特色與融貫：生態(tài)文明建設(shè)地方立法的體系構(gòu)建

張震 石逸群

摘要 生態(tài)文明建設(shè)地方立法是保證憲法生態(tài)文明條款實(shí)施的重要途徑。地方享有立法權(quán)的主體進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循憲法上的哪些規(guī)范依據(jù)，又如何對(duì)憲法生態(tài)文明條款予以落實(shí)，是生態(tài)文明建設(shè)地方立法體系構(gòu)建的應(yīng)有之意。基于此，該研究采取法規(guī)范分析的法學(xué)方法，明晰憲法中生態(tài)文明建設(shè)政府職責(zé)條款的規(guī)范內(nèi)涵，包括確立政府生態(tài)文明職責(zé)目標(biāo)、明晰政府具體生態(tài)文明建設(shè)與監(jiān)督職責(zé)、完善政府生態(tài)文明建設(shè)組織程序保障、健全生態(tài)文明建設(shè)的制度性保障等四個(gè)方面。在此基礎(chǔ)上，提煉出生態(tài)文明建設(shè)地方立法的合憲性邏輯，包括明確規(guī)范依據(jù)是合憲性首要前提，遵循憲法規(guī)范為合憲性重要內(nèi)容，界定特色邊界需合憲性規(guī)范授權(quán)。生態(tài)文明建設(shè)地方立法是對(duì)上位法的具體化。因此，立法中如何平衡中央法制統(tǒng)一與地方治理靈活性之間的張力，是生態(tài)文明建設(shè)地方立法依憲、依法構(gòu)建的關(guān)鍵。對(duì)于地方立法自主性內(nèi)容，生態(tài)文明建設(shè)立法應(yīng)當(dāng)保持特色；對(duì)于地方立法從屬性內(nèi)容，生態(tài)文明建設(shè)立法應(yīng)當(dāng)保持融貫。在特色空間方面，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范創(chuàng)制性生態(tài)文明建設(shè)立法的先行先試功能和增強(qiáng)實(shí)施性生態(tài)文明建設(shè)立法的因地制宜實(shí)效兩個(gè)方面來凸顯地方立法特色。在融貫要求方面，應(yīng)當(dāng)從立法依據(jù)的程序正當(dāng)、制度體系的多維保障、行政義務(wù)的權(quán)責(zé)匹配等三個(gè)方面來規(guī)范地方立法融貫。總之，特色是保持地方兩個(gè)“積極性”的要求，融貫是保證一國法制統(tǒng)一的前提，只有這樣才能助力生態(tài)文明建設(shè)地方立法的體系構(gòu)建。

關(guān)鍵詞 生態(tài)文明建設(shè)；地方立法；因地制宜；體系融貫；合憲性分析

中圖分類號(hào) D922. 68；D921? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A? ?文章編號(hào) 1002-2104（2023）01-0015-09 DOI：10. 12062/cpre. 20220436

自2015年設(shè)區(qū)的市獲得了有關(guān)環(huán)境保護(hù)等方面的立法權(quán)以來，地方有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)得到了進(jìn)一步完善。那么，生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)如何平衡中央法制統(tǒng)一與地方治理靈活性之間的張力，是該研究要解決的核心問題。當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)地方立法存在法律依據(jù)不盡統(tǒng)一，內(nèi)容重復(fù)創(chuàng)新不足，制度體系融貫不夠等三個(gè)方面的問題。首先，立法依據(jù)的確定，可以檢視立法制定的內(nèi)容是否存在與上位法相沖突的情形，是否做到了對(duì)國家法制統(tǒng)一的維護(hù)。其次，內(nèi)容重復(fù)。一方面是對(duì)立法資源的浪費(fèi)；另一方面不利于法制的統(tǒng)一。最后是地方立法除了允許在一定權(quán)限范圍的自治性特色內(nèi)容外，其他部分是允許必要的重復(fù)，但是這種必要的重復(fù)應(yīng)當(dāng)保持地方立法的制度體系融貫。生態(tài)文明建設(shè)地方立法是對(duì)憲法生態(tài)文明條款體系的具體實(shí)施，憲法生態(tài)文明條款體系為生態(tài)文明建設(shè)立法提供了合憲性指引。各省份享有立法權(quán)限范圍是有層次之分，造就了生態(tài)文明建設(shè)地方立法的差異，但這種差異仍然要符合憲法生態(tài)文明條款體系內(nèi)的制度特色與規(guī)范融貫。基于此，該研究主要從作為根本法依據(jù)的憲法中生態(tài)文明建設(shè)政府職責(zé)條款出發(fā)，通過對(duì)其予以規(guī)范闡釋，并以此檢視生態(tài)文明建設(shè)地方立法的“特色”和“融貫”兩個(gè)層面的規(guī)范要求，最后在此基礎(chǔ)上提出生態(tài)文明建設(shè)地方立法的體系構(gòu)建。

1 問題的提出

生態(tài)文明建設(shè)地方立法是推動(dòng)憲法生態(tài)文明條款實(shí)施的重要途徑，也是保證中國環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化構(gòu)建和法治化實(shí)施的主要內(nèi)容。2015年《中華人民共和國立法法》的修改擴(kuò)大了地方立法主體范圍，并賦予設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)的權(quán)利，這是對(duì)央地關(guān)系中生態(tài)環(huán)境治理職權(quán)的再次配置。2018年通過修憲將“生態(tài)文明”寫入憲法，并將生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)賦予國務(wù)院，很大程度上配套了地方環(huán)境保護(hù)立法的需要。然而，《憲法》第89條第6項(xiàng)規(guī)定的生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)究竟指的是什么，這一條款的規(guī)范屬性如何，以及生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)如何實(shí)施憲法生態(tài)文明條款，使之符合生態(tài)文明建設(shè)合憲性秩序，這些仍然需要作出進(jìn)一步的研究。

