碳中和政策創(chuàng)新擴散的行為機理與模式

李勝 周玲

摘要 政策創(chuàng)新擴散是政策過程研究的重要內容。探究碳中和政策創(chuàng)新擴散的行為機理與模式，有助于深化對政府碳中和政策決策過程的理解，并為優(yōu)化碳中和政策創(chuàng)新擴散路徑提供微觀基礎和科學依據。基于行為公共管理理論，該論文構建了“結構-心理-行為”分析框架，同時結合576份碳中和政策文本，對碳中和政策創(chuàng)新擴散的行為機理與模式進行了分析。研究發(fā)現，碳中和政策創(chuàng)新擴散主要有“信息約束-審慎吸納”型創(chuàng)新擴散、“權威控制-順應遵從”型創(chuàng)新擴散、“晉升競爭-爭先創(chuàng)優(yōu)”型創(chuàng)新擴散和“規(guī)范同形-從眾模仿”型創(chuàng)新擴散四種模式。研究結果表明，碳中和政策從漸進創(chuàng)新擴散到急速創(chuàng)新擴散的變化主要是受中央政策信號和社會壓力的影響，地方政府碳中和政策創(chuàng)新擴散的行為心理主要是追求獎勵、晉升或規(guī)避壓力、問責的經濟理性動機，這也導致了碳中和政策急速創(chuàng)新擴散過程中的政策趨同和政策再生產的缺失，不符合超大型國家區(qū)域異質性對碳中和實現方式多樣性的要求。基于此，仍需從“加強碳中和及生態(tài)文明的價值構建，強化通過心靈治理‘助推碳中和政策創(chuàng)新擴散；鼓勵地方結合地方性知識展開試點，推動碳中和政策創(chuàng)新地方探索的多樣化發(fā)展；完善碳中和政策決策中的公民參與，在提升碳中和政策的公眾持續(xù)接受和社會支持度”等方面促進碳中和政策創(chuàng)新擴散路徑的優(yōu)化。

關鍵詞 碳中和；政策創(chuàng)新擴散；行為機理；行為公共管理

中圖分類號 C93 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）01-0101-11 DOI：10. 12062/cpre. 20220621

公共政策是政府進行公共治理的基本方式。作為應對氣候變化的理想路徑，碳中和的實現需要各國政府在政策上以前所未有的速度作出全面回應［1］。中國政府在第七十五屆聯合國大會上對世界鄭重承諾努力爭取在2060年前實現碳中和，2021年中央財經委員會第九次會議也指出：“要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標”［2］。為推進碳中和實現和貫徹中央決策部署，各級政府陸續(xù)制定了一系列相關政策或路線圖，極大地推進了碳中和政策的創(chuàng)新擴散。然而，目前卻鮮有關于這一公共政策和政府治理前沿領域的研究，分析政府碳中和政策創(chuàng)新擴散決策心理與行為機理的研究則更為缺乏。基于此，該論文從行為公共管理理論的視角出發(fā)，并通過576份中國地級市及以上政府發(fā)布的碳中和政策文本，擬分析碳中和政策創(chuàng)新擴散的行為機理和模式，以拓展碳中和及政策創(chuàng)新擴散的知識邊界，并為完善碳中和政策及優(yōu)化碳中和政策創(chuàng)新擴散的路徑提供理論參考。

1 文獻回顧與評述

作為全球治理的重要議題，碳中和政策創(chuàng)新擴散目前已在全球范圍內展開。政策創(chuàng)新擴散是指某項新政策在不同區(qū)域或層級政府間傳播并被采納的過程［3］。在此，“新政策”是指某個政府首次采納某項政策，而不論這個政策是否曾經出現或被其他政府采納。換言之，只要對采納它的政府而言是新的，即可稱之為政策創(chuàng)新［4］。據統(tǒng)計，目前已有137個國家采納碳中和政策［5］，內容涉及碳稅、碳關稅、碳交易以及能源、交通、建筑等多方面的綠色發(fā)展［6-8］。各國學者［9-11］也從綠色轉型、能源發(fā)展、技術革新、協同合作等方面對碳中和的實施路徑及可行性給予了廣泛關注，認為使用清潔能源、提高能源效率和發(fā)展綠色技術等能有效減少碳排放，但個體的支付意愿也會影響人們對碳中和產品的接受程度［12］，進而影響碳中和政策的效果和碳中和的實現。為此，需重新定義好“好”公民的含義［13］，并避免政策目標中“部門行動的孤島”（sectoral silos）［14］，以推動碳中和與其他社會目標的協同發(fā)展及社會層面的綠色行動。同時，各國需基于不同背景實施不同的碳中和路徑，并共享政策創(chuàng)新和技術創(chuàng)新，以便各國之間能夠采取協調有效的行動共同推動碳中和的實現［13］。

