松江區(qū)宅基地自愿有償退出的政策現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑研究

■卞 吉

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)常住，農(nóng)村存在宅基地大量閑置、利用效率低下、管理混亂等諸多問(wèn)題。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》和《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，提出“探索宅基地自愿有償退出機(jī)制”，開展了全國(guó)范圍內(nèi)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的系統(tǒng)性改革探索，松江區(qū)是上海唯一的試點(diǎn)地區(qū)。2020年全國(guó)啟動(dòng)了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，在全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)，此次改革重點(diǎn)探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，松江區(qū)再次作為上海市的試點(diǎn)區(qū)域，擔(dān)負(fù)起宅基地制度改革的重任。因此，如何制定合理的政策方案，有效推進(jìn)松江區(qū)宅基地自愿有償退出，達(dá)到預(yù)期的改革目標(biāo)，是未來(lái)松江區(qū)宅基地制度改革的關(guān)鍵與難點(diǎn)。

一、松江區(qū)宅基地退出政策現(xiàn)狀

為盤活農(nóng)村大量閑置宅基地，緩解農(nóng)民新增住房的需求壓力，松江區(qū)政府積極推進(jìn)農(nóng)戶相對(duì)集中居住工作，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民居住條件改善和農(nóng)村宅基地的高質(zhì)量利用，制定了若干關(guān)于農(nóng)民相對(duì)集中居住以及宅基地有償退出等方面的政策方案，全力推進(jìn)宅基地制度改革。

2019年8月，松江區(qū)人民政府印發(fā)了《松江區(qū)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》明確了松江區(qū)的工作目標(biāo)：到2022年，約5000戶農(nóng)民實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中居住。重點(diǎn)聚焦高速公路、高鐵和高壓線沿線、生態(tài)敏感區(qū)和環(huán)境綜合整治區(qū)“三高兩區(qū)”；優(yōu)先實(shí)施鄉(xiāng)村振興示范村以及規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)范圍外30戶以下的零散宅基地。2019年10月，松江區(qū)人民政府印發(fā)了《上海市松江區(qū)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村村民宅基地管理的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，對(duì)農(nóng)村村民宅基地和住房建設(shè)資格、建設(shè)條件、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及村民申請(qǐng)分戶等方面做出了明確的管理規(guī)定。同年，松江區(qū)發(fā)改委、財(cái)政局、建設(shè)和管理委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)、規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于明確本區(qū)農(nóng)民相對(duì)集中居住補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對(duì)進(jìn)鎮(zhèn)居住、平移集中居住以及有償退出等方式的農(nóng)戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了明確說(shuō)明。2020年10月，松江區(qū)建設(shè)和管理委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范松江區(qū)農(nóng)民相對(duì)集中居住工作流程的若干意見(jiàn)（試行）》，對(duì)農(nóng)民相對(duì)集中居住的各個(gè)主要階段的管理工作做出了明確規(guī)定，并明確了農(nóng)民相對(duì)集中居住工作流程。

二、松江區(qū)現(xiàn)行宅基地退出政策存在的主要問(wèn)題

（一）退出補(bǔ)償政策方案不夠豐富，區(qū)域創(chuàng)新程度差異較大

當(dāng)前松江區(qū)宅基地自愿有償退出的補(bǔ)償政策方案主要有兩種方式：一種是一次性貨幣補(bǔ)償方式退出，另一種是進(jìn)鎮(zhèn)上樓安置。這兩種補(bǔ)償方案都是各地區(qū)比較廣泛開展的基礎(chǔ)性補(bǔ)償方式，相比較于國(guó)內(nèi)其他試點(diǎn)地區(qū)的政策方案來(lái)看，松江區(qū)對(duì)農(nóng)戶退出宅基地的補(bǔ)償政策方案不夠豐富。

從進(jìn)鎮(zhèn)上樓安置政策的實(shí)施過(guò)程來(lái)看，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)率先探索了跨鎮(zhèn)上樓安置的模式，并取得了很好的成效。在其影響下，相鄰的新浜鎮(zhèn)也在積極推進(jìn)該模式。但是，其他鎮(zhèn)仍然采用比較傳統(tǒng)的退出安置方式，鎮(zhèn)域?qū)用娴恼邉?chuàng)新程度差異比較大。

（二）貨幣補(bǔ)償?shù)呢?cái)政壓力大，農(nóng)戶退出意愿水平低

按照2019年松江區(qū)發(fā)改委等5個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于明確本區(qū)居民相對(duì)集中居住補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》的規(guī)定，宅基地退出一次性貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為8000元/平方米。如果農(nóng)戶選擇該種補(bǔ)償方式退出宅基地，按照戶均200平方米的面積計(jì)算，需要一次性支付給一個(gè)農(nóng)戶的補(bǔ)償金額為160萬(wàn)元，如果涉及到規(guī)模化退出，地方政府將面臨很大的財(cái)政壓力。