截至2022年4月30日，通過對(duì)“國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”進(jìn)行檢索整理，對(duì)現(xiàn)有生態(tài)文明建設(shè)地方立法的樣態(tài)進(jìn)行分析（表1），以此探討生態(tài)文明建設(shè)地方立法的合憲性秩序。其一，從立法數(shù)量來看，全國各地生態(tài)文明建設(shè)立法每年制定數(shù)量保持在兩三部左右。其二，從立法名稱來看，只有廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)、十堰市人大常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，直接選擇以“生態(tài)文明建設(shè)條例”來作為立法名稱。其他省份立法主體在制定地方性法規(guī)或規(guī)章時(shí)，都以“生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例或辦法”來作為立法名稱。“促進(jìn)”是指“促使前進(jìn)，推動(dòng)使發(fā)展”［1］。其三，從制定主體來看，僅有撫州市人民政府在2019年以制定地方政府規(guī)章的方式通過了《撫州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)辦法》，其他各省份制定生態(tài)文明建設(shè)立法都是以地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的形式予以通過的。其四，從立法體例內(nèi)容看，生態(tài)文明建設(shè)地方立法的體例內(nèi)容日趨齊全。從一開始，針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、監(jiān)督等方面的立法，再到將生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化、生態(tài)安全、示范創(chuàng)建等內(nèi)容的寫入，使得生態(tài)文明建設(shè)制度規(guī)范體系愈發(fā)完善。

相較直接對(duì)憲法中生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)條款的研究，學(xué)者們圍繞政府生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)、中央與地方政府生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)責(zé)分配、中央生態(tài)文明建設(shè)制度體系構(gòu)建的研究成果較多，但是鮮有從地方立法的視角來研究生態(tài)文明建設(shè)的成果。因此，該研究的重點(diǎn)是以憲法中政府生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)條款的融貫性解釋作為邏輯起點(diǎn)，并運(yùn)用法詮釋學(xué)的分析方法，對(duì)憲法中生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)予以類型化，旨在為生態(tài)文明建設(shè)地方立法提供價(jià)值指引與規(guī)范框架，為生態(tài)文明建設(shè)地方立法的特色與融貫提供合憲性秩序。

2 生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)符合憲法規(guī)范秩序

生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)當(dāng)符合憲法生態(tài)文明建設(shè)規(guī)范秩序，在憲法規(guī)范的框架下展開立法。“憲法對(duì)法律的依據(jù)性，不僅是在法律制定時(shí)對(duì)憲法條文和規(guī)范的體現(xiàn)，也包括為部門法解決具體問題提供思維和理論體系上的支持”［2］。那么，憲法中生態(tài)文明建設(shè)政府職責(zé)條款作為地方政府生態(tài)文明建設(shè)的直接、根本的法依據(jù)，為地方生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范化行使提供了制度框架。因此，亟須對(duì)憲法第89條政府生態(tài)文明建設(shè)政府職責(zé)條款進(jìn)行融貫性解釋，并以此融貫性解釋，為生態(tài)文明建設(shè)地方立法提供合憲性規(guī)范秩序。

2. 1 憲法中生態(tài)文明建設(shè)政府職責(zé)條款的規(guī)范闡釋

憲法第89條是生態(tài)文明建設(shè)政府職責(zé)條款，但是對(duì)憲法第89條的解釋，是無法脫離憲法對(duì)其他生態(tài)文明條款的理解，這也是對(duì)憲法生態(tài)文明條款規(guī)范體系整體性解釋的必然要求。通過融貫性解釋，將憲法政府生態(tài)文明建設(shè)政府職責(zé)予以類型化，分別是政府生態(tài)文明職責(zé)目標(biāo)、具體生態(tài)文明建設(shè)與監(jiān)督職責(zé)、生態(tài)文明建設(shè)組織程序保障，以及生態(tài)文明建設(shè)的制度性保障等四個(gè)方面。__

2. 1. 1 確立政府生態(tài)文明職責(zé)目標(biāo)

憲法序言第7自然段確立了政府生態(tài)文明職責(zé)目標(biāo)，并且勾勒出了包含“文明和諧美麗”的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的基本圖景。國家應(yīng)當(dāng)保證通過生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源保障和保護(hù)、環(huán)境改善這一目標(biāo)［3］，并滿足人民對(duì)美好生活的向往。憲法中政府生態(tài)文明職責(zé)目標(biāo)，既為政府生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)的行使提供了最低價(jià)值準(zhǔn)則，又為政府生態(tài)文明建設(shè)提供了價(jià)值方向。最低的價(jià)值目標(biāo)表現(xiàn)為對(duì)憲法人權(quán)條款的具體要求，即國家至少在最低限度內(nèi)保障“人之為人”享有環(huán)境權(quán)利的職責(zé)；生態(tài)文明建設(shè)方向就是要不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需求，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

2. 1. 2 明晰政府具體生態(tài)文明建設(shè)與監(jiān)督職責(zé)

首先，明確政府具體生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)。這不僅是對(duì)生態(tài)文明制度體系的落實(shí)，也是對(duì)依法行政的具體要求，政府生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞制度而展開實(shí)施。其次，確立生態(tài)文明建設(shè)保障對(duì)象的范圍。除了負(fù)有保障生態(tài)環(huán)境、自然資源，以及珍貴的動(dòng)物和植物的職責(zé)，還需要對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化、生態(tài)安全等對(duì)象予以保障。最后，健全政府生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任制度。責(zé)任的承擔(dān)是為了更好地行使權(quán)力。當(dāng)前法律對(duì)政府環(huán)境職責(zé)缺乏系統(tǒng)性規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種具體環(huán)境責(zé)任仍有待進(jìn)一步明確［4］。

2. 1. 3 完善政府生態(tài)文明建設(shè)組織程序保障

除了實(shí)體法的保障，還需要程序法上的保障。可以從縱向和橫向兩個(gè)方面來闡釋政府生態(tài)文明建設(shè)組織程序保障。在縱向組織結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)當(dāng)建立健全各層級(jí)政府及其職能部門分別行使的生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)范圍并細(xì)化責(zé)任承擔(dān)。在橫向組織結(jié)構(gòu)方面，完善跨省份的環(huán)境治理組織之間的合作制度。近年來，有關(guān)跨省份的流域治理、森林資源保護(hù)、大氣霧霾治理等，對(duì)政府橫向組織合作，縱向職權(quán)整合提出了更高的制度要求，國家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)跨省份的環(huán)境治理的組織保障。