那么，碳中和政策創(chuàng)新擴散的影響因素和機理是什么？對此，尚未發(fā)現有明確的文獻對此進行研究。但從政策創(chuàng)新擴散的研究看，國外學者發(fā)現各州之間的相互學習、競爭及政策制定者受到的壓力是推動政策創(chuàng)新擴散的主要因素［4，15］，這些因素會促使地方政府將外部政策的信息與理念吸收到本土政策的制定過程中［16］，進而推進政策創(chuàng)新擴散。國內學者的研究也支持了這一觀點，認為政策創(chuàng)新擴散不僅受到自上而下的政策推廣、自下而上的政策學習及政府間橫向競爭等因素的影響［17］，而且還受到社會需求、財政約束、媒體輿論和學術研究等因素的影響［18-19］。此外，研究表明政策企業(yè)家和官員流動也對政策創(chuàng)新擴散起著重要作用。政策企業(yè)家是指那些具有專業(yè)知識、創(chuàng)新意識、批判精神、領導潛能以及愿意并能夠承擔風險責任的人［20］，他們與普通政策參與者的區(qū)別在于他們能夠參與政策創(chuàng)新擴散并維持它［21］。他們構成了政策創(chuàng)新擴散中可識別的政治角色，他們的存在及所采取的行動可以極大地推動立法考慮和批準政策創(chuàng)新的可能性［22］，是推動創(chuàng)新思想在政府議程中占據主導地位和解釋政策變遷的關鍵變量［23］。Lavve等［24］則跳出了傳統(tǒng)“政治-行政”二分框架中僅將基層官員看作是政策執(zhí)行者的觀點，認為基層官員對嚴重危機狀態(tài)的感知、有效知識的匱乏以及對創(chuàng)新和行動主義的需求，將驅動其跨越政策執(zhí)行者的身份界定，而以政策企業(yè)家的身份參與政策制定，從而引發(fā)自下而上的政策創(chuàng)新擴散。Yi等［25］則提出了政策創(chuàng)新擴散的“政策蟲洞”（Policy Worm?hole）假說，認為當官員在兩地之間流動時，兩地之間便會形成“政策蟲洞”，從而促進兩地之間的政策學習和創(chuàng)新擴散［26］，并使得兩地之間的政策因領導者的跨域流動而走向趨同。

綜上所述，現有碳中和及政策創(chuàng)新擴散研究取得了一些卓有成效的成果，但現有研究或著重于對實施碳中和的挑戰(zhàn)、可行性及路徑的探討，或著重于對政策創(chuàng)新擴散的影響因素進行組織制度層面的宏觀分析，而缺乏對政策創(chuàng)新擴散行為心理的微觀研究，對碳中和政策創(chuàng)新擴散行為機理與模式進行研究的文獻則更為鮮見。行為科學研究表明，行動者的行為選擇總是與特定的情境及心理有關。如果不理解政府行為決策的情境及心理，就無法深入理解碳中和政策創(chuàng)新擴散的機理，更無法為碳中和政策及其創(chuàng)新擴散路徑的優(yōu)化提供理論指引。為此，該論文即從行為公共管理角度探究政府碳中和政策創(chuàng)新擴散決策的具體情境及心理，進一步深入分析碳中和政策創(chuàng)新擴散的行為機理和模式，以夯實政策創(chuàng)新擴散研究的微觀基礎和為完善碳中和政策提供新思路。

2 研究設計

2. 1 理論概念

按照伊斯頓的觀點，公共政策的本質是對公共利益的權威性分配。理解公共政策，需要明確公共政策的目的、制定主體和表現形式。①目的。關于國家起源的政治哲學認為，國家是“把大家的權力和力量托付給某一個人或一個能通過多數的意見把大家的意志化為一個意志的多人組成的集體”，而這個“統(tǒng)一在一個人格之下的一群人就稱為國家”［27］。為此，“大家”與“國家”之間構成了“委托-代理”關系，“國家”也因此需要代表“大家”的公共利益。然而，公共利益概念和感受上的虛幻性，使其難以被精確定義、衡量和表達。因此，公共利益只有具體化為公共問題，并通過國家的職能活動解決，才能具體實現［28］。公共政策的目的，就在于通過解決公共問題實現公共利益。②制定主體。從廣義的角度而言，公共政策的制定主體既包括官方主體，也包括非官方主體，但官方主體無疑是最基本、最核心的主體。在此，官方主體是指能夠代表國家意志和行為的國家機關。同時，由于中國獨特的管理體制，執(zhí)政黨也是官方主體之一，它與國家機關共同構成了國家的公共權威。這一公共權威也可稱為廣義的政府，是最具權威的公共權力擁有者，其對公共利益的分配構成伊斯頓語中的“權威性分配”。該論文即在這一廣義層面使用政府的內涵。③表現形式。盡管國內外學者對公共政策的研究頗多，但對公共政策表現形式的論述卻不完全一致。托馬斯·戴伊［29］認為：“凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策”。張金馬認為公共政策的表現形式有法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明、指示以及行動計劃與策略。陳振明［30］則認為公共政策在表現形式上是為實現一定目標所采取的“政治行為或規(guī)定的行為準則”，是“一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱”。該論文認為，公共政策蘊含著政策制定者通過解決公共問題而實現公共利益的目的或期望。實現這一目的或期望的過程，必然包括政策制定者通過提倡、要求、規(guī)制、禁止等方式，以實現政策制定者對“希望”或“不希望”發(fā)生的行為的引導或管制。就此而言，公共政策的表現形式既包括包含上述意思表示__的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性制度，也包括包含上述意思表示的一些重要政府會議的決議、國家元首或政府首腦的重要聲明或指示。

