中國特色應對氣候變化政策體系的評估與展望

范英 莫建雷

摘要 《第四次氣候變化國家評估報告》第四部分為“應對氣候變化的政策和行動”，這一部分全面總結(jié)梳理中國“十二五”中后期和“十三五”以來實施的一系列應對氣候變化的政策和行動，并對政策的效果進行了深入系統(tǒng)評估。文章主要介紹報告第四部分內(nèi)容的總體框架和主要特點，解讀主要結(jié)論，并展望未來政策。總體來看，“十二五”中后期以來中國采取一系列應對氣候變化的政策和行動，持續(xù)推進應對氣候變化政策體系的建立完善，形成了規(guī)劃目標引領、行政手段先行、市場機制跟進以及試點示范等具有鮮明中國特色的應對氣候變化政策體系。在政策推動下，中國應對氣候變化事業(yè)取得積極成效，提前完成了對外承諾的2020年減排目標，扭轉(zhuǎn)了二氧化碳排放快速增長的局面。著眼于實現(xiàn)2030年前碳達峰以及2060年前實現(xiàn)碳中和的目標，中國未來需將應對氣候變化納入國家現(xiàn)代化建設總體目標和戰(zhàn)略，制定和實施更有力度的氣候政策，并付諸行動。

關鍵詞 氣候變化；政策體系；政策評估

中圖分類號 X22 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）01-0093-07 DOI：10. 12062/cpre. 20221058

黨的二十大報告系統(tǒng)性總結(jié)了中國過去十年的偉大成就，認為“生態(tài)文明制度體系更加健全，污染防治攻堅向縱深推進，綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展邁出堅實步伐，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，我們的祖國天更藍、山更綠、水更清。”就在黨的二十大勝利召開前夕，《第四次氣候變化國家評估報告》正式出版了，這是對中國應對氣候變化工作的系統(tǒng)性總結(jié)和評估。《第四次氣候變化國家評估報告》第四部分是政策和行動卷，對“十二五”中后期和“十三五”以來中國應對氣候變化的政策和行動進行了全面、系統(tǒng)地總結(jié)梳理，并基于大量論文、著作和研究報告等最新研究成果對政策和行動的效果進行了深入系統(tǒng)的評估，客觀地反映了2015 年以來中國應對氣候變化政策行動領域的最新進展，為準確認識把握中國應對氣候變化政策的總體現(xiàn)狀、取得的成效和未來的發(fā)展趨勢提供了豐富翔實的數(shù)據(jù)資料，同時也為中國未來制定應對氣候變化的戰(zhàn)略和政策，以及積極參與全球氣候合作與氣候治理體系構(gòu)建提供了科學依據(jù)和決策參考。

1 報告總體框架

《第四次氣候變化國家評估報告》第四部分首先對中國“十二五”中后期和“十三五”以來應對氣候變化政策的總體進展進行了系統(tǒng)梳理，在此基礎上對政策進行評估，不僅涉及減緩、適應以及綜合性政策等，還按照政策本身的分類進行了詳盡的評估，反映了中國應對氣候變化政策制定逐步走向?qū)I(yè)化、科學化、精細化的特點，也說明中國的氣候變化政策已經(jīng)深入到社會經(jīng)濟生活的方方面面。最后，根據(jù)“雙碳”目標的戰(zhàn)略方向，展望了未來中國應對氣候變化的政策需求。

第四部分由第34章至第43章共10章構(gòu)成，采用總-分-總的結(jié)構(gòu)，如圖1所示。第34章是對中國氣候變化政策的整體評估，介紹了中國應對氣候變化政策的總體進展，闡述了中國的氣候變化政策在統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局方面的整體思路，展現(xiàn)了兼顧促進國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展和承擔國際責任兩個方面的政策體系更加完善，并在習近平生態(tài)文明思想指導下逐步創(chuàng)新治理體系。第35～42章是對中國氣候變化政策的分類評估，分為應對氣候變化的法律、規(guī)劃和標準，國家碳市場建設和其他經(jīng)濟政策，應對氣候變化的行政手段，應對氣候變化的科技研發(fā)政策，可持續(xù)發(fā)展的氣候協(xié)同效應，應對氣候變化的地方行動、能力建設和公眾參與，應對氣候變化的國際合作等。第43章圍繞碳達峰碳中和目標，提出了制定和實施更有力度和更有約束力的氣候政策的政策需求。