2. 1. 4 健全生態(tài)文明建設(shè)的制度性保障

基于“基本國策條款的憲法委托理論”［3］，憲法生態(tài)文明條款對(duì)地方立法權(quán)形成了委托義務(wù)。生態(tài)文明建設(shè)不僅需要中央立法的頂層設(shè)計(jì)，還需要地方省份享有立法權(quán)主體發(fā)揮生態(tài)文明建設(shè)的地方特色，增強(qiáng)地方生態(tài)文明建設(shè)制度的可操作性與社會(huì)實(shí)效。此外，生態(tài)文明建設(shè)的政治性也是該制度構(gòu)建的重要屬性，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的法律制度保障的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到生態(tài)文明建設(shè)過程中呈現(xiàn)的“法律政策化”“ 政策法律化”的現(xiàn)象，以政策引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)的方向，以立法確認(rèn)生態(tài)文明建設(shè)的成果。

2. 2 生態(tài)文明建設(shè)地方立法的合憲性邏輯

對(duì)有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)立法體系的“合憲性審查應(yīng)直接對(duì)標(biāo)憲法規(guī)范體系”［5］。生態(tài)文明建設(shè)地方立法體系構(gòu)建需要遵循憲法中生態(tài)文明建設(shè)政府職責(zé)條款規(guī)范秩序，并滿足合憲性邏輯。

2. 2. 1 生態(tài)文明建設(shè)地方立法的規(guī)范依據(jù)是合憲性的首要前提

規(guī)范依據(jù)是地方生態(tài)文明建設(shè)的立法依據(jù)，是指導(dǎo)下位法立法得以展開及其制定范圍的邊界。

當(dāng)前并沒有形成統(tǒng)一的有關(guān)地方生態(tài)文明建設(shè)立法依據(jù)的規(guī)范秩序。通過對(duì)已經(jīng)制定的生態(tài)文明建設(shè)地方立法進(jìn)行梳理，大致形成了四種立法依據(jù)類型，①囊括式的立法依據(jù)。以“依據(jù)或者根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)”作為表述，基本囊括了所有現(xiàn)行有效的與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的法律法規(guī)，作為該法制定的立法依據(jù)。如《云南省創(chuàng)建生態(tài)文明建設(shè)排頭兵促進(jìn)條例》等。②規(guī)范式的立法依據(jù)。以“根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定”作為表述，將上位法中有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)定作為立法依據(jù)。如《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》等。③原則式的立法依據(jù)。以“根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的基本原則”作為表述，將上位法的原則作為立法根據(jù)。如《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》等。④舉例式的立法依據(jù)。以列舉出幾部具體法律規(guī)范作為立法依據(jù)。如《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》第1條列舉《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)作為本法的制定依據(jù)。這四種類型的立法依據(jù)在范圍上的不同，直接決定了以此為立法依據(jù)的生態(tài)文明建設(shè)地方立法的制定范圍大小的不同。

2. 2. 2 地方生態(tài)文明制度遵循憲法規(guī)范是合憲性的重要內(nèi)容

生態(tài)文明建設(shè)地方立法具有引領(lǐng)和推動(dòng)地方生態(tài)文明建設(shè)的作用，那么，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)具有哪些規(guī)范內(nèi)涵，以及其包括哪些制度構(gòu)成了生態(tài)文明建設(shè)地方立法的核心內(nèi)容。

生態(tài)文明建設(shè)地方立法中有關(guān)“生態(tài)文明”“生態(tài)文明建設(shè)”的概念是貫穿生態(tài)文明建設(shè)地方立法制定與實(shí)施的“核心概念”。生態(tài)文明的概念，經(jīng)過了“從政治概念到法律概念的轉(zhuǎn)變，提升了生態(tài)文明概念的法律地位”［6］，也會(huì)對(duì)生態(tài)文明地方立法制度體系產(chǎn)生重要影響。自生態(tài)文明提出以來，其在黨內(nèi)法規(guī)中不斷得以豐富，那么，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)地方立法也提出了更高的制度融貫要求。從2013年提出“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”到2015年“生態(tài)文明重大制度基本確立”，再到2019年黨的十九屆四中全會(huì)提到“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系”的__要求，以及2022年黨的二十大報(bào)告中提到“生態(tài)文明制度體系更加健全”，這一系列舉措體現(xiàn)了“法治思維與生態(tài)文明建設(shè)的有機(jī)結(jié)合”［7］。

生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)當(dāng)如何對(duì)生態(tài)文明制度予以構(gòu)建，是保證地方生態(tài)文明建設(shè)有效實(shí)施的最直接的規(guī)范內(nèi)容，以及如何協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)過程中法律與政策的關(guān)系，是地方生態(tài)文明建設(shè)全面實(shí)施的關(guān)鍵。通過對(duì)當(dāng)前6部省級(jí)地方生態(tài)文明立法的體例內(nèi)容予以梳理（表2），各省份對(duì)生態(tài)文明建設(shè)地方立法并沒有形成融貫的制度化保障體系。

2. 2. 3 生態(tài)文明建設(shè)地方立法的特色邊界應(yīng)符合合憲性規(guī)范授權(quán)

首先，生態(tài)文明建設(shè)地方立法是依照憲法生態(tài)文明建設(shè)條款的規(guī)范要求得以制定與實(shí)施。通過對(duì)憲法生態(tài)文明建設(shè)條款體系的具體化，旨在規(guī)制生態(tài)文明建設(shè)地方立法的合憲性框架［8］。其次，根據(jù)憲法第3條第4款央地關(guān)系條款，地方生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮主動(dòng)性和積極性。最后，地方生態(tài)文明建設(shè)的兩個(gè)“積極性”應(yīng)當(dāng)有明確的憲法法律授權(quán)，在此基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)遵循《憲法》第5條第3款“不得同憲法相抵觸”原則。

