優質均衡視域下柞水縣義務教育城鄉差距調查研究

參照教育部頒布的《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，對柞水縣義務教育城鄉差距的調查與分析發現，柞水縣城鄉學校絕大部分指標都已達到了“優質均衡”發展的標準，但在師資力量、生均教學及輔助用房面積、學校規模和班額等方面，城市學校與農村學校之間差距很顯著，尤其是城鄉小學之間差距大。柞水縣農村學校生源銳減對城鄉教育均衡發展影響較大，應推進柞水縣城鄉義務教育優質均衡發展。

城市學校與農村學校在辦學條件、師資隊伍和教育質量等方面的差距一直是縣域義務教育均衡發展要解決的重要問題，也是人民群眾關注的一個熱點問題。這是造成學生從農村向城市單向轉移及出現學生擇校、大班額、學業負擔過重、學校亂收費等許多問題的重要根源。[1-2]為了不斷提升義務教育均衡發展水平，2017年教育部頒布了《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》。[3]當前，各級政府都把實現義務教育“優質均衡”發展作為教育發展中的重要任務。

本文通過對陜西柞水縣義務教育城鄉發展差距進行調查研究，以期為推進柞水縣義務教育優質均衡發展提供決策參考。柞水縣面積2322平方千米，地處秦嶺山區，常住人口13.77萬人，城鎮化率47.35%。下轄8個鎮1個街道辦。義務教育初中學校有12所（含7所初級中學和5所九年一貫制學校），在校學生4657人；小學有37所（含7個教學點），在校學生12259人。

研究思路及方法

設計評價指標時參考了教育部《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》中的評價指標及標準要求，同時結合調研時指標數據的可獲取性，評價內容包括資源配置、政府保障程度、教育質量和社會認可度四個方面，基礎指標共包含22個。資源配置包括每百名學生擁有高于規定學歷教師數、每百名學生擁有縣級以上骨干教師數、每百名學生擁有體育藝術專任教師數、生均教學及輔助用房面積、生均體育運功場館面積、生均教學儀器設備值、每百名學生擁有網絡多媒體教室數；政府保障程度包括每12個班配備音樂和美術教室、學校規模、班額、不足100人的村小學和教學點按100名學生核定公用經費、教師培訓完成率、每年交流輪崗教師比重、專任教師持有教師資格證上崗率、就近劃片入學比例；教育質量包括初中三年鞏固率、課程開齊開足、殘疾兒童入學率、學校德育工作和校園文化建設、教師熟練運用信息化教學手段、無過重課業負擔；社會認可度就1個基礎指標。

運用抽樣調查法、深度訪談法、實地觀察法和比較分析方法，獲取柞水縣城鄉義務教育優質均衡發展現狀數據和存在的問題等有關信息，提出推進柞水縣義務教育優質均衡發展的對策建議。由于柞水縣義務教育城市學校只有3所小學和3所初中，所以將其作為城市樣本學校。而農村小學和初中學校由于數量較多，小學選擇了9個完全小學（含3個中心小學，6個一般的完全小學），占柞水縣農村小學總數的26.5%。農村初中選擇了3所鎮中學及九年制學校，占柞水縣農村初中學校總數的33.3%。所選樣本學校具有一定的代表性，能較全面反映柞水縣農村學校發展現狀。2022年5-6月期間對所選擇的樣本學校進行了實地調研，取得了評價指標數據和其他有關信息。

作城鄉對比分析時，城市小學的指標值是將所選擇的3所城市樣本小學合在一起進行計算，農村小學的指標值是將所選擇的9所農村樣本小學合在一起進行計算。同理，城市初中和農村初中指標值的計算也使用該方法。

