù)部門意志決定購買內(nèi)容和承接主體，在承接主體的選擇上偏向于體制內(nèi)培養(yǎng)出來的體育社會組織，而民間自發(fā)形成壯大起來的體育社會組織很難有機(jī)會參與，出現(xiàn)了單項契約、購買合作伙伴來源單一、購買中的非競爭性現(xiàn)象等普遍存在。這些都是政府“行政領(lǐng)導(dǎo)者”角色錯位引發(fā)的“強(qiáng)政府-弱社會”現(xiàn)象，大大壓縮了社會參與的空間。

其三，政府在多主體協(xié)同供給中，“秩序監(jiān)督者”身份被“理性經(jīng)紀(jì)人”身份替代。體育行政部門在購買服務(wù)，動員社會力量參與全民健身公共服務(wù)供給中，既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”的雙重身份，行政部門容易為追求部門利益最大化而偏離“秩序監(jiān)督者”的理想軌道［13］。具體表現(xiàn)為出于政治目標(biāo)和績效目標(biāo)達(dá)成的理性考慮，體育行政部門在對服務(wù)承接方監(jiān)督時沒有采用科學(xué)規(guī)范的“第三方”監(jiān)督評估手段，多半采取得過且過的放任式監(jiān)督；或者出于便于工作的理性權(quán)衡，對參與方要么回避不管，要么嚴(yán)格管制，在一定程度上導(dǎo)致“強(qiáng)社會-弱政府”關(guān)系格局的形成。

4 全民健身公共服務(wù)的整體性治理策略

4.1 整體性治理理論解讀

整體性治理理論是以希克斯（Perri 6）等為代表的研究者于21世紀(jì)初為回應(yīng)新公共管理帶來的碎片化問題而提出來的，其以中央與地方結(jié)合、公私結(jié)合為管理理念，以解決人民生活中關(guān)心的問題為核心關(guān)懷，以協(xié)同整合為組織運(yùn)作方式，以技術(shù)整合為手段，以關(guān)注結(jié)果完成與否為檢驗標(biāo)準(zhǔn)，以期對治理主體分散、功能重復(fù)、治理系統(tǒng)混亂等碎片化問題進(jìn)行有效整合和協(xié)調(diào)，使其不斷從無序轉(zhuǎn)向有序、從分散轉(zhuǎn)向集中、從分離轉(zhuǎn)向整體，形成科學(xué)有效的公共治理模式的治理理論［14］。

從發(fā)現(xiàn)問題到解決問題的視角出發(fā)，協(xié)調(diào)與整合成為整體性治理理論的中心環(huán)節(jié)，也是整體性治理理論的基本內(nèi)容［15］。協(xié)調(diào)作為治理手段，旨在將彼此孤立的利益相關(guān)者之間構(gòu)成利益共同體，通過對話、協(xié)商和合作共同作用目標(biāo)達(dá)成，提高治理的效率和效果。整合是以協(xié)調(diào)為中介，實現(xiàn)治理主體、治理理念、治理目標(biāo)、治理內(nèi)容等的有機(jī)統(tǒng)一，通過協(xié)調(diào)和整合，實現(xiàn)供給側(cè)與需求側(cè)的精準(zhǔn)對接。

4.2 全民健身公共服務(wù)的公共屬性及供給的整體性訴求

全民健身公共服務(wù)具有明顯的公共屬性。全民健身公共服務(wù)的公共屬性決定著全民健身公共服務(wù)供給應(yīng)在“構(gòu)建全民共建共治共享的社會治理格局”下實現(xiàn)和完成，在利益共享的基礎(chǔ)上提供最普惠的民生福祉。從這個意義上來說，全民健身公共服務(wù)的公共屬性，理應(yīng)各利益相關(guān)主體間秉持共同的價值理念，有機(jī)協(xié)同構(gòu)建全民健身公共服務(wù)供給的共同體，各主體通過有序互動最大化發(fā)揮自身優(yōu)勢，對全民健身公共服務(wù)“供給什么”“如何供給”“如何監(jiān)督”等根本性問題展開互動。