習近平指出：“氣候變化是全球性挑戰(zhàn)，任何一國都無法置身事外”［31］。因此，作為應對氣候變化理想路徑的碳中和，無疑是全球關注的公共問題和公共利益。碳中和通常是指人為溫室氣體排放量與清除量的平衡，但有研究認為它的含義較為靈活［13］，在不同的國家或地區(qū)中，碳中和有時也被表達為凈零排放（Net?zero Emission）或氣候中性（Climate?neutral）等具有共性但又有差異的概念。該論文認為，盡管不同國家或地區(qū)對碳中和內涵的表述存在一定差異，但其欲解決的公共問題和實現的公共利益卻具有一致性，即通過實現人為溫室氣體排放量與清除量的平衡，應對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)和實現人類的可持續(xù)發(fā)展。根據上述對公共政策和碳中和內涵的闡釋，該論文認為碳中和政策是指政府為了應對氣候變化這一復雜的公共問題，而基于實現人為溫室氣體排放量與清除量平衡的基本目標，發(fā)布的具有提倡、要求、規(guī)制、禁止等引導或管制意思表示的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度，以及相關的政府重要會議決議、國家元首或政府首腦的重要聲明或指示的總稱。

2. 2 數據來源與研究方法

根據上述對碳中和政策的定義，該研究認為必須從政策目標、制定主體和表現形式等維度把握碳中和政策的核心內涵。因此，在研究碳中和政策創(chuàng)新擴散時，不能把與產業(yè)升級、能源調整、綠色發(fā)展或環(huán)境保護等方面的政策都歸類為碳中和政策。盡管這類政策與碳中和有關系，或者有利于碳中和的實現，但并不能因此而將之作為選擇政策樣本的依據。因為：一則擴大了碳中和政策的內涵和外延；二則將使碳中和政策文本的檢索范圍變得非常寬泛，以致不能準確統(tǒng)計碳中和政策文本的實際數量。因此，判斷某項政策是否屬于碳中和政策，還須根據碳中和政策內涵判斷該政策是否有制定碳中和的政策目標，是否有在文本內容上接受碳中和的概念或理念，是否有關于碳中和話語的體現等。遵循上述標準，該論文通過北大法寶數據庫、國務院、中央部委、31個省級行政區(qū)（不含港澳臺地區(qū)，下同）及333個地市級行政區(qū)政府門戶網站收集碳中和政策文本的數據，并通過人工方式剔除不相關文本，最后共檢索到相關政策文本576份，其中中央層面政策文本12份、部委層面政策文本62份、省級層面政策文本314份、地市級層面政策文本188份。數據收集時間范圍為2008年1月至2021年9月。該論文對碳中和政策創(chuàng)新擴散的分析以上述數據為基礎。數據數量、結構和內容節(jié)選見表1。

在數據收集的基礎上，該論文主要使用空間分析、文本分詞和詞頻分析對政策文本進行量化研究。空間分析主要是通過ArcGIS10. 2軟件對碳中和政策創(chuàng)新擴散的空間特征進行分析，并通過空間特征闡釋碳中和政策創(chuàng)新擴散的機理與模式。同時，借助ROSTCM6軟件對政策文本進行文本分詞和詞頻分析。由于ROSTCM6在文本分詞功能中存在字數限制，因此該論文將576份政策文本內容整理到15個文檔中進行分詞。針對ROSTCM6軟件系統(tǒng)自帶分詞自定義詞表存在的局限，該論文在分詞過程中多次手動添加分詞自定義詞表，然后使用分詞后的文本進行高頻詞統(tǒng)計，并選擇輸出高頻詞數為前3 000名的高頻詞，進而分析碳中和政策文本在主題和內容上創(chuàng)新擴散的整體性特征。

