全面抗戰時期國民政府政治管理的弊端及當代啟示

肖詩檳 安強

摘要：全面抗戰爆發后，隨著國民政府運行的時空條件和政治環境的改變，其政治管理展現出新特點，反映著國民黨政權的戰時應對能力和政治管理水平。全面抗戰時期國民政府政治管理的弊端，集中表現為倉促片面的戰時性結構、流于形式的開放性政治、運行失序的集中性權力、個人集權的獨裁性組織、矛盾激化下的政策失衡，這為戰后國民黨政權失去統治基礎埋下了伏筆。其對我國當代政治管理的啟示是：根據時代和環境建立合理完善的政治管理體系，堅持政治管理過程中民主的開放性和真實性，政治管理要充分考量質效關系，堅持政治管理方向上“自上而下”與“自下而上”有機結合，在政治管理過程中保障最廣大人民群眾的根本利益。

關鍵詞：全面抗戰時期；國民政府；政治管理；弊端；啟示

中圖分類號：D693;K264文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2023）07-0136-05

民國時期的政治管理處于由傳統向現代政治管理轉變的過渡階段，其權力結構呈現出由集權走向分權，再重新走向集權的特點。全面抗戰爆發后，國民政府中央權力高度集中，蔣介石個人權力空前加強，在“戰時需要”的時代條件下，國民黨政權進一步強化獨裁統治傾向，其發展呈現出一種從謀求法統到重歸軍人政治走向獨裁的變化，暴露出政治領導脫節、政治決策失誤、政治組織失序、政治溝通失實、政治監督失效等諸多弊端。研究全面抗戰時期國民政府政治管理的弊端，對于我們今天提升管理水平、提高管理效率、促進民主政治建設、實現國家治理體系和治理能力現代化等具有十分重要的理論和現實意義。

一、政治管理理論概述

（一）政治管理的科學內涵

政治管理是指國家權力“遵循特定的規則對政治生活進行主動、有序地約束或制約的方式”，通過約束使政治生活按確定的秩序和計劃運行。它的主體是政府行政機構，客體是統治階級與一般社會成員，像金字塔型由上而下運作，特點是主動和有序地約束。政治管理的基本范圍是公共領域，并且涉及的是政治問題，具有維護經濟基礎、保障發展、調節沖突，維持穩定；確定政治方向，推動民主政治進程等作用。

（二）政治管理的特點、原則及方式

政治管理的特點是公共性、組織性、責任性、服務性和價值性，遵循民主法治、科學高效、協調統一的原則。從方式上看，主要包括政治的領導、決策、組織、協調、溝通和監督等。政治領導的要素包括國家政權體系、社會公眾。政治領導由社會政治生活以及權威與服從構成。政治決策是管理的基礎，起著決定性作用。政治組織是指將人或事相聯系整合并組成行為系統，構建協作關系的過程。政治協調是指政府行政機構在社會政治生活領域方面存在矛盾時所展開的關系調整并使其穩定的政治行為及活動過程。社會發展過程中存在的利益分化與政治整合共同要求政治協調的產生。政治溝通是指政治體系運作過程中，將政治信息進行傳遞交換，對政治管理活動起著整合驅動作用。政治監督通過對社會公共權力職權的監控和糾正，從而實現政治管理的目標，從手段上可以劃分為憲法、政黨和權力的監督。

二、全面抗戰時期國民政府政治管理的演進及弊端

（一）國民政府政治管理的淵源及演進

總體上來看：民國時期的政治管理較為復雜、混亂，在政權組織問題上，辛亥革命后南京臨時政府時期實行總統制，但為維護共和并制約袁世凱，責任內閣制被設計出來。袁世凱成為大總統后，政權組織形式多次更迭。南京國民政府建立后，中央政府集權漸趨加強。權力變化總體趨勢體現了從封建帝制集權向近代分權過渡后再次整合走向集權的階段性特點。民國時期的權力易變展現出從傳統帝制國家轉向民族國家、由中國傳統社會向現代化社會轉型的艱難探索。