但是，由于全民健身公共服務(wù)供給各利益主體間各執(zhí)差異性的利益訴求，缺失對整體性利益訴求的關(guān)照，導(dǎo)致供給理念差異明顯，政府部門打造政績工程為核心理念，體育產(chǎn)業(yè)以盈利為核心理念，社會組織和群眾個體以滿足健身需要為核心理念，受供給價值理念的差異影響，全民健身公共服務(wù)供給縱向延續(xù)著一元化主體的供給模式，橫向延續(xù)著區(qū)域劃分供給的常態(tài)。

整體性治理理論以解決人民生活需要為最基本的核心理念，并將之作為所有利益主體行動的邏輯起點，試圖突破陷于自身利益的困境，超越各利益主體間的沖突，尋求利益共同點，從沖突走向協(xié)同。整理性治理理論下，各利益主體間既著眼于自身利益需要，又放眼核心價值追求，彼此通過共同的價值追求建立互信合作關(guān)系，建立共同治理的協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)理念認(rèn)同、文化認(rèn)同、目標(biāo)認(rèn)同、優(yōu)勢互促，尋求全民健身公共服務(wù)決策、發(fā)展、監(jiān)督指標(biāo)的一致性，推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)整體性協(xié)作，在協(xié)作過程中，各利益主體通過對話協(xié)商在全民健身公共服務(wù)中發(fā)揮自身優(yōu)勢，實現(xiàn)全面健身公共服務(wù)供給的完整性、有序性和系統(tǒng)性。

總之，整體性治理的邏輯起點是碎片化治理，比較兩種治理模式不難發(fā)現(xiàn)，無論在治理價值、治理原則、治理機(jī)制、治理權(quán)力、治理信息等方面，整體性治理均是對碎片化治理的反思與重構(gòu)，是全民健身公共服務(wù)供給最適切的治理模式。具體如表2所示。

5 路徑建構(gòu)：全民健身公共服務(wù)供給的整體性治理

5.1 頂層設(shè)計：加強(qiáng)全民健身公共服務(wù)的“科學(xué)化”

在整理性治理指導(dǎo)下，全民健身公共服務(wù)需要不同利益偏好和目標(biāo)的利益群體回歸共同追求，實現(xiàn)通力合作，這首先需要革新理念，改變供給理念碎片化現(xiàn)象，聚焦“滿足民眾基本健身需求”的價值理念，樹立“共建共享”治理理念，整合協(xié)調(diào)政府與體育產(chǎn)業(yè)企業(yè)、社會組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、體育教育機(jī)構(gòu)、公眾等組織主體間的差異理念，以“滿足民眾基本健身需求”為共同的價值堅守，構(gòu)建全民健身公共服務(wù)的共同愿景，促進(jìn)彼此間的跨界融合。

在整體性治理理念的基礎(chǔ)上進(jìn)行全民健身公共服務(wù)的頂層設(shè)計。首先，加強(qiáng)理念整合，回答好“為什么進(jìn)行全民健身公共服務(wù)供給”問題，基于“滿足全民健身基本需要”的共同理念，建構(gòu)協(xié)同供給全民健身公共服務(wù)的目標(biāo)愿景，形成整體性治理的前提；其次，加強(qiáng)主體整合，基于不同利益群體建構(gòu)優(yōu)勢互促的全民健身公共服務(wù)供給共同體，形成整體性治理的力量主體，回答好“誰來進(jìn)行全民健身公共服務(wù)供給”問題，形成整體性治理的關(guān)鍵；再次，加強(qiáng)內(nèi)容整合，基于“底層需求”優(yōu)化全民健身公共服務(wù)供給內(nèi)容，回答好“全民健身公共服務(wù)供給什么”的問題，基于增量、提質(zhì)的縱橫供給維度打破供給內(nèi)容碎片化，把全民健身“六邊工程”作為一個整體進(jìn)行推進(jìn)，建構(gòu)整體性治理的核心內(nèi)容；最后，決策監(jiān)督整合，回答好“如何決策監(jiān)管公共體育供給”問題，制定科學(xué)決策監(jiān)督機(jī)制，形成整體性治理規(guī)約生命線。一方面注重在體育公共服務(wù)政策中設(shè)定量化指標(biāo)并明確相應(yīng)責(zé)任主體，如：設(shè)定績效指標(biāo)、明確責(zé)任主體、確定監(jiān)督與評估主體；另一方面要建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督評估機(jī)制。內(nèi)部評估時，政策制定和執(zhí)行主體要采用科學(xué)的評估和監(jiān)督方法，提升評估的有效性；外部評估主要是采用第三方評估機(jī)制，第三方主要由體育專家、教育專家、管理學(xué)專家、體育社會組織、公眾等組成，最大程度保證體育公共服務(wù)政策的有效執(zhí)行。具體如圖2所示。