2 報告主要特點

伴隨著中國應對氣候變化政策體系的細化和行動的深入，第四部分與以往報告相比，在章節(jié)的安排和內(nèi)容的豐富程度上都有很大的不同，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、專業(yè)性以及全球視野等顯著特點。

2. 1 系統(tǒng)性

本次評估報告全面評估了為應對氣候變化制定的政策、采取的行動以及取得的效果，特別聚焦于氣候變化治理的總體思想、政策體系、明確的目標，以及政策實施的效果，包括國家層面的戰(zhàn)略、規(guī)劃，部門的政策、規(guī)定，和地方采取的行動，在政策的深度和廣度方面都是前所未有的。這些政策與行動既有減緩方面的，又有適應方面的，全面反映了這一時期中國應對氣候變化的政策與行動最新進展。

2. 2 專業(yè)性

本次報告在概述中國應對氣候變化的指導思想的基礎上，按照政策的具體領域進行了細分，主要包括法律、規(guī)劃和標準、經(jīng)濟政策、行政手段、科技研發(fā)政策、可持續(xù)發(fā)展政策、地方行動、能力建設和公眾參與，以及應對氣候變化的國際合作等內(nèi)容，在經(jīng)濟政策中專門用一章對國家碳市場的建設進展進行了評估。從細分的政策內(nèi)容上可以看出，中國應對氣候變化的工作已經(jīng)深入到各行各業(yè)和社會經(jīng)濟生活的各個方面。例如，在經(jīng)濟政策中，除了正在實施的國家碳市場機制以外，還制定了節(jié)能、合同能源管理、用能權交易等能效政策，制定了促進可再生能源發(fā)展的標桿上網(wǎng)電價政策、發(fā)電技術進步的激勵政策、可再生能源上網(wǎng)消納的相關政策等，同時還制定了包括綠色債券、綠色信貸和氣候保險等綠色金融政策，以及資源稅、環(huán)境稅等財政稅收政策，并實施了煤改氣、煤改電等重大改造工程。這些體系化政策的不斷出臺、細化和落實，標志著中國應對氣候變化的政策與行動已經(jīng)進入了科學化、專業(yè)化的新階段，也體現(xiàn)了全社會從理念到行動的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

2. 3 全球視野

在習近平生態(tài)文明思想和人類命運共同體發(fā)展理念的指導下，中國應對氣候變化工作已經(jīng)逐步納入了社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，制定了碳達峰碳中和的目標。同時中國也借鑒了國際經(jīng)驗，在試點的基礎上開始建設全國碳市場，形成了行政手段、市場機制和自愿行動相結(jié)合的應對氣候變化的立體式行動方案，政策體系不斷完善，政策協(xié)同更加優(yōu)化。此外，中國積極參與全球應對氣候變化合作，成為全球氣候治理的重要參與者、貢獻者和引領者［2］。在南南合作的框架下，中國加強與廣大發(fā)展中國家的互利合作；在“一帶一路”倡議下，中國積極踐行綠色低碳發(fā)展理念，幫助和帶動沿線國家實現(xiàn)自主貢獻目標和可持續(xù)發(fā)展目標；中國認真履行《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系下的國際法義務，積極參與和推動全球氣候治理進程。中國的應對氣候變化政策與行動，為全球氣候治理取得成效，以及實現(xiàn)全人類應對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展的目標做出了巨大努力和貢獻［3］。

3 報告主要結(jié)論

第四部分的評估采用總體評估和分類評估相結(jié)合的方式，所以評估結(jié)論也涉及了宏觀層面和各個分類政策的評估結(jié)果，下面簡要介紹。

3. 1 中國應對氣候變化政策體系基本形成并取得積極進展

“十二五”以來，中國應對氣候變化的國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻復雜的變化。在國內(nèi)，推進生態(tài)文明建設有效地促進了中國經(jīng)濟發(fā)展綠色低碳轉(zhuǎn)型；在國際上，推進全球生態(tài)文明建設和構(gòu)建人類命運共同體的理念對引領全球氣候治理體系建設和發(fā)展進程發(fā)揮了積極作用［4-5］。中國政府統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，將應對氣候變化擺在__國家治理更加突出的位置［6］。在《巴黎協(xié)定》下，中國承諾了積極且有力度的國家自主貢獻目標。2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論中指出，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于 2030 年前達到峰值，努力爭取 2060 年前實現(xiàn)碳中和”，引領中國應對氣候變化和推進生態(tài)文明建設進入新的階段。