2. 2. 4 生態(tài)文明建設(shè)地方立法與其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)類立法的制度銜接應(yīng)符合合憲性制度融貫

生態(tài)文明建設(shè)立法屬于針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的特別法，還是統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)的一般法？這不僅是生態(tài)文明建設(shè)法治體系邏輯的問題，而且關(guān)涉生態(tài)環(huán)境司法實(shí)踐中法律適用的問題。

例如：貴州省人大常委會(huì)分別于2014年和2019年制定了《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》和《貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，兩者在制度規(guī)制方面存在不相融貫的情形。在生態(tài)功能區(qū)域制度保障方面，兩部法律都作出了規(guī)定，但是規(guī)定享有此職權(quán)的主體卻不相同。《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》第11條第1款將確定生態(tài)功能區(qū)域的主體賦予省人民政府，與此相反，《貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第10條卻規(guī)定縣級(jí)以上人民政府是劃定生態(tài)功能區(qū)域的主體。在環(huán)境信息公開方面，兩部法律也都作出了規(guī)定，但是規(guī)定的公布主體范圍卻不一致。《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》第57條明確規(guī)定環(huán)境信息公開的主體是縣級(jí)以上人民政府。但是《貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款》第48條卻規(guī)定縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門是環(huán)境信息公開的主體。

3 生態(tài)文明建設(shè)地方立法的特色空間

生態(tài)文明建設(shè)地方立法的特色是發(fā)揮地方治理活力的關(guān)鍵，但這種特色也應(yīng)當(dāng)接受合憲性控制。按照地方立法權(quán)主體享有立法權(quán)范圍的大小，可以將生態(tài)文明建設(shè)地方立法分為創(chuàng)制性立法和實(shí)施性立法。創(chuàng)制性立法指享有“變通”立法權(quán)主體從事立法活動(dòng)的行為，是從無到有的創(chuàng)制特色。實(shí)施性立法是指以具體化立法的方式，是從抽象到具體的實(shí)施特色，突出地方立法因地制宜實(shí)效，增強(qiáng)地方立法的可操作性。

3. 1 規(guī)范創(chuàng)制性生態(tài)文明建設(shè)立法的先行先試功能

該研究提到的創(chuàng)制性生態(tài)文明建設(shè)立法主要是指經(jīng)濟(jì)特區(qū)行使“變通”立法權(quán)從事立法活動(dòng)。由于當(dāng)前并沒有民族自治地方以制定自治條例或單行條例的方式制定生態(tài)文明建設(shè)立法，所以民族自治地方立法的變通權(quán)不納入該研究的討論。

3. 1. 1 創(chuàng)制性生態(tài)文明建設(shè)立法的規(guī)范要義

《立法法》第90條是對(duì)“變通”立法的規(guī)定，其第2款是對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)“變通”立法的規(guī)定，與《立法法》第90條第1款自治條例和單行條例的變通規(guī)定相比較，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的變通是“根據(jù)授權(quán)”的變通，這種變通的本質(zhì)是“先行先試”，即在有明確授權(quán)的前提下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的創(chuàng)制性立法可以突破現(xiàn)有的法律規(guī)范而為之，但不得同憲法相抵觸。

根據(jù)創(chuàng)制性立法創(chuàng)新的程度范圍，可以分為整體創(chuàng)制性立法和部分創(chuàng)制性立法。有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的地方立法，最早可追溯到2013年12月珠海市人大常委會(huì)通過的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》。由于并沒有直接的上位法依據(jù)，所以該部地方性法規(guī)是整體創(chuàng)制性__立法。部分創(chuàng)制性立法以部分條款的方式，根據(jù)授權(quán)對(duì)制度予以變通。例如，2021年6月，深圳市人大常委會(huì)通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》是根據(jù)《深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020—2025年）》（以下簡稱為《實(shí)施方案》）的授權(quán)在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革。該創(chuàng)制性制度內(nèi)容體現(xiàn)在該條例第21條，豐富了環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理制度類型，增加了對(duì)區(qū)域空間的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)管理制度。

當(dāng)前創(chuàng)制性生態(tài)文明建設(shè)立法還存在以下問題。首先，從授權(quán)內(nèi)容來看，授權(quán)的范圍不是很明確。如《實(shí)施方案》的授權(quán)內(nèi)容較為原則，授權(quán)內(nèi)容沒有對(duì)被授權(quán)主體提供變通立法的具體操作基準(zhǔn)。其次，從立法監(jiān)督來看，授權(quán)立法缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的事后監(jiān)督。當(dāng)前授權(quán)模式以“一攬子”的方式作出，這有利于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法充分行使被授權(quán)的權(quán)利，激活特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。但是，諸如這種“五年實(shí)施方案”等授權(quán)模式，還需要事后監(jiān)督保證授權(quán)政策的穩(wěn)進(jìn)轉(zhuǎn)化與實(shí)施。最后，從立法實(shí)施來看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法，應(yīng)當(dāng)恪守憲法平等原則。

3. 1. 2 創(chuàng)制性生態(tài)文明建設(shè)立法的規(guī)范秩序

為了適應(yīng)社會(huì)改革與發(fā)展的需要，填補(bǔ)法律的漏洞，創(chuàng)制性立法將會(huì)成為法治建設(shè)中一種重要的立法類型。創(chuàng)制性生態(tài)文明建設(shè)立法在根據(jù)授權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)遵循憲法生態(tài)文明建設(shè)制度體系的規(guī)范秩序。