2. 3 研究視角與理論框架

蘇格蘭啟蒙運動的代表性人物休謨［32］說：“任何科學都或多或少與人性有些關系，無論學科看似與人性相隔多遠，它們最終都會以某種途徑再次回歸到人性中”。因此，“政治人”“經濟人”“社會人”和“文化人”等觀點也先后進入學術視野。20世紀30年代行為主義政治學和50年代認知心理學的興起，使人們開始從心理學視角分析人的行為，并逐漸發(fā)展出“心理人”假設。正如管理學家西蒙［33］所言，“我們不可輕率地將心理學放在一旁，而僅僅把組織理論建立在經濟學基礎上”。所謂“心理人”是指人的判斷、認知和行為選擇不僅會受到信使（Messen?ger）、激勵、規(guī)范和自我（Ego）等不同心理暗示（Cue）的影響［34］，而且是在某個既定的參照框架下形成的。在此，參照框架是指一套控制感性認識、邏輯評價或社會行為的體系［35］，包括信念/信仰、標準、偏好、價值觀和文化等。行為公共管理作為一門同時關注公共管理與心理學的交叉學科［36］，其要點即在將人視為一個復雜的“心理人”，并旨在通過心理學的理論和方法，分析公共管理過程中個體、群體或組織的行為和態(tài)度的形成，并將研究內容聚焦在分析政府決策背后的心理與行為機制，從而為分析碳中和政策創(chuàng)新擴散的微觀機理提供了理想視角。

根據行為公共管理的要義，該研究構建“結構-心理-行為”的理論框架，并以此分析碳中和政策創(chuàng)新擴散的行為機理和模式。在此，結構是指一系列相對穩(wěn)定或持久的規(guī)范化系統(tǒng)，包括行動者行動的規(guī)則、慣例、信念、知識和信息等內外部環(huán)境，以及在此之下形成的約束個體或集體心理與行為的關系模式［37］。進言之，碳中和政策創(chuàng)新擴散是特定公共管理結構下的政府決策行為，不同的結構會對決策者的心理產生重要影響，它將“形塑”決策者的心理狀態(tài)和特征，而決策者的心理又將影響到決策者具體采取何種形式的創(chuàng)新擴散，從而成為聯結公共管__理結構與創(chuàng)新擴散行為的中介或橋梁。從中國公共管理的特點看，信息約束、權威控制、晉升競爭和規(guī)范同形共同構成影響政府決策心理與行為選擇的結構性要素。具體而言，中國超大型國家治理的客觀現實，使國家治理一直面臨著一個根本問題：即如何從地方獲得更加廣泛和充分的信息以供決策，并通過有效決策降低國家治理成本和提高國家治理效率，進而通過國家的有效治理建立并培育人們的合法性信仰，以獲得來自人民發(fā)自內心的對國家的認可和支持［38］。為此，如何在不完全信息條件下增強國家治理的有效性及合法性，也因之成為中央需審慎處置的事項。為了實現這一目的，中央一方面鼓勵地方開展基層探索，以最大限度地通過“試點-推廣”方式破除超大型國家治理決策的信息約束，并以此增強治理的有效性；另一方面則通過激勵-約束機制增強對地方的控制，如通過人事、財政、軍事和思想等方面權力的集中維護中央權威，同時通過區(qū)域競爭對競爭優(yōu)勝者給予晉升激發(fā)地方活力，并以此促進治理有效性和合法性的提升。由此，權威控制和晉升競爭也就成為中央信息約束之下提升治理有效性和合法性的具體制度安排，并在實踐中對政府政策的制定形成規(guī)范同形的壓力，從而成為進一步塑造政府心理與行為的結構性因素（圖1）。

3 碳中和政策創(chuàng)新擴散模式的行為機理

綜上所述，根據“結構-心理-行為”的理論框架，碳中和政策創(chuàng)新擴散的模式可分為“信息約束-審慎吸納”“權威控制-順應遵從”“晉升競爭-爭先創(chuàng)優(yōu)”和“規(guī)范同形-從眾模仿”四種類型。以下將結合碳中和政策文本的數據，對上述碳中和政策創(chuàng)新擴散模式的行為機理進行深入闡釋。

3. 1 “信息約束-審慎吸納”型創(chuàng)新擴散

“信息約束-審慎吸納”型創(chuàng)新擴散是指政府在不完全信息的約束下，基于審慎心理推動的政策創(chuàng)新擴散。它通常表現為地方先試點某項政策，然后由中央擇優(yōu)選擇、總結、吸納地方經驗，再向更大范圍或全國推廣的過程。從審慎吸納的過程看，首個采納碳中和政策的文本是2008年2月北京市《關于發(fā)布本市第十四階段控制大氣污染措施的通告》，提出“倡導‘碳中和行動，為實踐‘綠色奧運、應對全球氣候變化做出積極貢獻”的理念。2009年11月，北京市人大常委會第十四次會議通過《北京市綠化條例》，其中第八條規(guī)定“倡導低碳生產生活方式和實現碳中和的綠色環(huán)保理念，引導公眾參與碳補償活動”，這是國內第一部直接提及碳中和內容的地方性法規(guī)。此后，國家發(fā)改委在廣東、遼寧、重慶和深圳等五省八市開展低碳試點工作，從而進一步推動了碳中和政策在這些省市的創(chuàng)新擴散。如2010年9月廣州市在《關于大力發(fā)展低碳經濟的指導意見》中提出：“研究設立碳中和基金，通過募集資金的運作，增加廣州及周邊地區(qū)森林碳匯，構建綠色生態(tài)屏障。”在此之后至2020年前，上海市《關于印發(fā)上海市節(jié)能和應對氣候變化“十二五”規(guī)劃的通知》（2012）、《貴州省義務植樹條例》（2014）、住建部《關于組織開展中加合作低碳生態(tài)城區(qū)試點和多高層木結構建筑技術應用工程示范的通知》（2017）以及國家發(fā)改委和財政部《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》（2018）等多個省市和部委也相繼發(fā)布有關涉及碳中和的政策文件。2020年9月國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上承諾努力爭取在2060年前實現碳中和后，碳中和政策迎來了一個新的創(chuàng)新擴散發(fā)展過程。