從政策目標看，“十二五”以來中國應對氣候變化量化目標從無到有，提出了從碳強度下降目標到碳達峰目標，再到碳中和目標的一系列短中長期量化目標。從政策體系來看，在目標引領下形成了既符合中國國情，又與國際氣候政策有可比性的氣候治理體系。尤其是碳達峰碳中和目標提出后，中國加緊制定碳達峰碳中和“1+N”政策體系，包含一個頂層設計的指導性政策文件（“1”）和一系列針對不同行業(yè)領域的指導性政策和方案（“N”）。從政策制定機制上看，應對氣候變化逐步被納入國家總體社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，政策制定模式呈現(xiàn)了社會各方積極參與、多部門推動的特點。從政策實施機制上看，形成了規(guī)劃主導和引領、行動方案扎實配合、行政手段先行、市場機制跟進、“由點到面”有序擴展、強化基礎能力建設、環(huán)境與氣候協(xié)同治理、中央和地方互動協(xié)作的模式。從機構(gòu)建設看，“十三五”中期，中國從中央到地方對應對氣候變化的組織管理機構(gòu)進行了重大調(diào)整；2021 年5 月，為指導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進碳達峰碳中和工作，中央層面成立碳達峰碳中和工作領導小組。從政策和行動效果看，“十二五”以來中國應對氣候變化政策行動成效顯著，集中體現(xiàn)為2020 年應對氣候變化目標的提前超額完成：到2020年，中國二氧化碳排放強度比2005 年下降了48. 4%，同時積極應對氣候變化在提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、技術創(chuàng)新、新產(chǎn)業(yè)培育、增加就業(yè)、保護環(huán)境、改善健康水平、促進安全等方面實現(xiàn)了多領域的協(xié)同增效。

3. 2 應對氣候變化的法律、規(guī)劃和標準體系不斷完善

循序漸進的國家規(guī)劃和專項規(guī)劃以及標準體系為應對氣候變化工作提供頂層設計和基礎支撐。在“減緩”領域，“十二五”以來中國形成了較為完善的“碳強度目標引領、各地區(qū)推進落實、各部門協(xié)同合作”的條塊結(jié)合的應對氣候變化規(guī)劃體系，以國家層面二氧化碳排放強度下降的約束性目標為核心，推動能源和經(jīng)濟的低碳轉(zhuǎn)型。在“適應”領域，中國政府部門目前已發(fā)布國家和部門相關政策117 項，其中規(guī)劃和法規(guī)類占四分之三，同時中國還發(fā)布了21 項省級適應規(guī)劃。中國已初步建立了節(jié)能標準體系和碳排放管理標準體系，已發(fā)布碳排放和節(jié)能等領域國家標準300 多項，為用能產(chǎn)品能效標識管理制度、能效“領跑者”制度、碳排放權交易等政策制度的落地提供了強有力的基礎支撐。然而，中國氣候變化專門性法律體系的建設仍進展緩慢，有待進一步推進，如中國《應對氣候變化法》的缺位一定程度上使得應對氣候變化工作缺乏綱領性的法律指引；碳市場作為利用市場機制控制溫室氣體排放的手段，其有序發(fā)展需要明確的法律指引，而《碳排放權交易管理暫行條例》的立法工作需要進一步推進。