1.北洋政府時期政治管理模式的建構。辛亥革命依托于地方勢力提供的軍事和財政資源，同時繼承了官僚體制的政治、軍事、財政、行政等一套系統。為盡快確立政府法統地位，《中華民國臨時政府組織大綱》［1］倉促成文，規定將國家元首和行政首腦一體化，在政權組織形式上采取分權原則并確立總統制?！吨腥A民國臨時政府組織大綱》一方面體現出獨立省份的重要地位，同時反映出當時中央對地方勢力的妥協。1912年3月11日，南京臨時政府頒布的《中華民國臨時約法》對政治權力運行的模糊界定為后續權力中心爭奪埋下伏筆，國家權力中心長期在總統與議會間拉鋸。袁世凱擔任中華民國大總統后，省制改革首次將地方制度法定化，財政體制舉措一定程度抑制了地方分權主義［2］。但在軍閥割據局面形成后，由于行政、司法、財政系統都依附于軍事系統，權力分散化、央地權力分配失控問題嚴重。1923年《中華民國憲法》頒布后，先后出現了聯省自治運動、制定省憲法等現象。1924年國民黨改組后主張以政黨集權實現權力聚集，把地方主義歸攏在國家獨立統一目標下的國家建構模式出現?！吨袊鴩顸h第一次全國代表大會宣言》將“均權主義”、省長依憲民選、以縣為自治單位作為處理央地權力分配的三要點。這一階段政治管理困境集中表現在中央權力分散和地方強勢。

2.南京國民政府時期政治管理模式的形成。南京國民政府期間，均權制通過《中華民國訓政時期約法》和《中華民國憲法草案》得以推行并進一步完善。1928年國民黨形式上結束了中國的長期分裂狀態，隨后南京國民政府宣布進入訓政時期，該時期目標之一就是由下而上實行地方自治、穩固統治根基，但其在政治條件尚未成熟情況下以政黨集權方式實現權力聚集已初顯出其“一黨獨裁”的端倪。南京國民政府地方行政制度改革內容包括縣級政府的結構、機制以及制度，以合署辦公與裁局改科的辦法將具有地方自治性質的部門并入政府，使得政府權力更加集中，打破了過去地方局與局之間權力相爭的局面，通過裁撤人員節省經費，提高了行政效率。這些措施實質上強化了縣的政治管理，使得縣政府向著傳統集權體制模式回歸，在地方政府集權基礎上強化中央政府對地方的政治管理。南京國民政府在1928年頒布《縣組織法》，農村地方自治制度得以確立。隨著保甲制度推行完善，南京國民政府的基層政治管理模式基本成型。

（二）全面抗戰時期國民政府政治管理的模式及弊端

1.國民政府內遷。重慶在抗戰時期的戰略地位并非一蹴而就。1929年重慶正式建市，在1937年7月7日全面抗戰爆發后，隨著國民政府主要機關遷往重慶，大量產業及人口隨之內遷，彼時重慶作為省轄市已無法滿足政府組織機構設置和城市規模的需求。1938年，重慶市組織機構“暫準照直屬市組織”，增設社會、財政、公務、衛生四局；重慶市被允許直接向行政院呈文敘事，同時規定“該市仍隸屬于四川省政府”［3］。1939年5月5日國民政府將重慶升改為直屬市，原本省征稅種劃入重慶市財政，加上中央撥款，使得區域內經濟得到進一步保障。與此同時，國民政府借助全面抗戰之機強化了對國統區地方財政的有效控制。

2.全面抗戰時期國民政府的政治管理模式。國民政府從內遷到遷返始終伴隨著機構改組、政策變化、舉措行廢等變化，期間的一系列舉措都體現出權力更加集中的趨勢。原本司法權被劃在政府權力以外，體現出分權原則，但在國防最高委員會出現后，所有權力被重新集中于頂端的一個點上，由此導致全面抗戰時期分權原則在國民政府的政權運行過程中進一步形式化。與此同時，內遷帶來的城市規模擴大、遷徙地域沖突對其政治管理能力形成考驗。由于國民政府在西南地區形成有效政治管理的時間較短，央地矛盾也時有顯現。