由此可見，碳中和政策審慎吸納的過程不是單純的層級線性吸納，而是呈現出“地方初始探索→部委發(fā)文吸納→（地方探索擴大?部委吸納擴大）→中央吸納”的螺旋式特征，并表現出三種形式的吸納交替出現的情形（圖2）：一是部門“條條”內上級對下級的吸納；二是屬地“塊塊”內上級對下級的吸納；三是國家部委基于“條條”行業(yè)管理對“塊塊”實踐經驗的職能層級吸納。習近平曾指出，“這樣一個大國，這樣多的人民，這么復雜的國情，領導者要深入了解國情，了解人民所思所盼，要有‘如履薄冰，如臨深淵的自覺，要有‘治大國如烹小鮮的態(tài)度”［39］。于中國而言，盡管實現碳中和的目標非常明確，但如何在一個發(fā)展中大國實現碳中和卻缺乏先例可循。由此，不完全信息下的有限理性，就決定了中央需以“審慎”心理在漸進式螺旋上升的“試點-推廣”中改進政策的科學性，并鼓勵地方探索實現碳中和的有效路徑，中央則在選擇性認可中汲取地方政策設計的思想或在全國推廣某種地方創(chuàng)新經驗［40］，從而在審慎吸納中推進碳中和政策的創(chuàng)新擴散。

3. 2 “權威控制-順應遵從”型創(chuàng)新擴散

“權威控制-順應遵從”型創(chuàng)新擴散是指下級在上級權威控制的結構影響下，基于順應遵從心理推動的政策創(chuàng)新擴散。從實踐中看，上級的權威控制可分為顯性控制和隱性控制兩種形態(tài)。顯性控制是指上級通過文件或正式會議，以行政命令的方式要求下級在某一時間節(jié)點前完成某項任務，并輔之以一定的獎懲措施驅動下級完成既定目標的過程；隱性控制是指上級對某項政策或目標并沒有明確頒布文件或召開正式會議要求下級施行，而是通過批示、參觀、考察、口頭暗示及宣傳倡導等非正式方式表達對下級某項政策實踐的認可，進而影響/激勵下級政策創(chuàng)新的過程。就此而言，“權威控制-順應遵從”型政策創(chuàng)新擴散雖然體現了壓力型體制結構對行動者心理、態(tài)度和行為的影響，但又區(qū)別于行政命令式的強制型政策創(chuàng)新擴散，它表現出上級綜合運用顯性控制力和隱性控制力影響下級政策過程的特征，打破了韋伯式官僚體制內單純由職務等級與上訴渠道原則確立的上下級之間的隸屬關系或命令關系［41］，體現了上級通過心理、情感等“柔性治理”方式和行政、命令等“剛性治理”方式影響下級政策制定與執(zhí)行的治理路徑。

近年來生態(tài)文明和環(huán)境保護受到中央的高度重視，碳中和也在黨的十九屆五中全會上被納入國民經濟發(fā)展“十四五”規(guī)劃，并成為中央重點關注和期望實現的治理目標。因此，完成上級設定的關鍵指標就成為下級決策需優(yōu)先考慮的問題，這也就構成了上級“權威控制”和下級“順應遵從”心理與行為發(fā)生的邏輯起點。因為，在壓力型的體制結構中，上級擁有更高的政治權威和更多的組織資源，具有要求下級在政策制定和執(zhí)行中與其保持一致的法律地位，而且具有對下級的監(jiān)督、檢查、獎懲與問責權，并對下級的行為起著規(guī)范與約束作用。為此，地方政府作為“代理型政權經營者”，在中央的政策要求或信號“暗示”下，碳中和自然在地方政府的工作安排中具有了“中心工作”的性質和顯著效應，并在注意力分配上給予碳中和更多的關注，從而促使碳中和政策的采納主體和政策文本數量在2021年迅速增加（表2）。