5.2 過程重構(gòu)：實現(xiàn)全民健身公共服務(wù)供給的“精準(zhǔn)化”

以需求為導(dǎo)向展開需求調(diào)研是全民健身公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的邏輯起點，也是整體性治理理念的具體體現(xiàn)，在需求導(dǎo)向的基礎(chǔ)上科學(xué)決策全民健身公共服務(wù)供給過程，決策過程中，遵循協(xié)同決策的原則，堅守理念一致的決策追求，厘清供給主體責(zé)任邊界，保證決策過程的公平公開，打通決策的監(jiān)督回應(yīng)通道，不斷檢視修正決策過程，以確保全民健身公共服務(wù)的精準(zhǔn)化。具體如圖3所示。

重構(gòu)全民健身公共服務(wù)供給過程，要在決策和監(jiān)督的過程把握好四個“走向”。其一，從單一供給走向“一條龍”式供給，不僅要為全民健身提供基本的健身設(shè)備、場地，更要延伸供給的觸角，強(qiáng)化專業(yè)性供給內(nèi)容和技術(shù)性供給服務(wù)。在體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算中對設(shè)備供給、活動指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)等經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)一步明細(xì)，并通過規(guī)范的資金管理運(yùn)作，確保專款專用，不僅在定量、增量上保證全民健身公共服務(wù)供給，更應(yīng)該在保質(zhì)、提質(zhì)上確保全民健身公共服務(wù)供給的整體性和實效性。其二，從一次性供給走向“常態(tài)化”供給。針對全民健身公共服務(wù)供給中存在的供給隨意性較大，持續(xù)性不強(qiáng)等問題，亟待通過建立制度、形成長效機(jī)制等保證供給的常態(tài)化。以全民健身活動項目服務(wù)供給為例，美國政府組織與社會組織協(xié)同組織的“全國健身與體育活動月”值得學(xué)習(xí)和借鑒，通過全國體育教育與體育活動月、全國健身月、全國自行車運(yùn)動月、全國體育教育與體育活動周、全國跑步與健身周、全國水上健身周、全國兒童自發(fā)鍛煉日等共18個系列健身項目，有效保證了全民健身公共服務(wù)活動供給的常態(tài)化。其三，從統(tǒng)一式供給走向“差異式”供給。我國是一個多元文化發(fā)展的國家，不同的地方有著不同的民俗活動，蘊(yùn)藏著不同的全民健身體育資源，這些民俗活動就是最親近民眾、最具有生命力的民間體育項目。地方政府在立足“均等”底線的基礎(chǔ)上，除了至上而下提供統(tǒng)一的全民健身公共服務(wù)，還應(yīng)積極動員、不斷發(fā)掘民間民俗體育項目，在民俗體育項目的特色上做文章，形成濃郁的地方特色體育文化，營造全民健身氛圍。其四，從至上而下式供給融合“自給式”供給。發(fā)揮草根動員的作用，使至上而下的全民健身公共服務(wù)供給與草根動員的自給自足式供給結(jié)合起來，讓彼此融合互通，相互調(diào)整，不斷滿足全民健身的需要。在全民健身的背景下，草根體育愛好者對具有共同愛好的群眾具有極大的號召力，他們因為共同的體育愛好自發(fā)組成，自主排練活動項目，自發(fā)參加組織活動等，對推廣全民健身起著積極的作用。

