江蘇文化領域營商環境優化的法治保障

隨著我國文化領域的跨越式發展，文化領域營商環境建設已經成為營商環境建設的重要內容。當前，優化文化領域營商環境重在改善行政權力的運行空間，尤其是文化和旅游行政部門的市場監管行為，而以規范行政權力運行、保護行政相對人合法權益為目標導向的法治力量對于優化江蘇文化領域營商環境具有重要的價值和功能。現在探討與審視江蘇文化領域營商環境問題和不足的基礎上，提出以文化市場主體期待和需求為導向，著重圍繞推行多元共治模式、打造循環治理體系、拓寬宣傳教育渠道等方面的內容，構建以法治為根基的江蘇文化領域營商環境優化路徑。

構建法治化營商環境是習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略在市場領域改革和法治政府構建方面的重大舉措。黨的十八大以來，黨和國家高度關注和重視中國的營商環境建設。黨的十九大確立了2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會的目標，因此全面推進法治化營商環境建設顯得更為迫切。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上提出“法治是最好的營商環境”的重要論斷；同年10月8日，國務院第66次常務會議審議通過《優化營商環境條例》，從此營商環境優化開始邁向法治化發展進程。黨的二十大報告進一步指出，完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境。可見，優化營商環境是推動經濟高質量發展的必由之路，在國家推進營商環境法治化建設的同時，江蘇也應當主動審視和評價本省營商環境建設的實際情況，與我國營商環境的法治化進程同步契合。

問題的提出

江蘇是文化大省，文化產業增加值占全省GDP比例接近5%，文化產業規模長期位居全國前三。2020年以來，全國文化產業受到巨大的沖擊，但是江蘇各項文化產業統計數據依然位居全國前三，是名副其實的文化大省。2020年11月27日，江蘇省人大常委會審議通過《江蘇省優化營商環境條例》，這是江蘇第一部營商環境地方性法規，開啟了江蘇營商環境法治化的篇章。當前，優化文化領域營商環境重在改善行政權力的運行空間，尤其是文化和旅游行政部門的市場監管行為。文化和旅游行政部門是主管文化領域的行政部門，而以規范行政權力運行、保護行政相對人合法權益為目標導向的法治力量對優化江蘇文化領域營商環境具有重要的價值和作用。作為一個具有可操作性、價值性的概念，法治重新厘清了權力與法律的關系，法律既可以得到權力的有效支持，也可以作為一種非人格化的力量制約權力；同時法律既能維護作為整體利益的國家權力，也能保護作為社會成員的個人利益或組織利益。可見，法治能夠為市場提供一套規范完備的制度架構，并把權利關系平等賦予全部社會成員。而運用法治這個價值標準研究文化領域營商環境建設，不僅能夠使江蘇文化領域營商環境優化獲得法治的遵循和觀照，而且能夠評價江蘇文化領域營商環境建設運行的效果和質量。綜上，面對規模龐大的文化產業，如何為文化領域營商環境引入法治力量，構建文化領域所要求的高水平營商環境，是保持江蘇文化產業高質量發展態勢的一個重大理論課題，也是一個重要實踐問題。

江蘇文化領域法治化營商環境建設的檢討與審視

在社會轉型與變革的當下， 區域法治能否以及怎樣成為我國法治發展的重要內在驅動力，是一個值得思考的問題。其中，文化是一個必須加以考量的重要因素。江蘇的吳越文化衍生出有別于中國其他區域的個性化交往規范、社會制度、風俗習慣、價值觀念和精神氣質，而這些個性化特質正是江蘇法治建設的獨特優勢，理應貫穿于江蘇文化領域法治化營商環境建設的始終。近年來，江蘇文化領域法治化營商環境建設成果斐然，政府和文化市場主體關系的法治化得到了較好的彰顯或體現，但仍存在一些突出問題，譬如政府法治觀念不強、行政治理能力不足、市場誠信水平不高等，法治在文化領域營商環境建設中固根本、穩預期、利長遠的作用還沒有充分發揮出來，與江蘇的整體法治水平不匹配。因此，應當從利益主體角度深挖文化領域營商環境治理的短板和弱項，并著重從法治維度檢討和審視江蘇文化領域營商環境建設的質量和成效，認清未來改革和發展形勢。