3. 3 “晉升競爭-爭先創(chuàng)優(yōu)”型創(chuàng)新擴散

“晉升競爭-爭先創(chuàng)優(yōu)”型創(chuàng)新擴散是指下級政府在晉升競爭結構的驅動下，基于爭先創(chuàng)優(yōu)心理推動的政策創(chuàng)新擴散。晉升競爭是指上級通過制定可度量的競賽標準，同時對多個下級的政績進行考核，并由競賽優(yōu)勝者獲得晉升的一種制度安排［42］。在晉升競爭結構中，由于晉升機會稀缺，同段位的競爭者之間面臨著較大的競爭壓力。當地方政府及其官員感知到中央的碳中和政策信號、創(chuàng)新擴散的環(huán)境以及其在晉升競爭中的位置狀態(tài)時，由競爭對手競爭行為和競爭環(huán)境動態(tài)變化造成的競爭壓力感知，將促使地方政府及其官員在晉升競爭中推動碳中和政策創(chuàng)新擴散。進而，下級若想獲得競爭優(yōu)勢，不僅需要圍繞上級關心的問題展開競爭，而且必須表現出相較于競爭對手更突出的政績，才能在晉升錦標賽中脫穎而出。

表3中通過對碳中和政策創(chuàng)新擴散的空間分析發(fā)現：在第一階段（2008—2019年），碳中和政策創(chuàng)新擴散主要集中在華東和華南地區(qū)，呈現出“東多西少、南多北少”的空間分布特征；而在第二階段（2020年—2021年9月），碳中和政策已擴散至華北、華中和西南的廣大地區(qū)，特別是中部地區(qū)的安徽、河南和西部地區(qū)的甘肅及云南等省份的擴散效應非常明顯。前后兩階段創(chuàng)新擴散的速度差異，說明對處于晉升競爭中的地方政府而言，中央和國家領導人的支持擴大了碳中和政策的合法性，碳中和在地方工作的“中心位置”愈發(fā)凸顯，而“雙碳”目標的時間約束則進一步提升了地方政府的競爭壓力感知，從而推動了整個碳中和政策創(chuàng)新擴散的進程。

進一步從省級行政區(qū)角度看，“晉升競爭-爭先創(chuàng)優(yōu)”__型創(chuàng)新擴散還表現出顯著的疊加效應。疊加效應是指經濟發(fā)展水平和碳排放水平越高的地區(qū)，就越有可能采納碳中和政策。表4中浙江、廣東、山東和江蘇是中國經濟最為發(fā)達的省份，也是地區(qū)碳排放量占全國碳排放總量比例最高的幾個省份［43］。因此，為了表明對中央政策的關注并保持在晉升競爭中的優(yōu)勢地位，特別是在環(huán)保考核已對晉升具有一定正向作用的情境下［44］，謀求晉升的地方官員將更多地采納對節(jié)能減排和環(huán)境保護具有積極意義的碳中和政策，從而推動了碳中和政策在這些省域的創(chuàng)新擴散，并對中西部地區(qū)產生示范效應。

3. 4 “規(guī)范同形-從眾模仿”型創(chuàng)新擴散

“規(guī)范同形-從眾模仿”型創(chuàng)新擴散是指地方政府在規(guī)范同形結構的影響下，基于從眾模仿心理推動的政策創(chuàng)新擴散。在此，規(guī)范同形是指政策制定者為尋求認可、支持或化解壓力，而促使其與他人、權威或社會整體保持一致的社會結構。當碳中和成為一種被權威或社會所廣泛認可或接受的應對氣候變化的理想方式時，規(guī)范同形就可能驅動地方政府進行碳中和政策創(chuàng)新擴散。然而，碳中和作為一項新興事物，要在已有政策基礎上因地制宜地進行政策再生產，往往需要決策者有對政策內容的深刻理解和對政策實施環(huán)境的深入把握，而這將耗費決策者更多的時間、精力和成本，但這又受到官員認知、任期政績和所能調配的資源的限制。黨的十八大以來中央不斷強化“五位一體”的總體布局，地方政府職能也開始向更加注重“五位一體”的多目標均衡轉變，資源與任務之間的張力也隨著愈發(fā)凸顯，如何在有限的資源條件下完成上級任務和回應社會要求就成為地方政府不得不考慮的重要事項。此時，模仿其他地區(qū)已有的碳中和政策恰好可降低其決策的成本和提高行為選擇的正確性。從行為科學的角度上看，人作為群體性動物，通常也都希望與群體保持一致，并以此獲得群體的支持、認可與接受，從而建立群體身份認同與歸屬［45］，因而會不由自主地跟隨或模仿群體內其他成員的選擇。

“規(guī)范同形-從眾模仿”型創(chuàng)新擴散與其他類型的創(chuàng)新擴散不同，它關注得更多的不是如何根據“先進”經驗和自身情況爭先創(chuàng)優(yōu)，而是如何通過模仿“先進”標明自己已經“跟進”的態(tài)度。這就使得決策者不能根據各自的區(qū)域情況進行政策調整，或者即使做出了某些方面的調整，但調整幅度也小于正確決策所需要的幅度，因而導致政策內容上的趨同。為具體分析碳中和政策的趨同程度，該研究利用ROSTCM 6軟件對樣本政策進行分詞與內容分析，從而得出政策文本內容的高頻詞，并在此基礎上結合高頻詞在政策文本中的語義合并同類高頻詞（如居民與公眾、部門與機構、高等院校與科研院所等被歸為同一類詞）。同時，根據核心高頻詞之間的邏輯關系對其進行編碼，得出碳中和政策文本核心高頻詞的所屬編碼（表5）。