5.3 深化改革：全民健身公共服務(wù)供給的“現(xiàn)代化”

全民健身公共服務(wù)供給現(xiàn)代化，必須通過深化改革實現(xiàn)。第一，縱向權(quán)力上，打造“扁平化”政府。基于新的行政治理理念，壓縮精簡行政權(quán)力鏈條，推動權(quán)力從集中走向分散，通過權(quán)力下放，賦予社區(qū)在全民健身公共服務(wù)供給中的治理權(quán)，實現(xiàn)全民健身體育公共服務(wù)社區(qū)“微治理”。值得欣慰的是，目前在北京、上海等一線城市，全民健身公共服務(wù)供給基本實現(xiàn)了權(quán)力下放，以社區(qū)為治理中心的“微治理”大大滿足了群眾的多樣化需求。如北京市以社區(qū)為單位，除了向民眾提供基本的體育公共服務(wù)設(shè)施外，2018年以來，還依托“體育公益活動社區(qū)行”活動每個社區(qū)平均年開展體育服務(wù)項目10余項；同樣，上海市在這方面率先走在前列，在社區(qū)公共設(shè)施服務(wù)的基礎(chǔ)上，推出“社區(qū)體育配送”活動，以2019年4月8日至14日為例，先后推出配送“木蘭扇、廣場舞、腰鼓、太極拳”等適合民眾體育鍛煉的活動項目。

第二，橫向權(quán)力上，亟待深化政府機(jī)構(gòu)改革。打造“一體化”緊湊型政府在全國推行，各地推行的政務(wù)服務(wù)中心便是其具體體現(xiàn)，隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，以浙江為首的全國各大城市紛紛推出“最多跑一次改革”，這無疑讓公共服務(wù)更高效。當(dāng)前，浙江省的“最多跑一次”改革逐漸向“跑零次”深化，省體育部門在全民健身公共服務(wù)中深推“最多跑一次”改革，通過網(wǎng)絡(luò)跑腿將全民健身公共活動項目審批、站點審批、體育指導(dǎo)員等級稱號認(rèn)定等工作均通過“浙江政府服務(wù)網(wǎng)”的“省體育局”窗口一次性辦理，大大縮減了部門間的審批時間，全民健身公共服務(wù)供給凸顯實效。但是，我們必須看清一個事實，部門代表性競爭是總體性體制下的政治動員結(jié)果，改革通過設(shè)置政務(wù)服務(wù)中心難以解決公共意識缺失問題，最多能緩解公共事物分割、多次跑腿現(xiàn)象，部門之間的壁壘已然存在，就如前文所言，體育產(chǎn)業(yè)公司發(fā)展依然受到來自不同部門的不同阻隔。所以，從這個意義上來說，全民健身公共服務(wù)供給要擺脫“政出多門”的束縛，需要國家深化現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)，打造一個具備與現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)相匹配的職能邊界和機(jī)構(gòu)設(shè)置的有效政府應(yīng)當(dāng)成為這個治理體系運(yùn)行的基本組織框架［16］。

5.4 賦權(quán)增能：實現(xiàn)全民健身公共服務(wù)供給的“協(xié)同化”

