從財政體制看地方債務風險

劉尚希

從財政體制這個角度看，地方政府融資擴張的原因，不僅僅是由于地方自身的原因，它也是現有體制環境的一個反映。如果不從體制這個角度著眼，僅僅是通過督察、問責來控制地方債務風險，效果是有限的。

從財政風險和公共風險的權衡看地方債務的擴張

首先，怎么從理論上來闡釋這個問題呢？應該從風險的角度看地方債務為什么擴張。它的擴張不是無緣無故的。中央債務、地方債務都是公共債務。公共債務的性質是由公共風險來決定的，這是理論上的一個表述。

為什么要有公共債務呢？就是因為存在公共風險，并隨著公共風險的擴大而擴張。公共債務是可以調整的，可以擴大也可以縮小。它的邏輯是財政風險與公共風險的權衡。如果公共風險加大，那就是公共債務要擴張，財政風險也會上升。公共債務的擴張是有約束條件的，財政風險過大將會出現財政危機，財政風險和公共風險是處在不斷權衡中的狀態。評估公共債務的風險，要和公共風險關聯起來，就是說通過債務擴張有效對沖經濟衰退、失業等公共風險，同時規避財政金融風險，以達到宏觀政策目標之間的平衡。

公共債務擴張是有限度的，其限度的約束條件，是財政風險是否可控。2022年中央經濟工作會議強調，一方面積極財政政策要加力，同時財政要可持續。從國家的角度看，控制地方債務風險是財政風險控制的重要內容。

公共債務的這種相機抉擇調整期，體現了公共風險與財政風險的權衡，權衡的結果就是按照風險的優先級順序來決定債務是否擴張。如果公共風險擴張快于財政風險，就要擴張債務，以大局為重；但如果財政風險的擴張快于公共風險（如當前的地方債），引發財政風險快速擴張，甚至可能引發財政危機，這時就不能放任公共債務的擴張，甚至要收縮。

2008年國際金融危機后，歐洲五國曾經因為政府債務收縮、財政支出縮減，導致民眾和公務員上街游行，演變為政治問題。所以財政問題其實是一個政治問題，它的約束條件是不能危及政治穩定。財政風險和公共風險總是在權衡，相生相克。當然這僅僅是從財政角度來說的。所以，當政府債務（財政風險）作為一種政策工具使用時，要特別小心，因為它是一把雙刃劍。我們說經濟決定財政、而財政反作用于經濟，這是有條件的。在一定條件下，財政也可以決定經濟，有人說經濟和財政的關系要從長期趨勢看，但短期趨勢有時也起決定性作用。歷史上，因為財政出了問題把經濟搞死、甚至導致政治危機的例子也不少見。

把財政和金融當作一個整體來考慮

我們應該把視野擴大一點，從財政和貨幣金融作為一個整體的角度看問題，而不能把兩者各自孤立起來看。債務擴張只要有效，那么公共債務擴張的限度，就不只是財政風險，而且是貨幣風險，也就是通貨膨脹。這是權衡財政風險和公共風險的一個重要方面，說白了，債務可以貨幣化，貨幣化就把財政約束的邊界條件改變了。

如果把財政和貨幣作一體化考慮，那么風險權衡就拓展為衰退、失業等公共風險與貨幣風險（通脹）的權衡。在這里，財政風險就不是最重要的了，如何權衡實際上取決于貨幣風險。在不發生顯著通脹的條件下，債務可以增加，并通過貨幣化的方式來進行。

所以評估債務風險，要看基于什么樣的視角權衡風險。如果僅就財政收支本身去看，地方財政風險已經越來越大。如果基于財政貨幣一體化考慮，風險是不是還是那么大呢？那就要另做評估了。

積極財政政策就是擴張性的財政政策。之所以要擴張，是為了抵消疫情、經濟衰退和失業等公共風險。公共債務的變化反映了公共風險的變化，當然它還反映財政風險的變化。所以，公共債務的擴張要從財政貨幣整體來考慮。

財政、貨幣是否要一體化，這是當前爭論的一個難點問題。目前，各個國家都強調不能透支，但實際上各個國家都在進行財政赤字貨幣化，也就是債務貨幣化。一些專家也在討論財政赤字貨幣化在中國的可能性及其影響。