與此同時(shí)，近年來(lái)松江區(qū)城鎮(zhèn)住宅價(jià)格上漲很快，已高于8000元/平方米的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如果農(nóng)戶選擇一次性貨幣補(bǔ)償方式，這筆補(bǔ)償款難以保障農(nóng)戶退出宅基地后能夠在城鎮(zhèn)購(gòu)買住房。因此，農(nóng)戶作為理性經(jīng)濟(jì)人，基本上不會(huì)傾向于選擇一次性貨幣退出方式，導(dǎo)致一次性貨幣補(bǔ)償退出方式難以落地。

（三）城鎮(zhèn)安置住房規(guī)劃管控嚴(yán)格，難以滿足農(nóng)戶的安置需求

目前，各鎮(zhèn)用于進(jìn)鎮(zhèn)上樓集中居住的安置住房供給有限，主要面向“三高兩區(qū)”范圍的農(nóng)戶。根據(jù)松江區(qū)村莊布局規(guī)劃，到2035年，松江區(qū)“三高兩區(qū)”范圍將撤并農(nóng)戶約2.32萬(wàn)戶，而松江區(qū)E點(diǎn)安置區(qū)（城鎮(zhèn)集中安置區(qū)）在2035年內(nèi)規(guī)劃新增安置農(nóng)戶2.58萬(wàn)戶，可以看出松江區(qū)在規(guī)劃內(nèi)通過(guò)城鎮(zhèn)集中居住方式安置的農(nóng)戶基本上就是“三高兩區(qū)”范圍的農(nóng)戶，其他區(qū)域的農(nóng)戶即使有退出宅基地進(jìn)鎮(zhèn)上樓的意愿，區(qū)里也無(wú)法提供足夠的城鎮(zhèn)安置住房滿足農(nóng)戶的退出需求。

三、試點(diǎn)地區(qū)宅基地自愿有償退出模式對(duì)松江區(qū)的借鑒

在宅基地制度改革試點(diǎn)政策的推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)廣泛開展了宅基地自愿有償退出方面的模式創(chuàng)新，全國(guó)多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)都進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索和嘗試。上海的建設(shè)用地總量已達(dá)“天花板”，農(nóng)村建設(shè)用地尤其是居民點(diǎn)用地的集約利用是今后發(fā)展的重要方向。作為上海宅基地制度改革的試點(diǎn)區(qū)，松江區(qū)如何開展閑置宅基地再利用，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿有償退出宅基地將是改革的關(guān)鍵與難點(diǎn)。目前，結(jié)合松江區(qū)自身的發(fā)展情況與宅基地利用現(xiàn)狀，其宅基地退出可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行參考借鑒：

（一）依據(jù)宅基地的區(qū)位和形態(tài)，制定差異性的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與多元化補(bǔ)償方案

參考江西余江“有償+無(wú)償”相結(jié)合的多元化補(bǔ)償方式，松江區(qū)宅基地布局零散，且房屋老舊現(xiàn)象突出，宅基地質(zhì)量參差不齊，制定差異性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，能在一定程度上緩解政府的資金壓力。另外，制定貨幣補(bǔ)償與指標(biāo)置換等相結(jié)合的多元補(bǔ)償方案，滿足農(nóng)戶的差異化需求。

（二）創(chuàng)新宅基地退出后的市場(chǎng)化交易模式

重慶的“地票”、浙江義烏的“集地券”實(shí)際上都是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的創(chuàng)新模式，凸顯了宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。松江區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)化水平較高，對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)有著一定的需求，同時(shí)其宅基地的前期確權(quán)工作基礎(chǔ)較好，農(nóng)戶的認(rèn)知水平相對(duì)較高，這都為創(chuàng)新宅基地退出后的市場(chǎng)化交易模式提供了良好的條件。通過(guò)市場(chǎng)手段能夠分享土地增值收益，也能在一定程度上解決資金不足的難題。

（三）注重宅基地退出之后的養(yǎng)老保障

寧夏平羅縣根據(jù)地方實(shí)際情況，形成了政府主導(dǎo)，以土地收儲(chǔ)+“以地養(yǎng)老”為特色的平羅經(jīng)驗(yàn)。松江區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化程度較高，本地農(nóng)村常住實(shí)際人口少且較多為老年人，需要充分考慮宅基地退出之后的養(yǎng)老保障問(wèn)題。針對(duì)老齡化嚴(yán)重、農(nóng)民生活水平較低且養(yǎng)老需求強(qiáng)烈的地區(qū)，可參考平羅經(jīng)驗(yàn)，開展“以地養(yǎng)老”的退出模式，如將騰退的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行養(yǎng)老公寓建設(shè)，以宅基地?fù)Q養(yǎng)老服務(wù)等，這樣也能夠緩解部分地區(qū)安置住房用地指標(biāo)不足的問(wèn)題。

（四）農(nóng)村企業(yè)助力土地綜合整治

借鑒成都市“土地綜合整治”的實(shí)踐和河南浚縣企業(yè)主導(dǎo)宅基地?fù)Q房的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好的近郊農(nóng)村，通過(guò)土地綜合整治的手段，讓農(nóng)民向村中心集中，節(jié)約進(jìn)鎮(zhèn)上樓所需的建設(shè)用地指標(biāo)。以企業(yè)下鄉(xiāng)助力宅基地退出，一方面能夠?yàn)檎謸?dān)壓力，另一方面也能推進(jìn)新農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