政府

政府是營商環境建設的主要引領者和推動者，因此法治政府建設是文化領域法治化營商環境建設的關鍵環節。從江蘇文化領域法治化營商環境建設過程來看，政府受傳統的官本位思想影響，公共服務意識比較單薄，管理功能往往大于服務功能，而且承擔了一定數量法定權限外的事務，因此無法有效履行法定權限內的職能，未能將“尊商、重商、崇商”的法治要求貫徹到營商環境優化的各個環節之中，從而導致政府在履職過程中存在不同程度的越位和錯位現象。新時代文化產業發展的本質要求就是創新賦能，創新賦能迫使市場需要政府及有關部門的政策支持，這樣才能促使文化產業成為江蘇經濟增長的新動能、新引擎。而江蘇尤其是蘇北地區長期存在的官本位思想抑制了文化產業的內生活力，政企之間對營商環境及法治化建設的理解未形成契合效應，并且存在政策不連續不穩定、財政資金支持力度不足、稅費優惠政策措施長期得不到有效落實等問題，使得文化企業難以享受實質意義上的政策優惠。此外，江蘇在版權問題、原創設計保護、打擊盜版侵權行為、無形資產保護方面也缺乏行之有效的法律手段和措施。反觀公共文化服務準入門檻越來越高，審批程序和監督手段越來越嚴，可見政府的法治品格并沒有有效形成，影響了江蘇文化產業的創新和發展。

行業組織

行業組織是營商環境建設的重要主體，地方營商環境水平越高，越需要行業組織的高水平參與。行業組織是政企之間的聯絡員，也是政企互動的參謀員，是確保政府政策有效性的重要溝通與互動力量。但是在有關文化領域行業組織的法律法規中，不論是國家層面還是地方層面，多數都是僅僅規范行業組織的自律管理，而缺乏對行政管理職能的授權，造成了在制度安排方面文化行業組織難以嵌入江蘇文化領域營商環境建設的總體格局。2015年頒布的《江蘇公共文化服務促進條例》以及省內各地地方性法規都沒有改變文化行業組織的地位，主要還是側重行業組織的行業服務內容，只規定行業組織在文化行政部門的指導下制定行業經營規范和服務標準。同時，即便是江蘇省文化產業協會這種省內規模最大的行業組織，也沒有構建政企社營商環境溝通聯系機制，無法為江蘇文化領域營商環境建設提供有效的制度供給，更沒有開展營商環境評估，因此文化行業組織在營商環境法治化建設過程中缺位比較嚴重。

企業

江蘇文化市場中小企業居多、規模龐大，而中小企業本身的法治建設屬于江蘇文化領域營商環境法治化建設的重要組成部分。目前，江蘇文化市場中小企業的法治意識還比較薄弱，沒有認識到法治是營商環境的第一生產力，寧愿將時間和精力耗費在維護與政府的各種關系上，也不愿意通過法治維護自己的合法權益，尚未形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治化營商環境，同時也甚少有企業將法治建設融入日常經營活動中，部分企業甚至沒有聘請專業的法律顧問，即便是規模較大的文化企業或者文化產業園也未將依法治企納入企業的考核評價體系之中，從業人員的法律素養和水平較低，法治對企業的產業創新、產權保護和風險防范的作用尚未充分發揮出來。

消費者

隨著文化市場消費者維權意識的不斷增強，消費者無形之間會形成強大的社會監督隊伍，從而使文化企業及其從業人員的日常行為都處在消費者的監督之下，降低失信行為發生的概率，持續優化江蘇文化領域營商環境。隨著《江蘇公共文化服務促進條例》《江蘇優化營商環境條例》等法律法規的宣貫與實施，江蘇文化市場消費者的維權意識已經有所提高，但遠未達到能夠較好地維護自身權利的程度。遇到文化領域的不誠信經營行為和從業人員職業道德失范的行為，部分消費者盡管具備維權意識，卻對具體的維權路徑不甚了解，最后往往不予追究，致使江蘇文化領域營商環境未能得到有效監督和及時修正。可見，江蘇文化和旅游行政部門監管作用的發揮還不充分，未能給消費者創造良好的維權環境。