調查結果及分析

下面根據對城市和農村樣本學校各指標數據的計算，對柞水縣義務教育城市學校和農村學校發展差距現狀及問題產生原因進行分析。

（一）城鄉義務教育資源配置均衡現狀分析

1、柞水縣教師隊伍城鄉差距分析

每百名學生擁有高于規定學歷的教師數城市小學為4.62人，稍微優于該指標的達標值（＞4.2人），農村小學為8.45，顯著優于達標值。城市初中和農村初中分別為7.41和10.94，都優于該指標初中要求的達標值（＞5.3人）。從城鄉比較看，無論是小學還是初中，該指標都是農村學校遠好于城市學校，出現這種結果的原因并不是城市學校高于規定學歷的教師比重低于農村學校，而是因為農村學校每百名學生配備教師數量遠大于城市學校形成的。許多農村學校學生數量很少，但班級數量很齊全，因此相同學生數量，農村學校自然比城市學校教師配置多。但按班級數量看，農村學校教師數量也較缺。事實上柞水縣城鄉小學和初中學校，96﹪以上的教師學歷都高于規定學歷，并且城市學校比重稍高于農村學校。

每百名學生擁有縣級以上骨干教師數城市小學和農村小學分別為2.53人和1.65人，城市初中和農村初中分別為4.27人和1.93人，該指標都優于評估的達標值（＞1人）。從城鄉差異看，城市學校明顯占優勢，尤其是城市初中顯著高于農村初中，反映出城市學校在教師質量方面的優勢。雖然目前柞水縣實施了一系列有利于農村教師的政策，但有一定教學經歷、教學經驗豐富及各方面表現優秀的農村教師，還是積極參加縣上組織的考試，調進城區學校。政策規定新招聘的教師，都安排到農村學校，工作滿五年后各項考核比較優秀的可往城區學校考。造成入職時間較短的教師在農村學校較多，有的是年齡大的教師，拉大了城鄉教師質量的不均衡性。

每百名學生擁有體育和藝術教師數城市小學和農村小學分別為0.54人和1.10人。城市初中和農村初中分別為0.72人和1.47人。城市小學和城市初中都未達到該指標達標值（＞0.9人），農村小學和農村初中都優于達標值。其原因還是與近幾年城市學校學生數量快速增加，農村學校學生數量快速減少，而體育和藝術教師的數量變化不大有關。在體育和藝術教師比重方面，城鄉小學之間和城鄉初中之間校際差異都特別大，主要是農村學校優于城市學校。

2、柞水縣辦學條件城鄉差距分析

生均教學及輔助用房面積城市小學和農村小學分別為4.12平方米和17.68平方米。城市小學在該指標上還未達到要求值（＞4.5平方米），而農村小學是房屋十分充足，主要與近幾年農村學校生源銳減，許多完小已經出現剩余教學用房。城市初中和農村初中分別為10.01平方米和7.64平方米，都顯著高于要求值（＞5.8平方米）。城鄉比較，城市初中優于農村初中用房面積，主要與柞水縣2021年在主城區新建了一所初中（實驗初級中學），極大地緩解了城市初中學校的用房。

生均體育運動場面積城市小學和農村小學分別為2.68平方米和9.04平方米。城市小學離要求值（＞7.5平方米）差得很遠，而農村小學則優于標準要求。城市初中和農村初中分別為5.70平方米和13.86平方米。城市初中離要求值（＞10.2平方米）差得很遠，而農村初中顯著優于標準要求。柞水縣城市小學和城市初中校園面積都不大，要擴建體育運動場面積難度都很大，而學生數量又都增加較多，所以該指標普遍難以達標。而農村小學和初中由于生源銳減，所以生均體育運動場館面積都優于標準要求。

生均教學儀器設備值城市小學和農村小學分別為1862元和2103元。城市小學與達標值（＞2000元）比較，稍微不足，農村小學稍優于要求值。城市初中和農村初中分別為2435元和2641元。城市初中與初中達標值（＞2500元）比較，稍微不足，農村初中稍優于要求值。其原因還是與近幾年城市學生數量增加較多、農村學校學生數量減少較多有關。還需指出，農村許多學校存在著教學儀器設備舊的較多，新購設備比重少的問題。

每百名學生擁有網絡多媒體教室城市小學和農村小學分別為2.11間和3.86間。城市小學稍低于該指標達標值（＞2.3），而農村小學顯著優于標準要求。城市初中和農村初中分別為2.31間和4.04間。城市初中稍低于該指標達標值（＞2.4），而農村初中則顯著優于標準要求。原因主要是城市小學和初中上課教室資源有限，而農村學校教室充足。