3. 3 碳排放權交易市場建設取得積極進展

“十二五”時期以來，中國碳排放權交易市場建設取得積極進展［7］。碳排放權交易試點地區(qū)在政策法規(guī)體系、排放監(jiān)測、報告和核查制度、排放配額分配與履約管理制度、交易監(jiān)管制度建設以及能力建設等方面開展了大量細致、探索性的工作，已經(jīng)初步建成制度要素基本齊全、各具特色、初具市場規(guī)模、初顯減排成效的7個試點碳市場。截至2020年底，共覆蓋20余個行業(yè)的2 800余家排放單位，排放配額總量約為13億tCO2eq。7個試點碳排放權交易市場累計配額現(xiàn)貨成交量達到4. 4億tCO2eq，累計成交金額約103億元人民幣。

溫室氣體自愿減排交易市場運行基本有序，已初步建立了統(tǒng)一、規(guī)范、公信力強的交易體系。目前中國正順利推進溫室氣體自愿減排交易體系管理辦法改革，優(yōu)化溫室氣體自愿減排項目審定和減排量核證管理程序，進一步修訂完善相關技術規(guī)范和方法學，提升溫室氣體自愿減排項目管理效率，確保國家核證減排量（CCER）質(zhì)量。積極探索CCER參與試點碳市場配額的清繳履約抵消，將碳排放權交易、溫室氣體自愿減排交易體系與碳普惠和生態(tài)環(huán)境修復相結(jié)合，倡導綠色低碳生活，推動生態(tài)保護與生態(tài)扶貧。截至2020年底，CCER累計成交量約2. 7億tCO2eq，累計成交額約23億元。

全國碳排放權交易市場建設取得了階段性積極進展。2017年12月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》，以發(fā)電行業(yè)為切入點正式啟動全國碳排放交易體系建設。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部出臺《碳排放權交易管理辦法（試行）》，印發(fā)《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，公布發(fā)電行業(yè)重點排放單位名單，正式啟動全國碳市場第一個履約周期。2021年7月16日，全國碳排放權交易市場正式啟動上線交易，截至2021年12月31日第一履約周期結(jié)束，全國碳市場排放配額累計成交量約為1. 76億t，累計成交額約為76. 61億元，市場交易活動整體平穩(wěn)有序；以排放配額清繳履約量計算，履約率高達99. 5%。

3. 4 應對氣候變化的經(jīng)濟政策在多個領域協(xié)同發(fā)力并取得積極成效

“十二五”以來，中國還采取了除碳市場之外的一系__列其他經(jīng)濟激勵政策。在節(jié)能領域，中國利用價格杠桿、節(jié)能補貼、合同能源管理等經(jīng)濟手段促進能效改善，經(jīng)濟發(fā)展總體能效水平不斷提升，與發(fā)達國家的差距逐步縮小。“十二五”期間，中國單位GDP 能源消耗（簡稱能源強度）累計降低17. 8% ，超過16% 的預期目標；“十三五”期間，中國能源強度進一步下降，累計降低13. 2%。

在可再生能源領域，標桿上網(wǎng)電價政策為可再生能源發(fā)展提供了有效的經(jīng)濟激勵，可再生能源電價附加政策則為可再生能源發(fā)展提供了持續(xù)穩(wěn)定的資金來源。“十二五”以來標桿電價水平不斷下調(diào)，補貼退坡加速推進，推動可再生能源發(fā)電成本顯著下降，為全球可再生能源發(fā)展和技術進步作出了積極貢獻。在政策持續(xù)激勵下，中國可再生能源裝機容量和發(fā)電量快速增長，“十三五”期間基本完成甚至超額完成了規(guī)劃的可再生能源發(fā)展目標。為促進可再生能源消納，不斷完善電網(wǎng)基礎設施，加快電力市場化改革，啟動可再生能源電力配額制度和綠證交易制度，落實可再生能源電力全額保障收購政策，設定可再生資源電力消納責任權重等。在上述政策推動下，中國棄風率和棄光率實現(xiàn)雙降，到2020 年平均棄風率和棄光率降至3%和2%的較低水平。在碳達峰碳中和目標引領下，未來需進一步優(yōu)化政策設計方案，逐步構(gòu)建適應高比例可再生能源的市場和制度體系。