江蘇文化領域營商環境優化的法治建設框架和路徑

衡量營商環境的優劣有不同的標準，但是法治標準是衡量營商環境的基礎，而衡量法治環境優劣的關鍵標準在于權利保護救濟途徑以及糾紛解決途徑供給的全面性和有效性。堅持依法治國，建設法治中國，應當高度重視區域法治發展。江蘇是長三角經濟一體化的重要一翼，不論是文化發展還是法治發展都有自身的特點和優勢，而且蘇南、蘇中和蘇北的經濟發展格局與全國東部、中部和西部的梯度發展差異較為相似，因此江蘇文化領域營商環境法治化建設能夠為國家層面的文化領域營商環境優化提供檢驗空間和決策參考。通過法治的場域推動江蘇文化領域營商環境優化，不僅可以夯實國家文化市場治理現代化以及國家文化領域法治發展的區域性基礎，而且對江蘇營造良好的文化領域營商環境具有至關重要的推動和促進作用。總體來看，江蘇文化領域營商環境優化的法治建設應當對標世界一流城市營商環境，以文化市場主體期待和需求為導向，著重圍繞推行多元共治模式、打造循環監督體系、拓寬宣傳教育渠道三方面內容，形成以法治為根基的江蘇文化領域營商環境優化路徑。

推行多元共治模式

隨著文化產業的迅猛發展，文化領域出現了一些新情況、新問題，法律關系錯綜復雜，此時如果仍然依靠政府一方的力量勢必導致行政監管效能低下。國發〔2017〕6號《“十三五”市場監管規劃》明確提出“構建以法治為基礎、企業自律和社會共治為支撐的市場監管新格局”，從而拉開了法治化營商環境建設的序幕。因此，江蘇在文化領域營商環境法治化建設過程中，應當推行由政府、行業組織、企業和消費者共同構成的多元共治模式，形成營商環境建設的合力。

1.政府：社會誠信的代表者

政府是市場經濟的服務者和市場法律的執行者，是社會誠信的最大代表。如果政府不誠信，那么市場秩序勢必發生混亂。為此，江蘇應當建立健全文化市場產品質量監管體系，把影響文化市場產品質量的所有因素、所有環節都納入監管范圍，實現全過程、全方位監管；同時，在嚴格按照程序辦事的同時還應當加強動態管理，譬如加大對文化企業誠信建設的考察力度，時刻關注文化企業變動與企業失信行為的關系，制定文化市場黑名單制度等，并對文化企業的輕微違法行為采取包容審慎監管制度，制定容錯機制。此外，文化產業有創新的內生需要，而且創新程度較高，特別是與科技融合的業態非常豐富，因此在處理市場與政府之間的關系時，江蘇應當遵守市場優先于政府的原則，市場功能擴展之處，就是政府服務擴展之處、監管收縮之處，有限政府行為體現的才是真正的法治政府。

2.行業組織：政企橋梁的建設者

行業組織作為連接政府與企業的樞紐性社會主體之一，其是否迎合市場經濟發展，參與優化我國營商環境建設，是評判該行業協會及該地方市場成熟程度的重要標尺。因此，江蘇應當抓好各級文化行業組織建設，制定文化產業服務標準、行業自律公約，并向社會公布，主動與消費者權益保護組織及有關部門建立合作機制，為行業營造良好的法治化營商環境氛圍。具體而言，首先，引導行業組織制定文化市場誠信評價制度，定期對文化市場經營單位的誠信狀況進行分類評價。其次，在誠信評價的基礎上為各會員單位建立誠信檔案，掌握文化企業的市場經營行為信息，將各會員單位的榮譽獎勵、投訴糾紛以及行政處罰、治安處罰、刑事制裁等各類案件的全部信息記錄在案。最后，文化行業組織應當制定誠信獎懲機制，為守信單位創造市場交易機會，使失信單位失去合作伙伴，最終被市場淘汰。