（二）城鄉義務教育政府保障程度均衡現狀分析

1、改善城鄉辦學條件情況

每12個班配備音樂和美術教室城市小學和農村小學分別為1.44間和1.86間，與該指標的達標要求值（＞1間）比較，城市小學和農村小學都已優于標準值。城市初中和農村初中分別為2.18間和1.24間，與該指標的達標要求值（＞1間）比較，均已達到要求值，其中城市初中優于農村初中。

城市小學和農村小學規模分別為2454人和181人，城市小學與該指標的達標要求值（＜2000人）比較，學生規模太大，不符合要求，農村小學都符合要求。主要由于近幾年柞水縣許多經濟條件稍好的家庭都在城里購房或租房，有的是因移民搬遷搬到了城區，學生隨父母進城上學較多。城市初中和農村初中規模分別為922人和363人，都未超過標準（＜2500人）。城市初中之所以規模還不是很大，與2021年才建成招生的實驗初級中學有關。

城市小學和農村小學班額分別為55.36人和25.53人，城市小學班額未達到要求值（＜45人），大班額問題突出，農村小學班額較小。城市初中和農村初中班額分別為50.29人和37.52人，城市初中稍微超過了要求值（＜50人）。

2、城鄉教育經費投入情況

柞水縣財政收入一直十分緊張，但始終優先保證教育經費足額投入。全縣義務教育學校教師平均工資收入水平不低于公務員工資，能足額核定教師績效工資總量。教師工資每月稍高于同級別公務員工資500多元，但要考慮到公務員還有年終獎和交通補貼，這樣算來教師工資并不高。為了調動鄉村教師積極性，鼓勵和吸引優秀人才到邊遠學校任教，穩定邊遠學校教師隊伍，柞水縣政府按教師工作條件的艱苦邊遠程度，專門對鄉村教師發放生活補助和工作補助。例如，按柞水縣目前的政策，一個擁有二十年教齡的教師，到縣最邊遠農村學校任教要比在城市任教，每月多收入1600元，工齡越長增加越多。對學生人數不足100人的村小學和教學點，在公用經費劃撥時按照100名學生核定公用經費。

3、城鄉教師隊伍建設情況

柞水縣城市學校和農村學校每年教師培訓完成率都達到了100%，對培訓費由學校給予支付。專任教師持有教師資格證上崗率都達到了100%，其中代理教師也都有教師資格證。全縣每年交流輪崗教師比例能達到教師總數的10%以上，符合標準要求。為了鼓勵城市教師到農村學校支教，對到農村學校支教的老師在職稱評定時學校給予支持。縣教育局對城鄉學校學生規模、班級數量、教職工數量等能合理配置，對農村小學和教學點能給予傾斜。

4、城鄉教育公平情況

對初中生升高中的比例上，柞水縣高中將50%以上招生名額按各個初中學生數量按比例分配到各校，并能適當拿出一些指標投向農村初中。城市與農村小學就近劃片入學比例達到了100%，初中達到了98%，均達到了要求。

（三）城鄉義務教育質量均衡現狀和社會認可度分析

1、城鄉教育普及程度情況

城市和農村初中三年鞏固率分別達到了99%和98%以上，均優于標準要求。城市和農村小學殘疾兒童入學率都達到100%，對能隨班就讀的在校上學，對難以到校上課的，采用定期派教師上門教學。

2、城鄉學校管理水平情況

城市學校和農村學校對德育工作都很重視，在校園文化建設方面城市學校做得相對更好一些。對各年級規定的課程都能要求開齊，尤其是農村小學，面對年級多，教師數量很有限，每個老師都是代了3門課。在減輕學生作業負擔和校外培訓負擔方面，城市學校和農村學校都能嚴格遵守政策要求，對布置的作業在學校門口公示欄中張貼出來，接受社會監督。教師都能熟練使用多媒體等信息化教學手段。城市學校和農村學校不存在有編不補、違規擇校、以考試方式招生和重大安全責任事故。

3、社會認可度情況

通過對城市學校和農村學校的學生、家長、教師、校長、公務員和群眾進行交談，對柞水縣義務教育在資源共享、政策公平、辦學行為和教育質量等方面的滿意度進行調查，城市學校和農村學校的滿意度分別達到98%和93%，都高于該指標要求值（＞85%）。