四、松江區(qū)推進(jìn)農(nóng)戶宅基地自愿有償退出的對(duì)策建議

（一）以農(nóng)戶的多元化需求為驅(qū)動(dòng)，打造宅基地退出的“政策超市”

借鑒國(guó)內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)的典型做法，建議打造松江區(qū)宅基地退出的“政策超市”。農(nóng)戶退出宅基地的補(bǔ)償方案可以選擇其中一類政策，也可以是多項(xiàng)政策的組合。如果農(nóng)戶只選擇其中一類政策，則根據(jù)宅基地及地上物的評(píng)估價(jià)值，折算相應(yīng)類型的政策補(bǔ)償。如果農(nóng)戶選擇其中幾種政策方案的組合，先根據(jù)宅基地及地上物評(píng)估總價(jià)值，然后測(cè)算不同政策屬性水平的價(jià)值量，遵循組合政策方案的價(jià)值總量不得超過(guò)評(píng)估總價(jià)值的原則，確定符合農(nóng)戶差異化需求的補(bǔ)償政策方案。

（二）以“跨鎮(zhèn)安置+城鎮(zhèn)安置房票”為抓手，盤活存量安置房源

城鎮(zhèn)安置住房用地供給不足，安置房源短缺是松江區(qū)當(dāng)前推行進(jìn)鎮(zhèn)上樓安置政策的主要堵點(diǎn)，在破解這個(gè)政策難題方面，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)已經(jīng)成功探索了跨鎮(zhèn)安置的模式。接下來(lái)，松江區(qū)可結(jié)合現(xiàn)狀由區(qū)政府牽頭，充分考慮農(nóng)民需求和鎮(zhèn)政府財(cái)政承受力，廣泛推廣該模式。與此同時(shí)，也可借鑒浙江義烏的做法，進(jìn)一步拓寬存量安置房源的范疇，將商業(yè)用房、商務(wù)樓宇等物業(yè)類型也納入宅基地退出后的實(shí)物置換類型。此外，考慮到上海非常注重保障型住房的供給，建議將市區(qū)的共有產(chǎn)權(quán)住房也納入存量安置房源范疇，由此形成松江區(qū)特有的宅基地退出的城鎮(zhèn)安置房票，作為農(nóng)戶宅基地退出后存量安置房源的多元化政策供給。

（三）以區(qū)級(jí)“集投公司”為運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值

目前，松江區(qū)各鎮(zhèn)在落實(shí)宅基地退出補(bǔ)償政策時(shí)，主要的資金來(lái)源是市、區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼以及部分鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)貼，政府財(cái)政壓力很大。為了能夠緩解宅基地退出后農(nóng)戶安置的政府財(cái)政壓力，同時(shí)有效盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，探索農(nóng)村土地高質(zhì)量利用的造血機(jī)制，在各鎮(zhèn)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，支持搭建區(qū)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)，成立“松江區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)投資開發(fā)有限公司”（簡(jiǎn)稱“集投公司”），由區(qū)級(jí)集投公司統(tǒng)籌配置全區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)、土地、項(xiàng)目等資源，做好農(nóng)戶宅基地股權(quán)化評(píng)估和運(yùn)營(yíng)管理，確保年回報(bào)收益率不低于5%，切實(shí)增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入，提升資源綜合集聚效能。

（四）以退出農(nóng)戶的生活福祉為根本，保障農(nóng)戶生計(jì)的可持續(xù)發(fā)展

宅基地是農(nóng)戶安居樂(lè)業(yè)的生存保障，農(nóng)戶不僅注重財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償，也同樣需要公共服務(wù)方面的長(zhǎng)效保障。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)宅基地退出農(nóng)戶的社會(huì)保障服務(wù)供給，以滿足不同特征農(nóng)戶的保障需求。首先，做好宅基地退出農(nóng)戶的就業(yè)政策指導(dǎo)和支持，建議松江區(qū)對(duì)參與宅基地退出的農(nóng)民，可在同等條件下優(yōu)先參加由市和區(qū)組織的技術(shù)技能培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)能力。其次，解決好宅基地退出農(nóng)戶子女的上學(xué)問(wèn)題，建議松江區(qū)政府會(huì)同區(qū)教育局以及各鎮(zhèn)教育管理部門，劃定一部分優(yōu)質(zhì)教育資源作為進(jìn)鎮(zhèn)安置農(nóng)戶的政策激勵(lì)，滿足農(nóng)戶對(duì)提高子女受教育水平的需求。再次，解決好宅基地退出農(nóng)戶的養(yǎng)老保障問(wèn)題，借鑒國(guó)內(nèi)其他試點(diǎn)地區(qū)的做法，建議開展以宅基地使用權(quán)置換養(yǎng)老服務(wù)，提升農(nóng)戶的養(yǎng)老質(zhì)量。