3.企業：合規經營的踐行者

企業不僅是營商環境建設的受益者，更是營商環境建設的重要力量。在企業建設營商環境的過程中，橫跨社會治理與企業治理的企業合規是最重要的部分，對營商環境的優化具有不可替代的促進作用。因此，在法治層面，文化企業應當將法治文化與企業文化深度融合，將法治融入企業生產、經營、管理的全過程，層層設置法律風險防線，在努力營造企業法治文化氛圍的基礎上提高企業的合規管理水平。同時，隨著“一帶一路”的深入推進，文化產業作為經貿合作與人文交流的結合點，日益受到全球化的影響。因此，深處全球化浪潮中的江蘇文化企業及其高管人員必須強化合規經營理念，善于使用法治思維和法治方式與海外市場打交道，融入全球法治化過程。而且只有企業最了解自身的業務特性和風險，此舉不僅可以節約江蘇司法資源，還有利于江蘇文化領域實現營商環境法治化建設的目標。

4.消費者：文化市場的檢驗者

消費者權益保護作為營商環境法治化的發展指向，也是評價營商環境法治化建設是否完善的重要指標。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而消費需要是人民群眾最主要的需要，其中文化消費屬于享受型消費，將逐漸成為人民群眾的主流消費方向。因此，江蘇文化領域營商環境法治化建設程度與消費者的法治能力和水平具有很強的關聯性，消費者的法治意識越強，參與文化市場治理的效能就會越顯著。為此，一方面，消費者需要積極參加政府及有關部門、社區開展的普法宣傳活動；另一方面，消費者自身也應當加強法律常識學習，提高維權意識，消費者在提高自身法治素養的同時，也會促進江蘇文化領域法治化營商環境的形成。

5.社會輿論：營商環境的監督者

公平公正的監督機制是法治化營商環境得以良性運行的保障，因此文化領域誠信經營氛圍需要全社會廣泛參與和監督。為此，應當通過報紙、雜志、廣播、電視等傳統新聞媒體以及新媒體對社會上虛假宣傳、欺騙欺詐等各種文化市場失信行為進行曝光，促使問題早日解決，從而發揮社會監督的支撐作用，并推廣誠信體系建設中好的做法，宣傳和表彰誠實守信企業，營造以誠信為榮、以失信為恥的社會氛圍。此外，江蘇還可以借助比較成熟的文化行業志愿者組織體系，發放“信用監督卡”，聘任“誠信監督員”，或者開設文化市場誠信新聞監督熱線，設立舉報電話，以便實現政府主導下的全方位的、開放式的營商環境監督。

打造循環治理體系

法治在本質上不是法條之治，也不是規則之治，而是良法之治。良法是善治的前提，善治是法治的目標，當良法和善治相結合時，就能深刻表達出法治的內涵。因此，文化領域營商環境法治化建設應當把法治觀念、法治精神貫穿到立法、執法、司法等環節的動態循環過程中，這不僅是江蘇建設高水平文化領域營商環境的內在要求，還是推動江蘇文化領域高質量發展的必由之路。

1.科學立法：優化營商環境的前提

市場經濟在本質上就是法治經濟。法治不僅構建了市場正常交易的法律基礎，而且能夠維護正常的市場秩序，因此打造文化領域法治化營商環境首先要有良法，良法是營商環境的穩定器和安全閥。為此，江蘇應當建立完善的營商環境立法體系，通過科學立法加強對守信者的扶持和對失信者的懲罰，彰顯“守信者獲得利益、失信者付出代價”的社會輿論引導，建設法治化營商環境。目前，江蘇針對文化市場的實施性立法主要是頒布實施《中華人民共和國公共文化服務保障法》的地方性法規《江蘇省公共文化服務促進條例》和《優化營商環境條例》的地方性法規《江蘇省優化營商環境條例》。新《中華人民共和國立法法》規定，設區的市都可以根據相應的立法權限制定地方性法規，因此江蘇各區市應當依據當地的文化市場發展實際，將文化領域營商環境相關法律制度進一步地方化、特色化，從土地保障、稅收優惠、費用減免、金融支持、資金獎補、重點企業和重點項目服務支持、人才供給等方面入手，通過立法營造寬松的營商環境，以發揮法律對文化領域法治化營商環境建設的引領和推動作用，逐步形成以《江蘇省優化營商環境條例》為統領，以《江蘇省公共文化服務促進條例》《江蘇省文化產業促進條例》為核心，以各地市文化領域地方性法規為基礎，以規范性文件為補充的江蘇文化領域營商環境法律體系。