（1）授權(quán)主體的合法性分析。2015年《立法法》的修改，將2000年《立法法》第65條“根據(jù)全國人民代表大會(huì)的授權(quán)”修改為“根據(jù)授權(quán)”，表明經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的授權(quán)主體范圍得到了擴(kuò)大。對(duì)“根據(jù)授權(quán)”的規(guī)范理解，是準(zhǔn)確理解創(chuàng)制性生態(tài)文明建設(shè)立法特色邊界的關(guān)鍵。那么，除了全國人民代表大會(huì)可以授權(quán)外，還有哪些權(quán)力機(jī)關(guān)可以授權(quán)？首先，通過對(duì)《憲法》第67條全國人大常委會(huì)職權(quán)條款的解釋，可以得出，全國人大常委會(huì)也是符合《立法法》該條的授權(quán)主體。其次，地方省人大及其常委會(huì)都不是當(dāng)然的授權(quán)主體。因?yàn)榈臀浑A立法主體是沒有權(quán)力對(duì)高位階立法主體的立法內(nèi)容予以變通的。最后，有關(guān)國務(wù)院是否是授權(quán)主體，在學(xué)術(shù)界有爭議。即自己是否有權(quán)決定對(duì)自己的立法予以變通。該研究認(rèn)為，國務(wù)院是有權(quán)授權(quán)對(duì)自己制定的行政法規(guī)予以變通，但是對(duì)不屬于自己制定的法律，國務(wù)院授權(quán)予以變通的正當(dāng)性有待商榷。當(dāng)前國務(wù)院及其職能部門的授權(quán)規(guī)定較為普遍。

（2）授權(quán)內(nèi)容的法治化轉(zhuǎn)化。《實(shí)施方案》中提出“先行先試、引領(lǐng)示范”的工作原則，即在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)開展相關(guān)試點(diǎn)試驗(yàn)示范。那么，如何有效地將授權(quán)內(nèi)容轉(zhuǎn)化成地方法律規(guī)范，其核心是改革與法治的協(xié)調(diào)。地方創(chuàng)制性立法具有試驗(yàn)田的功能，為后期中央立法提供經(jīng)驗(yàn)，甚至在全國范圍予以推廣。創(chuàng)制性立法應(yīng)與改革發(fā)展需求相調(diào)試。所以，對(duì)授權(quán)內(nèi)容的制度規(guī)范性轉(zhuǎn)化，不僅是國家法治建設(shè)的需要，也是在法治的軌道上推進(jìn)改革的必然要求。

除此之外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)立法轉(zhuǎn)化時(shí)間也應(yīng)當(dāng)合理。在授權(quán)時(shí)間范圍內(nèi)開展創(chuàng)制性生態(tài)文明建設(shè)立法，類似于“歐盟開放協(xié)調(diào)機(jī)制”。由中央授權(quán)立法后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化授權(quán)內(nèi)容的實(shí)施方案與立法目標(biāo)，并根據(jù)本區(qū)域社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況來調(diào)整授權(quán)內(nèi)容的實(shí)施進(jìn)度，并適度地作出相應(yīng)的“變通”。最后由監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施情況予以監(jiān)督和評(píng)議［9］。

（3）上位法制度空白的創(chuàng)制性秩序。首先，不得同憲法相抵觸。創(chuàng)制性生態(tài)文明建設(shè)立法，其本質(zhì)仍然是對(duì)憲法生態(tài)文明條款的具體化。根據(jù)《憲法》第5條第3款“不得同憲法相抵觸”原則，那么，根據(jù)授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，也不得同憲法相抵觸，不能突破憲法規(guī)范的制度框架。其次，不得與法律、行政法規(guī)的基本原則相抵觸。最后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)說明對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。

3. 2 增強(qiáng)實(shí)施性生態(tài)文明建設(shè)立法的因地制宜實(shí)效

生態(tài)文明建設(shè)地方立法的制定，除了依法變通外，還有的制度規(guī)范是對(duì)上位法的具體化與實(shí)施。因?yàn)椤暗胤搅⒎ǖ囊粋€(gè)重要任務(wù)是把國家法律結(jié)合本地實(shí)際具體化，以保證法律更好地貫徹執(zhí)行”［10］。

3. 2. 1 實(shí)施性生態(tài)文明建設(shè)立法的規(guī)范要義

實(shí)施性生態(tài)文明建設(shè)立法是指地方享有立法權(quán)主體，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，因地制宜地行使地方立法權(quán)制定生態(tài)文明建設(shè)立法。“立法特色應(yīng)當(dāng)是對(duì)本地個(gè)性或特殊性的反應(yīng)”［11］。同時(shí)，所有的特色都應(yīng)當(dāng)落實(shí)在地方生態(tài)文明建設(shè)的制度特色之中。

制度特色的形成有三個(gè)方面的因素：①堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)。例如：西藏自治區(qū)生態(tài)文明建設(shè)立法中的“五個(gè)高地”定位，云南省生態(tài)文明建設(shè)立法中的“排頭兵”定位都是對(duì)習(xí)近平生態(tài)文明思想的映照。②堅(jiān)持地方政策與地方立法有機(jī)協(xié)同的特色。各省份針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范性文件也是地方立法制度特色的來源，最終都應(yīng)當(dāng)落實(shí)在地方立法之中。通過政策引領(lǐng)本轄區(qū)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，并以立法規(guī)范本轄區(qū)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)效。③堅(jiān)持地域引領(lǐng)制度特色。如青海省擁有高原草地、林地、濕地等生態(tài)資源，具有在生態(tài)功能制度方面的特色引領(lǐng)。西藏自治區(qū)立法體現(xiàn)在冰川保護(hù)制度、高原荒漠的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度的特色內(nèi)容。