中國綠色金融和氣候投融資快速發(fā)展，尤其是面向低碳發(fā)展的綠色債券、綠色信貸和氣候保險等呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢［8］，為重點行業(yè)企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型提供了資金支持，應對氣候變化的政策效果逐漸顯現(xiàn)。為促進中國綠色金融健康發(fā)展，未來需要進一步完善綠色金融相關標準規(guī)范，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，助力實現(xiàn)碳達峰和碳中和目標。此外，中國能源資源稅改革和環(huán)境保護稅開征有助于推動能源資源利用效率提高、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和重點行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型，對減緩氣候變化起到了積極的協(xié)同作用。

3. 5 應對氣候變化的行政手段不斷完善并取得顯著成效

目標責任制和淘汰落后產(chǎn)能是中國在節(jié)能降碳領域，最為典型的行政手段。

目標責任制具有基礎性地位，其直接考核對象是各級政府以及重點用能企業(yè)。“十二五”期間，中國開始同時實施能源強度和碳排放強度下降目標責任制；“十三五”期間明確提出合理控制能源消費總量的要求并進行了地區(qū)分解，這標志著中國的節(jié)能工作正式由單一強度目標約束轉(zhuǎn)向總量和強度“雙控”目標約束。在碳達峰碳中和目標下，未來中國將開始邁向碳排放總量控制的新階段。

另外，生態(tài)環(huán)境部將碳達峰相關工作納入中央生態(tài)環(huán)保督察，使目標責任制的基礎性地位進一步增強。具體來看，“十一五”時期中國節(jié)能重點集中在能耗水平巨大的“千家企業(yè)”，“十二五”時期，工業(yè)節(jié)能的著力點擴大到了年綜合能源消費量在1萬tce以上的“萬家企業(yè)”，全國共計約17 000家。國家每年匯總并公布各地區(qū)“萬家企業(yè)”節(jié)能目標考核結(jié)果，“萬家企業(yè)”節(jié)能目標完成情況和節(jié)能措施落實情況被納入省級政府節(jié)能目標責任考核評價體系。“十三五”時期，結(jié)合全國“雙控”目標任務，重點用能單位“百千萬”行動對重點用能企業(yè)提出了能耗總量控制和節(jié)能“雙控”目標。圍繞碳達峰碳中和的目標要求，工業(yè)部門已著手實施工業(yè)低碳行動和綠色制造工程。

中國淘汰落后產(chǎn)能工作以行政手段為主，并取得了顯著成效。“十一五”“十二五”時期，國家層面明確提出了重點行業(yè)的落后產(chǎn)能淘汰目標，將其作為節(jié)能減排工作的重要支撐。這一時期的淘汰落后產(chǎn)能具有典型的“自上而下”特征：國家將淘汰落后產(chǎn)能目標分解到省、市、縣及具體企業(yè)，并通過目標責任制的方式對各地進行考核。“十三五”以來，淘汰落后產(chǎn)能的政策機制發(fā)生了明顯變化，淘汰落后產(chǎn)能成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要措施，在政府各項工作中的地位大大提升。

3. 6 應對氣候變化科技創(chuàng)新規(guī)劃和政策體系不斷健全

以《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》和《“十三五”應對氣候變化科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》為統(tǒng)領，以各類科技創(chuàng)新政策、行動方案為支撐，形成了較為完備的國家和地方的應對氣候變化科技政策體系。各部門、各地方積極推廣技術清單、發(fā)布技術指南、編制相關標準、建設綠色技術銀行、開展科普宣傳等，全方位推動應對氣候變化科技成果轉(zhuǎn)化應用和發(fā)揮實效。

中國氣候變化相關的科技研發(fā)支撐計劃、研發(fā)基地、平臺和人才團隊建設成效顯著，氣候領域國際話語權不斷加強。2014年國家科技計劃管理改革以來，應對氣候變化相關科技任務得到優(yōu)化整合，專門設立并組織實施國家重點研發(fā)計劃“全球變化及應對”重點專項，同時在其他專項以及國家自然科學基金中分別部署了應對氣候變化相關科研項目，重點包括全球變化及應對、大氣污染成因與控制、可再生能源與氫能技術、核能技術、煤炭清潔高效利用技術、油氣開發(fā)、智能電網(wǎng)技術、綠色建筑、典型脆弱生態(tài)修復與保護、重大自然災害風險監(jiān)測預警與防范、水資源高效開發(fā)利用技術、深海關鍵技術、糧食豐產(chǎn)增效等技術方向。通過這些專項和項目的實施，中國應對氣候變化科技研發(fā)取得了顯著進展。中國在應對氣候變化技術領域的文獻數(shù)量自2014年以來一直位居世界第二，由不同學科、多個部門和眾多人才構(gòu)成的科技創(chuàng)新體系初步形成，中國積極參與國際氣候變化科學評估，深入?yún)⑴cIPCC制度建設和未來規(guī)劃，推進評估報告編寫進__程，為國家應對氣候變化內(nèi)政外交提供有力支撐。