3.全面抗戰時期國民政府政治管理的弊端。全面抗戰時期國民政府隨時代及政治環境變化表現出許多新特點，在調整過程中暴露出政治管理方面存在的諸多問題：

一是倉促片面的戰時性結構。南京國民政府早期的機構設計基本是按照平時體制建立的，大量繼承了北京國民政府的政治制度遺產。全面抗戰時期國民政府的構建是為滿足戰爭需要，在機構設置和規章制度層面大多數反映出“戰時性”的特點：如劃分“戰區”，設立“國民參政會”和“國防最高委員會”等機構，頒布《國家總動員法》，組建“戰時生產局”等［4］。迫于戰爭需要，往往在組織生產過程中重軍需而輕民需。在片面抗戰路線指導下，戰時國統區的社會危機只能依托于政府尋求解決方案［5］。國民政府這些表現與同時期諸如延安開展的大生產運動形成鮮明對比。

二是流于形式的開放性政治。全面抗戰時期國民政府的政治開放性得到一定提升。1938年4月，國民政府根據《國民參政會組織條例》設置國民參政會。同時，允許非國民黨籍人士加入政權機構。然而在實質獨裁的戰時體制下，上述民主設計最終流于形式未能發揮作用。

三是運行失序的集中性權力。在橫向權力的劃分上，全面抗戰時期國民政府的調整與早期立法、行政、司法、考試、監督的“五權分立”構想背道而馳。其具體表現為：1939年國民政府設立國防最高委員會并賦予其最高決策權，原本在名義上互不統屬、相互獨立的立法、行政、司法、考試、監督五院變為五院聯合成為國防最高委員會下屬，黨政軍機構全部納入國防最高委員會管理。國防最高委員會下設中央設計局和黨政工作考核委員會，對外把控全國政治、經濟設計與審核，對內則控制了黨政部門的經濟和人員任用。在法律創制權方面，重慶時期的立法在原則外規定緊急法案可直接交予國民政府公布，這改變了法律創制由立法院報經中執會，再由立法院交予政府公布的流程，變相地將司法權置于行政權之下。這些調整在配套機制不完善條件下使得權力由制度向個人轉移。

四是個人集權的獨裁性組織。國民政府的一系列舉措使得中央集權空前加強，蔣介石獨攬黨政軍大權后，行政權力長期處于程序性與非程序運行并行狀態，導致權力簡單化、表面化運行，最終造成權力秩序混亂。以處理各類函件公文成立的侍從室在二十世紀四十年代后實際參與了戰時黨政軍各方面事項的審定與意見。1936年1月至1948年4月，侍從室積累的蔣介石的“手令”就達120多個公文箱［6］，側面反映出蔣介石的個人獨裁政治。特務組織系統完善是蔣介石寡頭獨裁的又一基礎，1938年蔣介石將原有的國民政府軍事委員會調查統計局改組擴大為中統（中國國民黨中央執行委員會調查統計局）、軍統（國民政府軍事委員會調查統計局）和特檢處（國民政府軍事委員會辦公廳特檢處，即萬縣郵電檢查所））三個公開特務組織。1940年7月6日，國民黨提出“融黨于政”的思想，指出“故今后之縣以下各級黨部，對外宜改取秘密方式，以加強其活動力”［7］。從理論上講，秘密政治與寡頭獨裁政治有著必然聯系，侍從室實質上成為蔣介石的個人內閣，中統為蔣介石向其他人員進行監督和收買，而軍統則為蔣介石完成秘密任務。盡管這些組織設計職權有限，但其直接為蔣介石個人服務，在專制權力運行下成為個人進一步專制獨裁的工具延伸。