當(dāng)前實(shí)施性生態(tài)文明建設(shè)立法存在制度建設(shè)簡單重__復(fù)的問題，“ 形成了‘ 問題趨同，制度趨同的立法形態(tài)”［12］。這里的“重復(fù)”不僅是指與上位法的簡單重復(fù)，而且包括不同省份之間的重復(fù)，沒有凸顯地域特色和治理特色。重復(fù)立法，一方面是對(duì)立法資源的浪費(fèi)；另一方面不利于法制的統(tǒng)一。當(dāng)前，基于現(xiàn)行有效的17部生態(tài)文明建設(shè)地方立法存在的內(nèi)容重復(fù)，除了本身相互之間的重復(fù)立法外，還存在與其他有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的重復(fù)情形。如《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》和《貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》兩部地方立法就存在立法重復(fù)的情形。在環(huán)境信息公開方面，兩部法律對(duì)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線的范圍及規(guī)范的公開都作出了規(guī)定。在重點(diǎn)排污單位信息公開方面和公民、法人和其他組織行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定方面，兩部法律也存在立法重復(fù)的問題。

3. 2. 2 實(shí)施性生態(tài)文明建設(shè)立法的規(guī)范秩序

（1）國家法制統(tǒng)一下的特色規(guī)范秩序。①不得同憲法相抵觸，這個(gè)是根本性要求。此外，《憲法》第3條第4款央地關(guān)系中兩個(gè)“積極性”原則，這個(gè)是地方實(shí)踐彈性空間的憲法保障。因此，一方面，地方實(shí)施性“特色”立法要符合憲法法律的規(guī)定，不得與上位法發(fā)生沖突，更不可出現(xiàn)地方保護(hù)主義；另一方面，地方立法應(yīng)以“作為”的方式充分發(fā)揮主動(dòng)性、積極性，否則構(gòu)成立法的“不作為”。②實(shí)施性生態(tài)文明建設(shè)地方立法不能減損公民對(duì)環(huán)境利益的享有；不能不合理增加公民、社會(huì)組織履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，即將本屬于政府生態(tài)文明建設(shè)的職責(zé)轉(zhuǎn)移到公民、法人以及其他社會(huì)組織，從而承擔(dān)不合理的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

（2）地方自治范圍內(nèi)的制度實(shí)施特色。生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)如何在中央立法的限度內(nèi)發(fā)揮實(shí)施性“特色”，“是地方立法存在的價(jià)值所在，沒有特色的地方立法猶如沒有靈魂的軀殼”［13］。①地方立法的特色范圍。應(yīng)當(dāng)立足于本轄區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的真實(shí)問題，滿足本地實(shí)際和需求。可以從治理方式、保護(hù)對(duì)象、治理手段等方面，增強(qiáng)地方生態(tài)文明建設(shè)制度規(guī)范的針對(duì)性、特色性和自治性。②地方立法的特色邊界。地方立法的特色也是有限度的，應(yīng)該接受憲法生態(tài)文明條款的合憲性控制。實(shí)施性立法在權(quán)利空間上小于創(chuàng)制性立法。此外，采取地方性法規(guī)，地方政府規(guī)章制定生態(tài)文明建設(shè)立法的職權(quán)范圍是不同的。根據(jù)《立法法》第72條第1款的規(guī)定，地方性法規(guī)的立法邊界是“不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”；根據(jù)《立法法》第82條第1款的規(guī)定，地方政府規(guī)章的立法邊界是“根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)”。對(duì)兩者立法邊界的理解，要從對(duì)“不抵觸”與“根據(jù)”兩者含義的理解出發(fā)。地方性法規(guī)的制定要求是“不抵觸”為原則。“‘不抵觸要求立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)要與上位法的精神、原則相一致，但不要求其法律條文必須與上位法的具體規(guī)范相一致，甚至容許立法機(jī)關(guān)根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行‘試驗(yàn)性的立法”［14］。“不抵觸”并不意味著憲法、法律、行政法規(guī)沒有作出規(guī)定的地方性法規(guī)便不能作出規(guī)定。否則，地方立法就失去了自治空間，有違地方立法的主動(dòng)性、積極性原則。“‘根據(jù)要求立法必須在上位法所規(guī)定的范圍內(nèi)構(gòu)設(shè)法律條文，不得有‘自主性或‘試驗(yàn)性的立法”［14］。因此，生態(tài)文明建設(shè)地方立法若采取制定地方性法規(guī)的形式，則要求制定立法采取“否定”的方式，即排除抵觸的規(guī)范內(nèi)容，其他的都是允許的；若采取制定地方政府規(guī)章的形式，則要求制定立法采取“肯定”的方式，即遵循上位法立法秩序，其他的都不允許。③地方立法的可操作性特色。地方立法應(yīng)根據(jù)中央立法授權(quán)，在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，因地制宜地解決本地生態(tài)文明建設(shè)實(shí)際問題，維護(hù)地方生態(tài)文明建設(shè)秩序。

4 生態(tài)文明建設(shè)地方立法的融貫要求

生態(tài)文明建設(shè)地方立法除了有“特色”外，其立法中“共性”的內(nèi)容則應(yīng)保持融貫。因此，生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)當(dāng)從程序正當(dāng)、制度體系、權(quán)責(zé)匹配等三個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)立法融貫。

4. 1 程序正當(dāng)：生態(tài)文明建設(shè)立法依據(jù)

立法依據(jù)是一部法律制定的立法權(quán)源和內(nèi)容依據(jù)，強(qiáng)化了生態(tài)文明建設(shè)立法的合法性和正當(dāng)性。“根據(jù)中國地方環(huán)境立法實(shí)踐和發(fā)展，地方環(huán)境立法可分為三種形式：執(zhí)行性立法、特色性立法和試驗(yàn)性立法”［15］。生態(tài)文明建設(shè)地方立法屬于促進(jìn)型立法，是一種新型立法模式，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)立法對(duì)象的提倡性、促進(jìn)性內(nèi)容為主，不同于傳統(tǒng)法律法規(guī)以管制性、約束性規(guī)范為主要內(nèi)容的法律法規(guī)，其旨在發(fā)揮政府的促進(jìn)引導(dǎo)功能。有學(xué)者［16］提到，“‘促進(jìn)型立法是‘管理型立法的重要補(bǔ)充”。促進(jìn)型立法是介于傳統(tǒng)的管制型立法與政策規(guī)范之間的一種新型立法模式，但其仍然是由享有立法制定權(quán)主體經(jīng)過法定程序制定出來，其立法的制定也必須有相應(yīng)的立法依據(jù)，“否則即與社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則相抵觸”［17］。那么，生態(tài)文明建設(shè)地方立法應(yīng)遵循怎樣的立法依據(jù)，是健全生態(tài)文明建設(shè)地方立法體系的關(guān)鍵。