根據表5可知，目前碳中和政策文本的關注焦點主要集中在話語情境、重點領域、推進措施和責任主體等四個方面。①話語情境。說明現有政策文本主要是在生態(tài)、綠色、低碳等語境中討論碳中和，反映了政府對碳中和政策實施背景和意義等基本問題的認知，也反映了碳中和政策的政策屬性和現實關切。②重點領域。說明現有政策文本主要是關注能源、建筑和金融等領域的碳中和問題，反映了目前碳排放量較高或政府實施碳中和政策的重點領域。③推進措施。說明政府主要想通過重點項目和重點工程的方式推進碳中和，是“項目制”治理方式在碳中和政策中的具體體現，反映了政府意圖通過“項目”或“工程”方式完成碳中和治理任務的制度邏輯，也反映了地方決策者欲以此獲得更多中央轉移支付和競爭優(yōu)勢的行動邏輯。④責任主體。說明現有政策文本主要關注了企業(yè)和部門兩大責任主體，即試圖通過“重點項目”和“重點工程”等“項目式治理”方式聯結企業(yè)和政府兩大主體推進碳中和，而對科研院所、社會組織和公民個體等社會力量重視不夠。

在核心高頻詞呈現和編碼的基礎上，該研究再次根據政策文本的原文進行對標，以核對上述核心高頻詞及編碼是否與政策文本的內容適切。經對標發(fā)現，上述關鍵詞與編碼適切政策文本的內容，說明從眾模仿雖然促進了碳中和政策的創(chuàng)新擴散，但創(chuàng)新擴散過程中政策再生產的不足也反映了部分政策的“懸浮化”或形式化問題。從眾模仿雖可使決策者在約束條件下以理性方式輸出適應性行為，并在短期內達到降低個體風險和提高個體收益的目標，但對一個有著極大區(qū)域異質性的超大型國家而言，從眾模仿顯然并非實現長期效應和集體理性的“最優(yōu)路徑”。同時，從眾模仿也對為何目前政策文本更為強調通過“重點項目”和“重點工程”的方式聯結企業(yè)和政府兩大主體推進碳中和提供了具有解釋力的框架。因為“項目制”作為一種可以統(tǒng)合中央、地方及社會之間關系的特定國家治理方式［46］，不僅中央可借此平衡地方財力和實現宏觀調控，而且地方也可借此獲得更多的中央財政支持，并以此獲得競爭優(yōu)勢和實現治理目標。為此，對“重點項目”“重點工程”收益的預期，進一步增強了部分政策制定主體決策時的從眾和模仿心理。

4 結語與討論

中國是一個具有豐富政策實踐經驗的大國，提煉基于中國場景的政策理論不僅有助于豐富政策理論研究的話語體系，而且有助于推進政策實踐的完善。該研究的理論貢獻主要在于：一方面，通過引入行為公共管理視角建構了“結構-心理-行為”分析框架，從而創(chuàng)新性地通過對政策決策心理分析的引入，推進了政策創(chuàng)新擴散宏觀制度分析與微觀心理機制間“縫隙”的彌合，為政策創(chuàng)新擴散研究提供了新的分析視角和理論框架。另一方面，則在于通過“結構-心理-行為”分析框架和對576份碳中和政策文本的分析，總結了“信息約束-審慎吸納”“權威控制-順應遵從”“晉升競爭-爭先創(chuàng)優(yōu)”和“規(guī)范同形-從眾模仿”等四種碳中和政策創(chuàng)新擴散的模式，從而揭示了碳中和政策創(chuàng)新擴散決策的心理機制，打開了觀察政府行為決策的“心靈之窗”，為碳中和政策研究提供了新的學術話語，也為優(yōu)化碳中和政策創(chuàng)新擴散路徑提供了基于行為心理分析的微觀基礎和科學依據。研究也表明，碳中和政策從漸進創(chuàng)新擴散到急速創(chuàng)新擴散的變化主要是受中央政策信號的影響，地方政府碳中和政策創(chuàng)新擴散的行為心理主要是追求獎勵/晉升或規(guī)避壓力/問責的經濟理性動機，這也導致碳中和政策制定過程中公民參與的缺失和創(chuàng)新擴散過程中政策再生產的不足，從而不符合超大型國家區(qū)域異質性對碳中和實現方式多樣性的要求。為此，如何從行為公共管理視界優(yōu)化碳中和政策創(chuàng)新擴散的路徑就顯得尤為必要。