在社會分工日益精細(xì)化的當(dāng)下，單單依靠政府部門進(jìn)行全民健身公共服務(wù)供給工作難以應(yīng)付全民健身中復(fù)雜多樣的問題，這需要政府部門主動與各相關(guān)利益主體間尋求合作伙伴關(guān)系謀求共同發(fā)展。最重要的一點，政府部門對其在全民健身公共服務(wù)供給中的“政治性”和“社會性”需進(jìn)行再認(rèn)識，在供給中不僅要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，更應(yīng)通過賦權(quán)實現(xiàn)社會增能，要充分運(yùn)用法治、社會管理、公共服務(wù)、協(xié)商對話等前置性的、合規(guī)性的和軟性的治理手段［17］，以法治化、精細(xì)化、協(xié)作化的手段將全民健身公共服務(wù)供給納入社會化整體性治理結(jié)構(gòu)中，以廣泛的對話協(xié)商和有效的社會政策積累全民健身公共服務(wù)的利好因素。

所以，政府主動賦權(quán)，構(gòu)建全民健身公共服務(wù)供給“社會化”格局是全民健身公共服務(wù)供給的現(xiàn)實訴求，也是推進(jìn)全民健身發(fā)展的原動力。全民健身公共服務(wù)供給共同體的建立需要在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過社會增能，不斷增加社會組織、體育產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)生健康組織、體育教育機(jī)構(gòu)等不同群體間的協(xié)商溝通，基于優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上合力賦權(quán)，形成全民健身公共服務(wù)共識文化，構(gòu)建必須信任的合作伙伴關(guān)系，共同推進(jìn)全民健身公共服務(wù)供給工作。具體如圖4所示。

在全民健身公共服務(wù)供給共同體中，政府部門作為主要的供給主體，扮演著“掌舵者”的身份，主要做好三個方面的工作：其一，建立全民健身公共服務(wù)的協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)不同優(yōu)勢利益群體的加入，為全民健身公共服務(wù)提供保障；其二，通過授權(quán)保障不同參與主體在全民健身公共服務(wù)中的政治合法性；其三，打通至上而下和至下而上全民健身公共服務(wù)通道，既提供至上而下的政治支持，又保障至下而上民眾訴求的暢通。在全民健身公共服務(wù)供給主體中，社會組織、社區(qū)體育組織、體育教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療健康機(jī)構(gòu)以及其他志愿者群體等則扮演者“劃槳者”的身份，在政府合力賦權(quán)后則主要發(fā)揮著三個方面的作用：其一，發(fā)揮參與的積極性，為全面健身提供公共設(shè)施、活動項目、專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)與服務(wù)等方面的支持，成為推動全面健身全民健身公共服務(wù)向縱深發(fā)展的核心力量；其二，探索全民健身公共服務(wù)供給的多條路徑，為全民健身公共服務(wù)財力、物資、技術(shù)等多路徑支持提供可能，最大化滿足全民健身的基本需求；其三，連接政府和民眾，扮演中間人的身份，收集民眾訴求，代表群眾向政府發(fā)聲。通過政府合理賦權(quán)，代表政府提供專業(yè)化的服務(wù)和指導(dǎo)。

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Research on the “Fragmentation” Dilemma of Public Service Supply of National Fitness and the Overall Governance Path

WANG Zhan-kun1，3， ZHU Bang-sen2， CHEN Yong3

（1. School of Physical Education， Ningbo University， Ningbo 315211， China; 2. Department of Physical Education， Ningbo Preschool Teachers College， Ningbo 315336， China; 3. Basic Department， Zhejiang Security Vocational and Technical College， Wenzhou 325016， China）

Abstract：? National fitness is an important measure and foundation to achieve the strategic goal of healthy China and sports power. By using the method of literature and logical analysis， this paper combs the “fragmentation” dilemma of the supply of public services for national fitness， and concludes that there are “fragmentation” dilemmas in the supply process of public services for national fitness， such as “disconnection between supply and demand”， “separation of supply departments”， and “multi-track coexistence of supply modes”. In view of the existing “fragmentation” dilemma， the path of overall governance is proposed from the aspects of top-level design， process reconstruction， deepening reform， empowerment.

Key words：? “fragmentation”; overall governance path; public service for national fitness

（責(zé)任編輯：葉松慶）