根據(jù)公法理論“法無授權(quán)即禁止”，若按照機(jī)械的文義解釋，將憲法中“生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)賦予國務(wù)院”之前，就當(dāng)然地認(rèn)為國務(wù)院不享有生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)的解釋邏輯是不正確的，這種機(jī)械的文義解釋方法是不符合憲法生態(tài)環(huán)境條款的融貫性解釋要求。事實(shí)上，早在“生態(tài)文明”寫入憲法之前，2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的修改，就將“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”寫入其中，有學(xué)者［18］將__這種現(xiàn)象，稱之為“憲法與部門法的交互影響”，即“不能局限于‘單向思維，而應(yīng)認(rèn)真檢視部門法的動(dòng)態(tài)反作用”。因此，不能簡單認(rèn)為，“生態(tài)文明”入憲之前，地方制定的生態(tài)文明建設(shè)立法是沒有直接的上位法依據(jù)。

4. 1. 1 地方立法并不適合直接寫入“根據(jù)憲法，制定本法”

因?yàn)橹醒肓⒎ㄅc地方立法并不屬于同一位階的法律，“如果將所有的不同位階的法律文件都冠以‘根據(jù)憲法，制定本法則使其作為立法技術(shù)的存在失去了應(yīng)然的價(jià)值”［19］。根據(jù)《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》對(duì)“法律條文表述規(guī)范”的要求，針對(duì)法律條文的立法目的與立法依據(jù)，法律一般不明示某部具體的法律為立法依據(jù)。但是，憲法或者其他法律對(duì)制定該法律有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)明示憲法或者該法律為立法依據(jù)。因?yàn)椤啊鶕?jù)憲法，制定本法無疑是依憲立法、堅(jiān)持以憲法為依據(jù)、體現(xiàn)憲法精神的最直接體現(xiàn)”［20］。當(dāng)前全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院并沒有針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)制定直接的法律、行政法規(guī)，所以地方各省份在進(jìn)行本轄區(qū)生態(tài)文明建設(shè)立法時(shí)，可以不明示某部具體的法律作為立法依據(jù)。

4. 1. 2 根據(jù)立法主體權(quán)限范圍的不同，應(yīng)采取不同的立法依據(jù)

通過上文分析，生態(tài)文明建設(shè)地方立法共有四種類型的立法依據(jù)，具體采取哪種類型的立法依據(jù)，是由立法主體、立法權(quán)限、立法類型來決定的。如享有先行先試的特區(qū)立法權(quán)的立法依據(jù)與其他地方性法規(guī)的立法依據(jù)是不同的。在這一點(diǎn)，當(dāng)前兩部經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)立法的立法依據(jù)保持了一致，都是采取原則式的立法依據(jù)。

4. 2 多維保障：生態(tài)文明制度體系完善

黨的二十大報(bào)告提到，“生態(tài)文明制度體系更加健全”，但是“生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)依然艱巨”。法治是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。生態(tài)文明制度體系的形成是保障生態(tài)文明建設(shè)的根本，不僅需要明晰生態(tài)文明概念的內(nèi)涵，而且還需要構(gòu)建生態(tài)文明制度內(nèi)部和外部體系的融貫。

4. 2. 1 明晰生態(tài)文明概念的內(nèi)涵，具體化憲法生態(tài)文明理念

生態(tài)文明建設(shè)地方立法中有關(guān)“生態(tài)文明”“生態(tài)文明建設(shè)”的概念是保證地方立法合憲性制定與實(shí)施的根本。梳理生態(tài)文明建設(shè)地方立法，可以將生態(tài)文明建設(shè)的概念分為兩種類型。第一種類型是強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生下的生態(tài)形態(tài)；例如，《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》第3條第1款對(duì)生態(tài)文明的定義采取此種生態(tài)形態(tài)。第二種類型是不僅強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生，也強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的文明發(fā)展。例如，《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》第2條第2款對(duì)生態(tài)文明的定義采取此種建設(shè)樣態(tài)。因此，要保證生態(tài)文明建設(shè)的全局性、整體性、系統(tǒng)性，就應(yīng)該規(guī)范生態(tài)文明概念的內(nèi)涵。

4. 2. 2 生態(tài)文明制度內(nèi)部體系的融貫

推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，必須要以生態(tài)文明制度作為法治實(shí)施的依托，形成生態(tài)文明制度體系。生態(tài)文明相對(duì)于傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)而言，其“既關(guān)注各環(huán)境要素之間的協(xié)調(diào)性，也重視環(huán)境要素與其他要素之間的關(guān)系”［21］。有學(xué)者［22］提到，應(yīng)該制定一部“《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》”作為總領(lǐng)下位法制定、實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的法律規(guī)范。

4. 2. 3 生態(tài)文明制度外部體系的融貫，即生態(tài)文明建設(shè)立法與其他生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的融貫

若簡單地從立法依據(jù)等形式要件，將生態(tài)文明建設(shè)立法視為單獨(dú)的法律序列，就割裂了生態(tài)文明建設(shè)法律規(guī)范與生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范之間的聯(lián)系，不利于社會(huì)主義法制體系的統(tǒng)一。在中央立法層面，由于只制定了《環(huán)境保護(hù)法》，所以文章以環(huán)境法律規(guī)范對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的融貫為例，闡釋環(huán)境法律規(guī)范對(duì)生態(tài)文明制度體系融貫的問題，即環(huán)境法律規(guī)范缺少對(duì)憲法生態(tài)文明理念的融貫。環(huán)境法律規(guī)范不應(yīng)當(dāng)僅僅是“環(huán)境污染防治”的法律規(guī)范，還是自然資源合理開發(fā)與利用［23］，生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)，自然價(jià)值和自然資本增值，生態(tài)環(huán)境與人口空間均衡發(fā)展，自然資源總量管理和全面節(jié)約，環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)的規(guī)范。