需要指出的是，中國氣候變化研究工作在創(chuàng)新鏈的系統(tǒng)性部署等方面還不能滿足碳達峰碳中和目標對創(chuàng)新能力的要求。氣候變化研發(fā)經(jīng)費投入總體不足，投入布局不均衡，在減緩方面投入相對多，影響適應和戰(zhàn)略研究方面的資金投入明顯較少，同時投入主要集中在基礎研究環(huán)節(jié)，對重大共性關鍵技術和應用示范環(huán)節(jié)的投入不足，創(chuàng)新鏈條上的全局性統(tǒng)籌急需加強［9］。

3. 7 社會發(fā)展與環(huán)境保護的氣候協(xié)同效應逐漸強化

中國實施了多種對應對氣候變化具有正向協(xié)同效應的社會發(fā)展政策，同時以環(huán)境治理帶動氣候治理，強化了二者的協(xié)同治理。

近年來《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》的貫徹落實有效減小了出口商品的隱含碳，有助于促進全球綠色貿(mào)易并遏制碳排放泄漏問題。“十二五”期間，中國凈出口隱含碳排放的總量和占比與“十一五”相比都有所降低，后者從“十一五”期間的12%～20%下降至“十二五”期間的12%～15%。此外，大氣污染防治、提高機動車燃油標準等一系列環(huán)境政策不僅顯著降低了中國常規(guī)大氣污染物排放，也助力于碳強度的不斷降低。2013—2017 年，在大幅度降低SO2、NOx、PM2. 5 排放量的同時，也協(xié)同減少CO2 排放約7. 37億tCO2。從長期看，隨著氣候目標的提升，“藍天”帶動低碳的思路應適時轉(zhuǎn)換到低碳帶動“藍天”的思路上來。低保、扶貧減貧、災害救濟、結(jié)對幫扶等社會政策是極具中國特色的氣候適應協(xié)同機制。中國在減貧、教育領域的巨大成就有助于減少氣候貧困人口，提升脆弱群體的適應能力。在2020年實現(xiàn)全面小康脫貧目標之后，需要關注氣候和環(huán)境變化引發(fā)的返貧風險。另外，未來社會發(fā)展政策的制定應當考慮與應對氣候變化在政策目標、內(nèi)容與手段上的協(xié)同。最后，應通過多種方式提升西部農(nóng)村地區(qū)脆弱群體的適應能力，加強對氣候脆弱群體在公共衛(wèi)生、醫(yī)療保險、健康教育等方面更具有針對性的政策支持。

3. 8 應對氣候變化的地方行動、能力建設和公眾參與不斷加強

各地廣泛開展地方試點示范行動和能力建設活動是中國應對氣候變化政策行動的特色之一。“自下而上”的地方行動為“自上而下”政策的實施奠定基礎。“十二五”以來，在“減緩”方面，各地開展了各具特色的省市低碳試點行動和碳排放率先達峰行動，從整體上帶動和促進了全國范圍的綠色低碳發(fā)展。在“適應”方面，各地因地制宜制定了各類適應行動方案，廣泛覆蓋基礎設施建設、農(nóng)業(yè)、水資源、海岸帶、森林和其他生態(tài)系統(tǒng)多個方面，并取得了積極成效。