結論與對策建議

（一）研究結論

柞水縣城市學校和農村學校在絕大部分單項指標上，都已達到了“優質均衡”標準要求。但城鄉比較，許多指標的量化值城鄉差距很大。城鄉差距在小學之間表現更為突出。柞水縣城市學校在師資力量方面優于農村學校。農村學校在生均體育運動場館面積、生均教學及輔助用房面積、學校規模、班額、教師收入、每百名學生擁有高于規定學歷的教師數等方面優于城市學校。柞水縣因農村學校生源銳減，城市學校的學生數量增加較多，對城鄉義務教育優質均衡發展帶來了許多不利影響。優秀教師向城市的單向流動，使城鄉的師資力量差距拉大。

（二）對推進柞水縣城鄉義務教育優質均衡發展的建議

一要從空間上消除農村學生不斷流入主城區的問題。要把柞水縣城鄉學校建設（包括新建、改建、擴建或翻修）與城鎮化建設和移民搬遷統籌規劃。柞水縣主城區受地形條件限制，在建設用地方面已很難拓展。有些學校已經采用兩個學校合用一個操場。今后柞水縣要嚴格限制主城區人口增長，可考慮以鳳凰鎮為中心，將小嶺鎮-鳳凰鎮-杏坪鎮這一各方面條件較好地區，建成柞水縣新的城鎮化水平較高的地區，以分解主城區發展所受的空間限制。使這一地區吸納較多的農村學生。

二要提升農村學校教師隊伍整體水平，這對穩定農村生源十分關鍵。柞水縣許多農村學校遠離城市，學校規模小、教師數量少，教師在交通出行、購物、吃住、看病、休閑娛樂、從事教學與科研的工作環境及心理榮譽感等方面都不如城市教師。年輕人找對象都往城里找，結婚后都想往城里調。所以，要讓農村學校留住和吸引優秀教師，必須進一步采取有利于農村學校教師的政策。

今后一方面要加強改善農村學校教師的住宿條件、飲食條件、出行條件。例如，開通教師班車專線，定期往返于城區和農村學校。對農村學校教師可按片區，集中建設教師公寓。在生活補助、工作補貼、職稱評定和各類評優方面，需要加大向農村教師傾斜。例如，對要晉升高級職稱的教師，可規定至少在農村學校任教十年以上。對在農村學校任教三十年以上的教師，可一次性發放10萬獎勵。還可加大選派高級教師和骨干教師到農村中小學支教或任教。另外，需要重視對農村學校教學設備儀器的更新。針對農村許多小學規模不斷縮小的問題，建議按鎮區（或片區），選擇一些規模大的小學，如中心小學，將其建成寄宿小學，將本鎮規模太小的完小和教學點進行撤點，把學生都集中到寄宿小學。

三要解決城市學校大班額問題和校舍面積（包括操場面積）不足的問題。要消除大班額，既要增加學校教師數量，還需要增加校舍面積。對教師數量可根據全縣各個學校學生數量和班級情況進行調配補充，同時需要通過招聘師范院校學生，尤其是名校學生及研究生到城區學校任教，增加教師絕對數量。對目前普遍較缺的體育和藝術教師，可在招聘時可適當增加一些優惠條件，例如，畢業學校較知名，可直接進入城區學校。

針對城區學校校舍面積現狀，一要對現有校舍資源充分利用，例如，對城區二小以前所在的老校區（石鎮小學）的校舍資源再利用起來。二要對因高鐵站建設，原校舍不能再使用的馬房子小學，盡快在附近選好地址，重建起來。因為馬房子小學原有學生數量較多，現在大部分在城區二小，但這些學生的家距離城區二小較遠，所以有必要盡快完成馬房子小學的重建。三要根據各個城區學校周邊建筑現狀，考慮向周邊擴建或租用周圍建筑，增加城市學校的容量及擴大操場面積。

參考文獻

[1]李剛：《更為精準地推進城鄉義務教育公平發展》，載《人民教育》，2020（20）：31-34頁。

[2]楊衛安：《城鄉義務教育一體化：制度形態與新時代特征》，載《現代教育管理》，2020（9）：31-37頁。

[3]教育部：《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法（教督〔2017〕6號）》，2017-4-19。

作者簡介

李文正 咸陽師范學院地理與環境學院教授，研究方向為資源環境和教育發展綜合評價