五是矛盾激化下的政策失衡。全面抗戰時期的政治管理十分復雜，盡管國民政府出臺一系列政策調整緩和階級關系，但戰時體制的巨大需求勢必加重對底層人民的剝削，加速社會分裂，而國民政府所代表的階級利益決定其無法解決所處環境帶來的社會矛盾，最終必然導致政治統治失序。在外敵入侵、內部權力尚未實現高度集中統一的時局下，蔣介石打造的權力運行模式只會加速政治協調功能喪失。國民政府在全面抗戰時期形成的片面抗戰路線和秘密政治模式脫離了人民群眾，阻礙了信息傳達，這種自上而下忽略民主的行政管理方式給政治管理失效埋下隱患。在民族矛盾、階級沖突和央地博弈的交織影響下，國民政府社會管理戰線的分裂日益顯現：政治上表現為偽南京國民政府的成立，蔣介石集團對中共政策的轉變，全面抗戰期間國民政府策動的與日方談判，“行政三聯制”淪為空文，官員任用制度崩潰等。經濟上表現為四大銀行組成聯合辦事處形成寡頭金融網；戰時政策與民間行為缺乏同調性，致使抗戰中后期物資短缺，在日方經濟戰打擊下通脹嚴重；外匯管理體制混亂；民族工業處境艱難。

三、全面抗戰時期國民政府政治管理弊端的當代啟示

國民政府在全面抗戰時期政治權力不斷向中央和個人集中，中央權威逐步加強，但國民黨基層政治管理松散，其有效控制往往是通過其親信或嫡系部隊，結構帶有封建色彩，中央與基層關系缺乏密切聯系紐帶，存在“上緊下散，中部脫節”現象。盡管其中一部分變革在近代一定程度上講具有進步意義，但難以實質推進政治管理現代化。與此同時，出于全面抗戰需要，國民黨統治集團不得不將部分權力讓渡于地方，或沿用舊有統治勢力來維持其政治管理的穩定。沿用保甲制度反映了國民政府政治管理上對舊有封建制度的妥協，同時也反映出其對基層國民黨建設和群眾工作的放棄，由此大幅削弱了政府的群眾動員能力，最終導致其政治管理模式脫離群眾，失去統治基礎。全面抗戰時期國民政府政治管理弊端為我國今后從政治管理向政治治理現代化發展提供了思考空間，從中可以得到一些啟示：

（一）根據時代和環境建立科學完善的政治管理體系

戰時性體制在全面抗戰時期重塑了國民政府的權力運行結構，同時不可避免地對社會各方面產生影響。國民政府構建戰時政策的消極影響在于對正常經濟和生產的破壞和政策調整過程中出現的社會運行失序。國民政府的最終失敗在一定程度上歸結于其變革過程中急于求成的心理，變革需要依據現實進行綜合判斷。從歷史上看，任何轉型和過渡都并非短時間內就能完成的，轉變過程中通常呈現出傳統性與現代性交錯反復，要意識到實現國家治理體系和治理能力現代化是一個長期的過程。因此，政治管理體制在沿革過程中要注重結合現實狀況發展，保持運行和轉變的良好的承接性。當前我國應建立和完善和平時期具有中國特色的政治管理模式，實現政治管理的民主化、法治化、科學化，努力實現傳統政治管理向現代政治管理的轉變，在追求社會主義現代化強國的目標下堅持將政治管理體制與以經濟建設為中心緊密結合。

（二）堅持政治管理過程中民主的開放性和真實性

在政治管理過程中，民主政治在體現開放性的同時更要注重保障真實性。全面抗戰時期國民政府所形成的“開放性”在實質上仍然是一黨專政下的開放。反觀當下，構建統一戰線需要社會層面的大團結作為支撐。我國在長期發展實踐中形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，在共同理想和共同思想政治的基礎之上，保障了民主的廣泛性和真實性。堅持政治管理過程中民主的開放性、真實性有利于最大程度調動全社會力量參與社會主義現代化強國建設，有利于提升最廣大人民群眾的政治主動性和創造性，有利于推進科學執政和社會的安定團結。