在減緩氣候變化的基礎能力建設方面，自“十二五”以來，通過制度體系、組織機構(gòu)以及人才隊伍建設，已經(jīng)基本建成了國家、地方、企業(yè)三級溫室氣體核算、報告、核查體系，以及與之相匹配的基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系。在適應氣候變化方面，“十二五”以來中國水利系統(tǒng)建設在適應氣候變化能力提升等方面成效顯著。“十二五”時期，中國水利建設完成總投資超過2萬億元，加快推進172項節(jié)水供水重大水利工程建設，實施最嚴格水資源管理制度。全國洪澇災害農(nóng)作物受災面積、受災人口、死亡人口、倒塌房屋相比于2000 年以來同期均值分別減小了14%、27%、49%、57%，最大限度地減輕了氣候災害損失。“十三五”時期，水利建設投資初步估算為2. 43萬億元，較“十二五”投資增長20%；首次通過設置防洪抗旱減災、節(jié)約用水、城鄉(xiāng)供水、農(nóng)村水利、水生態(tài)環(huán)境保護和水利改革管理6個方面的16項指標，嚴格落實水資源管理政策。全社會應對氣候變化意識不斷增強。中國企業(yè)界正在逐漸進行低碳轉(zhuǎn)型，同時越來越多的公眾從意識到行動上日益重視氣候變化，并積極踐行低碳行動。例如，到2020年5月底，“螞蟻森林”參與者超過5. 5億人，累計減排超1 200萬t，累計種樹和養(yǎng)護真樹超過2億棵，種植規(guī)模超274萬畝（1畝=666. 67 m2）。

3. 9 應對氣候變化的國際合作取得積極進展

中國積極參與全球應對氣候變化的行動與進程，成為全球氣候治理的重要參與者、貢獻者和引領者。中國認真履行了在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等國際制度下的義務，按照要求，制定并實施減緩承諾，提交透明度履約信息報告并接受國際磋商與分析。中國積極參與談判并推動達成《巴黎協(xié)定》及其實施細則，還積極參與和推動《聯(lián)合國氣候變化框架公約》外的全球氣候治理進程。在南南合作的框架下，中國通過物資贈送和能力建設等領域的務實項目，開展了改善能源供應、促進清潔能源發(fā)展、森林可持續(xù)管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廢棄物管理等減緩氣候變化的行動，在農(nóng)業(yè)、水資源、基礎設施建設等領域開展了適應氣候變化的行動，加強了與廣大發(fā)展中國家間的互利合作，并通過創(chuàng)立南南合作基金，為全球應對氣候變化作出更大的貢獻。在發(fā)展合作領域，中國發(fā)起的“一帶一路”倡議，將綠色低碳發(fā)展作為重要要求，并通過發(fā)行綠色金融債券、簽署綠色“一帶一路”的諒解備忘錄、實施“綠色絲路使者計劃”、成立“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟等方式，積極倡導并推動將綠色生態(tài)理念貫穿于“一帶一路”建設中。“一帶一路”在助力廣大發(fā)展中國家實現(xiàn)其國家自主貢獻目標和可持續(xù)發(fā)展目標方面具有巨大潛力，但同時也面臨“一帶一路”沿線國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、基礎設施建設與生態(tài)環(huán)境保護、應對氣候變化協(xié)同發(fā)展、__在氣候變化背景下應對水資源變化挑戰(zhàn)、能源發(fā)展如何符合應對氣候變化和低碳發(fā)展要求等一系列問題。

4 未來展望

黨的二十大報告進一步提出要積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，并積極參與應對氣候變化全球治理。圍繞2030碳達峰和2060碳中和的目標，中國未來需要制定和實施更有力度更加穩(wěn)妥的氣候政策，進一步促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，推動全球治理創(chuàng)新。

第一，要把應對氣候變化納入國家現(xiàn)代化建設總體目標和戰(zhàn)略中，制定與經(jīng)濟社會發(fā)展相一致的長期低排放發(fā)展戰(zhàn)略，并且體現(xiàn)在各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中［10］。當前亟須將碳達峰和碳中和目標融入兩步走的戰(zhàn)略部署中。在第一個階段（2020—2035年），基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)，強化低碳發(fā)展政策導向，落實和強化2030年自主貢獻（NDC）目標。在第二個階段（2035年至21世紀中葉），把中國建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，生態(tài)文明將全面提升；以碳中和目標為導向，實現(xiàn)與全球控制溫升低于2 ℃并努力低于1. 5 ℃目標相契合的深度脫碳發(fā)展路徑［11］。