2.嚴格執法：優化營商環境的關鍵

法律的生命和權威在于實施，嚴格執法是構建法治化營商環境的關鍵。在執法實踐活動中，執法不作為、亂作為現象會對企業的正常經營活動造成嚴重的干擾，滋生營商環境的破壞性因素，造成市場不公平競爭，同時損害守法者的守法信心。就江蘇文化領域行政執法而言，首要的是應當推進行政綜合執法改革，這是落實嚴格執法，為法治化營商環境建設保駕護航的根本路徑。2020年8月，江蘇率先出臺《江蘇省文化市場綜合行政執法管理辦法》，明確了行政綜合執法改革的指導和監督部門，并規定了執法行為規范和自由裁量權的行使。從長遠來看，統籌配置文化市場行政處罰職能和執法資源，集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，解決多頭執法，減少執法層級，推動執法力量下沉，進一步提升行政執法的質量、效能，將是江蘇文化市場綜合執法改革的重點。當然，良好的法治營商環境建設既需要嚴格執法，又需要柔性執法。在文化市場具體執法過程中，不僅要實現普遍正義，還要考慮個案正義，行政處罰不是目的，更不是要通過重罰置文化市場主體于死地，而是要通過行政處罰發揮教育和懲戒的作用，否則便會抑制文化市場的活力和潛力。此外，為了保證嚴格執法的效果，還應當注重培養高素質文化市場綜合執法隊伍，增強執法力量的戰斗力和向心力，并盡量避免在執法崗位中使用借調、外聘和派遣人員，保證專人專職。

3.公正司法：優化營商環境的保障

作為法治的重要組成部分，司法法治也是優化營商環境的重要向度，法治化營商環境體現的必然是公平正義的司法環境，公正司法是穩定文化市場預期、提振文化市場信心、激發市場活力的重要保證。當文化市場主體認為法律是公平的而且能夠真正發揮作用，保護其合法權益時，此時的文化司法環境便值得信賴。因此，首先，江蘇要關注和保護文化市場中小企業投資者，堅持中小企業投資者與其他各類投資者的訴訟主體地位以及法律適用、法律救濟地位平等，并為中小企業投資者賬款回收提供司法保障，以維護規模龐大的各類文化市場中小企業穩定經營并產生合理預期的良好營商環境。其次，江蘇是實體經濟大省，具有高知識性、高增值性的文化產業在江蘇高質量發展中貢獻突出，文化產業新技術、新業態、新模式層出不窮，司法保護需求強烈，此時江蘇司法機關應當積極面對和回應，落實知識產權全鏈條保護舉措，并實行最嚴格的知識產權司法保護，助力文化企業創新。最后，隨著大數據、區塊鏈、人工智能等信息化技術的迅猛發展，傳統司法也應當向智慧司法發展變化，創設法院云審平臺，為文化領域市場主體提供訴訟便利，并利用區塊鏈技術實現對審理流程和材料的存證驗證，進一步提升司法的公信力，從而推動法院從信息化法院發展為智慧法院再升級到數字法院。

拓寬宣傳教育渠道

在新時代法治建設進程中，地方法治實踐與新興的權利訴求、市場的利益主張之間存在各種矛盾，這時就需要加強法治宣傳教育，積極回應市場訴求，統一市場的權益主張和多元共識，增強市場主體對法治的自覺認同。文化產業作為一種獨具個性的新興產業，新興權利訴求伴隨其興起而產生，而且市場利益主張呈現出多元交織的狀態，因此需要拓寬宣傳教育渠道，通過加強政府與市場的互動，提升文化市場主體的公平競爭意識，培養其守法經營習慣，提高其法治素養，引導其弘揚社會主義法治精神，傳承中華優秀傳統法律文化，成為法律的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者，發揮在塑造法治化營商環境過程中的示范作用。