在地方立法層面，同一層級(jí)效力范圍的地方立法也存在融貫的必要。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法到生態(tài)文明建設(shè)立法的提出，這兩者之間到底存有怎樣的區(qū)別與聯(lián)系，關(guān)系到中國特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)部邏輯。有的地方立法主體既制定了生態(tài)文明建設(shè)立法，又制定了地方環(huán)境保護(hù)法。有學(xué)者［24］提到兩者之間的關(guān)系認(rèn)為，“至于是否用‘生態(tài)文明建設(shè)法或‘生態(tài)文明法來取代‘環(huán)境資源法，從學(xué)術(shù)和理論研究角度可以進(jìn)一步探討，但這基本上不是一個(gè)純學(xué)術(shù)問題，而是一個(gè)法治建設(shè)的實(shí)踐問題”，也是一個(gè)法治體系融貫問題，要求法律制度之間相互論證無矛盾。另有學(xué)者［23］認(rèn)為，生態(tài)文明法律制度是對(duì)環(huán)境資源法律制度的繼承和發(fā)展。當(dāng)然，有的省份僅僅制定了地方生態(tài)文明建設(shè)的立法，或者僅僅制定了地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法。

從中央到地方立法層面的融貫，在《杭州市生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》第1條立法目的條款可以找到有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)立法與生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法關(guān)系更直接的例證。該法第1條列舉《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)作為自己本法的制定依據(jù)。從這個(gè)角度來看，《環(huán)境保護(hù)法》與生態(tài)文明建設(shè)__地方立法是依據(jù)與被依據(jù)的關(guān)系。一方面，對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》中提到有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)制度，生態(tài)文明建設(shè)地方立法不得同上位法相抵觸；另一方面，生態(tài)文明建設(shè)地方立法也要通過具體化上位法，以增強(qiáng)上位法在本轄區(qū)治理的可操作性和社會(huì)實(shí)效。除此之外，隨著環(huán)境法典的制定，將環(huán)境法典定位為基本法律后，也應(yīng)當(dāng)使得生態(tài)文明建設(shè)立法與環(huán)境法典相融貫［25］。

4. 3 權(quán)責(zé)匹配：生態(tài)文明建設(shè)行政義務(wù)

政府權(quán)責(zé)的規(guī)范化運(yùn)行是新時(shí)代國家生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是“有限政府、有為政府”建設(shè)的應(yīng)有之意［26］。從憲法中生態(tài)文明建設(shè)政府職責(zé)條款的規(guī)定來看，生態(tài)文明建設(shè)地方立法是規(guī)范政府行使生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)的立法，也是規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)行政義務(wù)的立法，更是依法行政的內(nèi)在要求。2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂將“地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制”寫入《環(huán)境保護(hù)法》總則第6條第2款，是對(duì)政府環(huán)境職責(zé)的一般性規(guī)定。具體又包括該法第26條規(guī)定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，第27條規(guī)定的報(bào)告與接受人大監(jiān)督制度，第28條規(guī)定的限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度等等。隨后，2015年《生態(tài)文明體系改革總體方案》中規(guī)定對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)地方生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任。此外，過重的履職責(zé)任勢(shì)必抑制地方生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新。有學(xué)者［27］提出，有必要建立適當(dāng)?shù)摹奥穆毭庳?zé)文件規(guī)范”。當(dāng)前，政府機(jī)關(guān)生態(tài)文明建設(shè)權(quán)責(zé)未能形成制度保障體系，法律法規(guī)也沒有對(duì)央地生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)作出明確的劃分。政府機(jī)關(guān)生態(tài)文明建設(shè)權(quán)責(zé)是基于對(duì)生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)的需要，享有相應(yīng)的生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)的同時(shí)，承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)文明建設(shè)的義務(wù)。盡管憲法將生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)賦予給國務(wù)院，但是生態(tài)文明建設(shè)具體職權(quán)的行使還有賴于國務(wù)院各職能部門，以及各級(jí)地方人民政府及其職能部門的履行。

5 結(jié) 語

生態(tài)文明建設(shè)地方立法是保證憲法生態(tài)文明制度條款體系有效實(shí)施的重要途徑，是保證地方政府生態(tài)文明建設(shè)法治化的規(guī)范依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的規(guī)范保障。2022年黨的二十大報(bào)告中提到，要“增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、實(shí)效性”［28］，這對(duì)地方立法提出了更高的制度要求。“地方立法具有從屬與自主兩重性”［29］。一方面，對(duì)于地方立法從屬性內(nèi)容，生態(tài)文明建設(shè)立法應(yīng)當(dāng)保持融貫；另一方面，對(duì)于地方立法自主性內(nèi)容，生態(tài)文明建設(shè)立法應(yīng)當(dāng)保持特色。因此，特色是保持地方兩個(gè)“積極性”的要求，融貫是保證一國法制統(tǒng)一的前提。只有這樣才能助力生態(tài)文明建設(shè)地方立法的體系構(gòu)建。除此之外，生態(tài)文明建設(shè)地方立法體系是保證地方生態(tài)文明依法建設(shè)的重要規(guī)范依據(jù)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)地方改革與生態(tài)文明建設(shè)地方法治之間的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)中央與地方立法之間的良性互動(dòng)，法律與政策之間的有效轉(zhuǎn)化，法治與改革之間的有機(jī)銜接。當(dāng)然，該研究只是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)地方立法的初步論證。該研究認(rèn)為，還應(yīng)該進(jìn)一步考證生態(tài)文明建設(shè)地方立法的社會(huì)實(shí)效，通過對(duì)生態(tài)文明建設(shè)地方立法的實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，以此提高地方立法治理效能和治理能力現(xiàn)代化，從而推動(dòng)地方生態(tài)文明建設(shè)的法治化進(jìn)程。

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