財政貨幣是否一體化，這不取決于法律，也不取決于人們的觀念。各個國家制度沒變，為什么它的操作方式變了呢？按照現有法律和人們所能接受的觀念，各國央行都是獨立的，貨幣政策也是獨立的，為什么財政貨幣政策能夠一體化呢？實際上這取決于現實的狀況，也就是國家面對什么樣的公共風險和公共危機，以及對公共風險和公共危機程度的評估。在這種情況下，我們常說形勢逼人強，形勢就迫使你去采取這樣的方式。老百姓說的一句粗話，話糙理不糙，就是活人不能被尿憋死。現有理論也好，法律也好，都要跟著實踐的變化而調整。

如何評判地方政府債務風險

從我國1990年到現在的財政擴張的狀況分析，財政收支的缺口是越來越大的。前些年財政收入的增長速度曾一度高于GDP增速，而近幾年都是低于GDP增速。全國的財政赤字和債務的擴張一直在攀升，赤字率和赤字的規模在2021年有所回落，其他年份都是往上走。從中央和地方的負債情況看，我們的公共債務結構，地方占比高，中央占比小。同世界上其他國家橫向比較，我國這樣的公共債務結構是很少見的，至少在發達國家中沒有發現這樣的情形。

地方債務，不論從自身規模還是相對比重，包括地方債務率、地方債占綜合財政的比重，都在不斷增長。

國家的綜合財力預算有四本賬：（1）一般預算+基金預算（兩本賬），（2）一般預算+基金預算+國有資本經營預算（三本賬），（3）一般預算+基金預算+國有資本經營預算+社會保險基金預算（四本賬）。如果按四本賬算，財政債務率是100%多，還算可以。如果按三本賬算，債務比例就高了很多；如果按兩本賬（一般公共預算+基金預算）算，我們很多地方的財政債務率已經超過了300%。這樣的地方，一般公共預算只能保吃飯，要發展只能靠借債。

現在全國公共預算支出是24萬億元左右，加上基金預算共30多萬億元。公共預算支出的86%是地方政府支出。如果算兩本賬，那么大約90%的支出都在地方。從國家治理的角度看，這不是一個令人鼓舞的數字。這種縱向的支出結構，反映了我們的財政體制，反映了中央與地方政府履行職責的情況。從支出對應事權的角度來看，越來越多的事權是由地方政府履行，而中央政府更多地像一個發號施令的司令部。

我們原來的改革設想是，事權要逐漸上移，有的上移到中央，有的放到省級。現在從財政支出的變化看，這一改革目標在實踐中沒有實現，實際上事權和支出責任反而在不斷地下移。

現在中央與地方的支出都在持續擴張。而公共債務的擴張引致的財政風險，在多大程度上是由地方一般財政支出擴張引起的？按我們的一個模型作評估，其影響率只有3.7%。這說明，地方債務的擴張，與地方一般公共預算的關聯性是極小的。地方債越來越大的原因，是中央調控地方化的結果，是中央與地方宏觀調控事權的下移。自2008年國際金融危機以來，中央宏觀調控開始快速地方化，通過各種融資平臺、城投公司來擴張地方政府債務，以對沖經濟衰退和失業風險。

今天，這種宏觀調控的模式已經不可持續，其效果越來越有限。由地方債務的擴張對沖經濟風險這一宏觀調控方式，導致地方財政中利息開支越來越大。按照賬面反映，一般公共預算的利息支出也就是1萬多億元，但實際上把地方債務中基金預算的利息，包括實際由政府承擔責任的隱性債務的利息都算進來，利息總額已接近3萬億元。地方債務利息問題，實際上影響了地方政府的財政能力，導致地方財政壓力越來越大。

如果僅僅是本金負擔，還可以通過借新還舊得到緩沖。但利息是要拿出真金白銀的，這就影響了地方財政的現金流。所以現在地方政府債務風險，其實主要不是體現在它的償債能力，因為償債能力是著眼于宏觀，著眼于未來，著眼于稅源、財源去進行估算的。地方債務風險主要體現在現金流的不足，以至于迫使地方想出各種各樣的怪招。比如說，讓政府公務員抵押自己的房子到銀行借貸，借到錢給政府用，因為通過投融資平臺、城投公司借債這條路被堵死了。還有的地方充分發揮想象力，讓政府公務員通過信用卡透支去借錢套現，然后轉給政府用。這反映出地方的現金流風險已經越來越大。有的地方政府看起來賬面上有錢，實際上錢早拿去還債了。現在地方財政的處境不是用“困難”這個概念可以形容的。