1.政府：形成清單化思維

法治不僅要求立規矩，還要求講規矩、守規矩，尤其是推進公權力運行的法律化、制度化、程序化，而法治宣傳教育是建設法治國家、法治政府和法治社會的重要途徑。當前，政府應當建立清單化思維，將權力清單、責任清單、負面清單融入法治宣傳教育，促進法治宣傳教育內容清單化發展，實現普法與執法同步。為此，江蘇各級文化行政部門應當充分利用三張清單面向文化市場開展法治教育宣傳，明確法治教育宣傳內容，發揮法治教育宣傳的監督作用。具體而言，首先，大型對外文化交流活動、出版、動漫、網絡游戲、文化藝術類校外培訓機構等文化領域的行政獎勵、行政確認、行政許可、行政處罰等權力事項以及涉及文化領域的重點工作責任清單應當依法公開，在文化市場主體法治理念培育和行政法治實踐之間搭建起對話的橋梁，以便行政部門規范行使權力，為法治化營商環境建設營造良好的行政法治氛圍。其次，通過對文化市場負面清單的確認賦予文化市場主體的權利空間，在負面清單沒有涉及的領域，私法自治優先于行政監管，能夠排除行政權力的干擾，促使文化市場主體在法律“沉默”的領域發揮創造力。尤其是在文旅融合大背景下，文化產業可以為旅游業提供豐富的文化資源和文化產品，提高旅游業的附加值和品質，旅游業同時也可以促進文化產業的繁榮發展。

2.企業：自律與他律相結合

作為文化市場的微觀基礎，文化企業履約守法也是法治化營商環境建設的客觀要求，而且企業重在自律，他律只有真正轉化為自律才能發揮最佳效能。因此，江蘇各級文化和旅游行政部門應當積極通過各種宣傳教育方式引導文化市場主體將誠信文化貫穿于文化企業運營管理始終，營造違法失信者受到處罰、守法誠信者受到激勵的營商環境，尤其是要通過深入開展法治宣傳教育，引導文化企業接受法治文化的熏陶并建立法治思維和法治方式，使學法、尊法、守法、用法成為文化市場主體的自覺行動，將自律與他律緊密結合起來。在“互聯網+”的新時代背景下，江蘇文化領域法治宣傳教育還應當推動融媒體建設，打造精準的信息化全媒體傳播網絡，發揮影響力較大的傳播平臺的領袖作用，構建包括江蘇城市、江蘇公共等電視頻道，《新華日報》《江蘇法治報》等紙媒，江蘇新聞廣播、江蘇交通廣播網等廣播電臺，水韻江蘇等微信公眾號，新江蘇、荔枝新聞等新聞客戶端在內的法治宣傳教育全媒體傳播矩陣。

江蘇是文化大省，文化產業增長潛力大、創新力強，是惠民產業、未來產業、朝陽產業，與“強富美高”新江蘇建設密切相關，因此持續提升和優化江蘇省文化領域營商環境迫在眉睫。法治可以保障文化市場營商環境的有效建設和正常運行，不僅能夠為江蘇文化市場現代化治理提供制度產品，還能為江蘇文化營商環境的優化奠定良好的法治環境基礎。只有遵循法治精神，將法治定位為政府和文化市場主體乃至全體社會成員的共同追求，才能真正促進江蘇文化領域健康、可持續發展，顯示出江蘇文化領域營商環境構建的區域意蘊與法治原則。營商環境法治化建設是經濟發展的重要助推器，只有加強文化領域營商環境的法治化建設，才能讓江蘇文化產業和文化事業發展在法治化的軌道上蓬勃發展，為江蘇加快建成文化強省提供強有力的保障和支撐。

本文系江蘇省文化和旅游科研重點課題“江蘇文化藝術類非學科類校外培訓機構監管機制研究”（編號：22ZD11）；江蘇高校哲學社會科學研究基金項目“江蘇旅行社行業治理的法治化研究”（編號：2021SJA0786）；南京旅游職業學院“旅游業營商環境法治化研究科研創新團隊”（編號：2021KYTD06）階段性成果。

（作者單位：南京旅游職業學院旅游管理學院）