（三）政治管理要充分考量質效關系

全面抗戰時期的國民政府借特殊時代背景完成了對政治權力的金字塔型結構塑造，但過度集權而形成的組織結構勢必會帶來臃腫龐雜的機構設置，這種結構往往會削弱政治管理對社會控制的及時性。因此，在當下我國政治管理要做到實事求是，具體問題具體分析，要把馬克思主義的政治管理理論與中國政治管理實際相結合，實現馬克思主義政治管理理論的中國化，從國情出發，探索完善具有中國特色的政治管理體系。

（四）堅持政治管理方向上“自上而下”與“自下而上”有機結合

國民政府在全面抗戰時期形成的政治管理模式在縱向關系上存在“上緊下散，中部脫節”的現象，高層的權力高度集中，這種對個體決策的高度依賴導致政治管理實際運行中效率低下，而基層所沿用的封建時期落后管理模式，又進一步削弱了國民政府政策傳遞實施的及時性，進而在無法消除封建殘余的背景下表現為轉型過程中的社會失序。國民政府在這一時期表現的獨裁性表明其個人權力約束的漸趨失效，最終這些未能解決的問題在長期累積過程中使得國民政府的政治管理模式走向崩潰。因此，在推進中國式現代化的進程中，要充分發展基層民主，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，充分發揮群眾自治的功能，積極發展社會主義民主政治，增加政策透明度，打破信息壁壘，拓寬信息傳遞通道，完善監督機制，形成上傳下達行之有效的政治管理模式。

（五）在政治管理過程中保障最廣大人民群眾的根本利益

總體而言，全面抗戰期間的國民政府政治管理諸多弊端源頭就是其政治管理發展背離了人民群眾?？箲饎倮?，社會主要矛盾的變化使國民政府的政治管理模式失去正當性。因此，在我國政治管理運作過程中，要始終保障好最廣大人民群眾的根本利益。在長期的實踐發展過程中，我國提出推進國家治理體系和治理能力現代的要求，而治理相較于管理，對參與的多元主體提出了更高要求，同時也突出了堅持群眾路線的重要性。

四、結語

國民政府在全面抗戰過程中形成的政黨集權最終滑向了個人專制集權。一方面，國防最高委員會的出現反映出對軍人政治的回歸，其進步性在于確立了明確的權力核心，但在政治管理中“上緊下散，中部脫節”的權力結構難以形成高度集中統一的強中央政府，內斗和腐敗問題進一步消解了國民政府的政治權威。另一方面，國民政府早期的權力結構缺陷使其更多依賴于社會層面的控制，盡管全面抗戰時期國民政府通過強化中央權力樹立政治權威，但其代表的階級利益注定會阻礙民主政治的發展，進而在政治管理運行過程中造成社會撕裂。隨著抗戰勝利，社會主要矛盾的變化使得國民政府的政治管理模式失去了光環，獨裁實質暴露無遺，其統治隨之進入倒計時。因此，我國在當代政治管理過程中要推動政治管理的民主化、法治化、科學化發展，對于行政權力既要強調集中，也要注重協調，發揚民主更多傾聽群眾意見，加強黨內黨外監督，廣泛開展群眾工作，加強基層組織建設，積極鼓勵引導社會力量為社會主義現代化建設服務，實現從“管理”到“治理”的現代化發展。

參考文獻：

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［4］楊光彥，張國鏞.關于重慶國民政府的幾個問題［J］.史學月刊，1996（1）：71-75.

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［6］中國第二歷史檔案館.國民黨政府政治制度檔案史料選編：上［M］.合肥：安徽教育出版社，1994.

［7］羅亨江，許倩曄.國民精神總動員會述論［J］.大眾文藝，2010（18）：201-202.

作者簡介：肖詩檳（1996—），男，漢族，貴州赤水人，單位為貴州財經大學馬克思主義學院，研究方向為中國近現代經濟史。

安強（1982—），男，土家族，貴州德江人，單位為貴州財經大學馬克思主義學院，研究方向為中國近現代政治思想史。

（責任編輯：馮小衛）