所以，解決地方債務風險問題，要有一個基本思路，在理論上要根據公共風險最小化的原則進行調整，更重要的是解放思想。現在財政風險的約束越來越緊，單獨用財政來評估的財政已不可持續了。

財政和金融可以總體考慮，財政貨幣政策也可以一體化，積極財政政策的約束條件應該放寬到貨幣風險來考慮。就是說，積極財政政策，其支出的擴張、債務的擴張是有約束的，以前的約束是財政可持續，現在的約束條件應放寬到貨幣風險，以不發生通貨膨脹為限。

宏觀調控的模式要回歸本位

宏觀調控的模式要回歸本位，中央調控歸中央，地方當配角。目前這種宏觀調控方式，即2008年以來讓地方當主角，中央變成了宏觀調控操作上的配角的模式，風險越來越大。這需要財政體制的改革。

在財政總盤子中，要提高中央支出的占比、中央債務的占比、中央對居民轉移性支出的占比。這是未來財政體制改革的一個目標。1994年，財稅改革提高了中央收入占全國收入的占比，那是收入一側的改革。這一次改革應該加上支出一側的考慮。就是上面所說的三個占比都要提高。很多事情應該中央來做，層層轉移給地方去做，已經不合時宜，地方也難以進行。

這里要考慮很多因素，比如說人口流動。我們當前的專項債，以市縣為空間單元去布局這些項目，這從微觀看也許有些道理。但是從整體角度、尤其從人口流動和人口布局不斷變化的情況看，可能有很多項目，現在投下去即使質量不錯，但若干年以后看，這些項目可能都是閑置浪費的，因為人走了，當地居民情況在變化。所以，項目的布局，要基于都市圈發展、基于對人口流動趨勢的分析。現在全國300多個大中城市，很多城市人口是流出的，也有些城市人口在流入。但是，現在不管人口是流入還是流出，都是按照現有市縣來布局項目，一些人口流出的縣、市，也在按照專項債給它的指標布局項目。可想而知，這樣的項目投資不會有經濟效益，也不會有社會效益，純粹是浪費。所以，現在的專項債由省里向各市縣分指標的方法，應當馬上調整；以這種方式進行投資拉動，效果也不會明顯。

改革財政體制，上移事權

改革財政體制，上移事權，支出責任要上移。從治理的角度看，目前地方已經是“小馬拉大車”，形成了惡性循環。現在我們有一個幻覺，似乎是地方干事沒干好，是因為財政困難，所以應該進一步財力下移。這是一種直觀的經驗，以為財力下移，讓小馬吃飽了就可以拉動大車。

另外，錢放下去了，就要加強地方的監督、檢查、督察，各種各樣的檢查就越來越多。這種監察成本也是越來越高。地方這個小馬拉大車拉不動，出錯的概率就越來越大，很多事情辦不了也辦不好，于是監察的力度又不斷加大。一方面快速下移財力，另一方面又加大對地方監督的力度，這就造成了在治理上的惡性循環。問題越多越以為錢不夠，越以為地方不作為，造成整個治理效能越來越低。我們迫切需要改變“一個小小的中央政府、一個龐大的地方政府”的局面。地方養的人太多、機構龐大，這是中國的一個特點。其他國家一般都是中央政府大，地方政府小，越往下政府就越小。發達國家的情況基本如此。我們則是相反。

從財政支出的角度來看問題，還可以看公務員的占比。中央政府公務員大約占5%，其它都在地方。這就造成了一個很長的委托鏈條，由此效率遞減，風險、漏洞越來越多。從國家治理的角度來看，這么一種縱向的治理結構，就是中央與地方的關系，恐怕下一步需要大幅度的進行調整和改革。

當前地方債的問題，僅僅是國家治理這種縱向結構衍生出來的一個側面的問題。實際上，因為縱向治理結構不合理，衍生出來的問題可不僅僅是這些。怎么解決？更需要考慮的是中央與地方的關系的改革，而不僅僅是中央與地方財政關系的改革。

當前條件下，如何化解地方債務風險？財政金融要聯動，一定程度的債務貨幣化是可以考慮的，不應把它當成禁區。理論、觀念和法律應當讓實踐來檢驗，應當跟著實踐走。實踐是檢驗真理的唯一標準，要解放思想，不然我們很多改革也沒法搞。財政貨幣政策的創新很難，所以要解放思想、與時俱進，讓實踐來檢驗，摸著石頭過河。否則很多創新可能被傳統的法律和人們的傳統觀念框死，那就沒有創新可言，風險也難以化解。

（編輯 尚鳴）