第二，加快制定碳中和目標下的科技創(chuàng)新規(guī)劃和實施方案，將碳約束指標納入“十四五”和中長期科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃進行部署。提高氣候變化科技投入，加強氣候變化基礎科學及應用技術研究，強調(diào)多學科交叉融合，提升科技創(chuàng)新能力對減緩和適應的支撐作用［12-13］。加快成熟低碳技術的推廣與應用，包括可再生能源發(fā)電技術的推廣。重點加強CCUS 技術、儲能和智能電網(wǎng)、新能源乘用車、氫燃料電池等技術的研發(fā)和示范，強化各行業(yè)的電氣化和數(shù)字化技術發(fā)展與應用［14-15］。加速推進前瞻性、顛覆性低碳技術的研發(fā)與示范。

第三，將“綠色低碳”作為重要的指標納入疫情后經(jīng)濟復蘇計劃中。在全球性的新冠肺炎疫情之后，中國和世界都面臨經(jīng)濟復蘇的艱巨任務，需要堅持“綠色復蘇”和“可持續(xù)復蘇”的全面復蘇戰(zhàn)略［16］，慎重決策基礎設施投資，堅決避免新的高碳“鎖定效應”。

第四，強化氣候變化立法。應對氣候變化工作涉及的領域廣、事項多，制定專門的法律有利于在全國范圍內(nèi)為氣候變化行動提供確定的法律指引。通過立法確立應對氣候變化戰(zhàn)略的長期合法地位，為相應的減緩和適應政策，以及更有力的行動提供法律支撐［17］，為全國碳市場的建設和持續(xù)健康運行提供依據(jù)，為全社會的綠色低碳發(fā)展提供確定的指引和保障。

第五，進一步提高氣候政策與其他政策的協(xié)同度。首先，進一步提高能源政策和氣候政策的協(xié)同設計和協(xié)同管理［18］，加速改善能源結(jié)構(gòu)、加大能源強度和碳排放強度下降幅度。其次，進一步推進環(huán)境與氣候的協(xié)同治理［19］。在實施污染防治措施時，不僅要重視化石能源利用中污染物排放過程的末端治理，而且更應重視從源頭上減少煤炭等化石能源的消費。最后，加強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與氣候變化的協(xié)同治理，明確各區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位，分區(qū)域、分步驟建設近零碳城市。

第六，推動全國碳排放權交易市場建設進入全面運行階段，持續(xù)深化全國碳交易機制建設。作為利用市場機制控制溫室氣體排放的政策工具，未來碳市場行業(yè)覆蓋范圍需要進一步擴大，碳市場制度體系建設需要不斷完善［20-22］，特別是需要明確的法律指引。未來要進一步推進《碳排放權交易管理暫行條例》的立法工作。加快發(fā)布排放數(shù)據(jù)、配額分配、注冊登記交易結(jié)算、履約、抵消機制等管理規(guī)章；進一步強化碳排放監(jiān)測，結(jié)合生態(tài)環(huán)境管理體系和技術標準體系優(yōu)勢強化碳排放核查，確保碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量；不斷探索擴大市場參與主體、豐富交易產(chǎn)品與交易方式。同時，積極推動溫室氣體自愿減排交易管理體系改革完善。

第七，積極推動落實國家適應氣候變化戰(zhàn)略。適應氣候變化是中國現(xiàn)實而緊迫的任務［23-24］。盡快制定農(nóng)業(yè)、林草、交通等氣候敏感部門適應規(guī)劃，強化適應行動。繼續(xù)開展“城市適應氣候變化試點”工作，提高對適應行動的資助和標準。組織“農(nóng)村適應氣候變化試點”工作，構(gòu)建不同氣候區(qū)、不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平的農(nóng)村示范網(wǎng)絡。加快城市基礎設施、農(nóng)業(yè)基礎設施等標準的修改和調(diào)整，提高中國基礎設施適應氣候變化的標準指標。加強適應成效評估方面的能力建設，提升中國多領域、多部門和多層級適應氣候變化的監(jiān)測和評估能力。建立國家適應氣候變化的科學、數(shù)據(jù)與行動綜合平臺，為國家和地方適應氣候變化行動提供支撐。

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