4. 1 加強碳中和及生態(tài)文明的價值構建，強化心靈治理“助推”碳中和政策創(chuàng)新擴散

與強調政治經濟激勵或強制約束的剛性治理方式不同，心靈治理更強調通過非物質方式和非強制手段的柔性方式影響人的思維過程，注重通過培養(yǎng)人的精神需求和影響人對需求的價值認知，使其自愿降低或抑制特定__經濟性需求并以此來解決公共問題［47］。在此，“助推”的意義就在于它基于人思維方式的特征和行為規(guī)律設計政策方案，并在不顯著改變政策方案經濟激勵水平的情況下潛移默化地影響人們的行為選擇［48］。因此，從心靈治理角度“助推”碳中和政策創(chuàng)新擴散，一方面需要了解地方政府實施碳中和政策的基本動機，通過豐富績效評價體系和建立聲譽機制引導官員從心靈上以實現美麗中國的“人民滿意”和碳中和作為“自我實現”的價值追求，而非僅將個人物質滿足或政治晉升作為追求的目標。另一方面則需要從更為廣泛的社會心理建立“人與自然和諧共生的現代化”的生態(tài)倫理和科學觀念，通過培養(yǎng)符合生態(tài)文明的普遍意識和行為規(guī)范，引導人們在精神上自然降低日益膨脹的消費需求，科學實現碳排放與碳清除的平衡。

4. 2 鼓勵地方結合地方性知識展開試點，推動碳中和政策創(chuàng)新地方探索的多樣化發(fā)展

中國幅員遼闊、人口眾多，區(qū)域之間的資源稟賦、經濟狀況、社會文化和歷史傳統(tǒng)具有較大的差異，這從根本上決定了碳中和實施路徑的差異性。為此，必須鼓勵地方結合地方性知識進行政策再生產，推動碳中和政策因地制宜地創(chuàng)新發(fā)展。在此，“地方”不僅是一個區(qū)域概念，也是一個文化概念。不同“地方”的居民長期基于不同的自然和社會環(huán)境展開多樣化的生產生活實踐，形成了具有地域性特征的文化知識，并在形成之后反作用地方居民的認知、心理及生產生活實踐。中國因其超大型國家性質，具有豐富的與生態(tài)環(huán)境及政策執(zhí)行有關的地方性知識。這些地方性知識不僅有利于地方生態(tài)環(huán)境的保護［49］，而且可能影響環(huán)境政策執(zhí)行的成效［50］。未來如何在政策制定和執(zhí)行過程中有效地吸納地方性知識，并根據不同區(qū)域的經濟社會狀況和不同群體/階層的文化心理認知制定相應政策應是碳中和政策創(chuàng)新擴散的重要方向。同時，不同的政策會在實踐中表現出何種績效差異，或者說同一政策在不同區(qū)域是否會表現出績效差異？影響因素是什么？政策的適用條件與邊界在哪？這些答案都需要從多樣化的地方試點和跨案例的比較研究中尋求。為此，需要為地方創(chuàng)新提供更具包容性的政策空間和社會環(huán)境，鼓勵地方因地制宜地制定符合區(qū)域特點和文化心理的碳中和政策，不斷探索符合多樣化區(qū)域/群體心理和行為規(guī)律的碳中和政策設計，并加強中央頂層設計整體性與地方探索多樣性的結合，進而促進碳中和政策創(chuàng)新擴散的群體性進化。

4. 3 完善碳中和政策決策中的公民參與，提升碳中和政策的公眾持續(xù)接受和社會支持度

公共政策的制度分析表明，良好的政策制定和實施需要民主化和科學化的程序條件［51］，而圍繞著公共決策的政府與公民之間的互動恰恰是行為公共管理關注的重要內容之一。研究表明，現有政策更多的是強調通過“重點項目”和“重點工程”聯結企業(yè)和政府兩大主體推進碳中和，而對社區(qū)、居民和科研院所等社會主體重視不足。然而，碳中和是一項涉及多主體生產和生活方式轉變的系統(tǒng)工程，不僅需要政府的政策支持和企業(yè)的勠力同心，也需要來自科研院所的技術支持以及公眾綠色生活、綠色消費等觀念的養(yǎng)成。更重要的是，碳中和觀念與行為的養(yǎng)成是“嵌入”整個社會環(huán)境的，加強碳中和政策決策的公民參與不僅有利于促進社會碳中和理念的整體性建立，也有利于提高碳中和政策的公眾接受與支持程度。為此，一方面可以通過聽證、征求意見、專家咨詢、調研訪談等多樣化方式加強碳中和政策決策過程中的公民參與，提升政策決策的科學化與民主化程度；另一方面則需要通過宣傳、教育，特別是與公民的心理溝通擴大政策說服［52］，在政策說服的雙向互動中提升政府、企業(yè)和社會對碳中和政策的態(tài)度、判斷和認知。這些措施的施行不僅是對強調通過政治經濟激勵和強制約束方式實現政策目標的突破，從更宏遠的意義而言，也是從“以政府為中心”到“以人民為中心”的公共管理的應有之義。

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