完善房屋征收補償制度的若干思考

郭晶

摘? ?要：2011年國務院頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》），代表著原來的《城市房屋拆遷管理條例》已經過時，我國實現了由“房屋拆遷”到“房屋征收”的巨大改變。《征補條例》帶來了征收補償制度，并且在逐步完善。但目前實踐中還存在一些問題，如房屋征收補償范圍窄、補償標準低、補償方式單一等，導致被征收人的權益無法得到充分保障。這不僅事關被征收人的財產權，更關系到社會的公平和穩定。因此，應當擴大征收補償范圍，注重居住權的保護，在原補償標準的基礎上加入房屋的市場價格以提高補償標準，建立貨幣補償、房屋產權調換以及就業補償等多元化征收補償制度。

關鍵詞：房屋征收補償制度；被征收人；房屋征收補償標準

中圖分類號：F24? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）10-0148-03

征收補償制度源起于公平補償原則，在《憲法》、《民法典》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》中均有體現。從嚴格意義來講，征收補償制度在《征補條例》中進行了體系化的規定。從宏觀角度上來說，征收補償制度包括整個征收行為的一系列程序，包括征收行為的啟動，以及征收行為決定下發過程和最后的補償過程。此處討論的是微觀角度的房屋征收補償制度，涉及房屋征收補償的具體問題。

對絕大多數群眾來說，不動產是一個家庭的最主要財產，面對這種和公民密切相關的財產權，應當更加慎重。目前的房屋征收方式容易引起矛盾糾紛，以至被征收人不滿房屋征收行為成為“釘子戶”等行為阻礙了征收行為的順利進行；另一方面，政府運用公權侵害被征收人的財產權益的事件也屢見不鮮。這些事件激化了社會矛盾，不利于社會發展。因此，進行房屋征收補償制度的完善至關重要，有利于緩和社會矛盾，解決房屋征收中被征收人財產權受到侵害問題。

一、房屋征收補償制度的立法情況

時代的發展造就了法律法規的完善。關于房屋征收補償制度，《憲法》作為我國的根本大法，其規定了公民合法的私有財產不受侵犯，但國家基于公共利益的需要可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收，并給予補償。這就從最高層次保護了公民的財產權，并且對于征收行為進行了限制，以及規定了進行補償的基本原則，從宏觀角度對房屋征收補償制度進行了規定。

2019年7月，國務院頒布了新的《中華人民共和國土地管理法》，對于征收補償制度進行了完善，代表我國房屋征收法律規定更加細化、完善。在新《土地管理法》中增加了對被征收人財產權保護的許多條款，但更多的是涉及農用地的保護措施。例如，第四十五條規定了征收農民集體土地的具體情形，第四十六條規定了征用農用地需要的批準程序，第四十七條規定了征收集體經濟組織土地的實施，第四十八、四十九條規定了征收土地的補償費以及補償標準等。對于不動產征收的補償制度還沒有更細致的規定和細化。

現如今施行的依然是2011年國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。該條例的出現真正地開啟了我國房屋征收的時代，奠定了房屋征收補償制度的基礎。該條例明確規定，在征收房屋的啟動程序上，基于公共利益啟動并給予公平的補償；對征收補償費用在程序啟動前到位、專戶存儲、專款專用、征收房屋過多的，需要進行政府常委會議論；程序啟動前的方案，補償的標準也要規劃完畢，等等。

針對本文的重點，征收補償制度的相關規定主要為，征收補償的范圍：征收房屋本身價值的補償，以及因為征收房屋造成的搬遷臨時安置的費用和停產停業損失的補償等范圍。征收房屋價值補償的標準為：不得低于房屋征收決定公告之日，被征收房屋類似房地產的市場價格。征收補償的方式包括貨幣補償，房屋產權調換兩種方式。針對具體的補償方式，補償金額，停產停業損失，搬遷費等可以訂立補償協議。

在實踐中，為了方便市縣級人民政府更加順利地開展國有土地上房屋征收行為，地方政府得到國務院授權，對《征補條例》進行更加細致化的規定，以便開展工作。例如，通州市制定了《通州市國有土地上房屋征收與補償條例》，在其第三十條中規定，被征收房屋價值中應當包括房屋裝飾裝修價值、附屬設施價值以及附屬于該房屋的國有土地使用權的價值。這些更加細致化、差異化的規定，有利于當地政府開展房屋征收工作。

綜上所述，關于國有土地上房屋征收的法律規定，形成了以《憲法》為指導、《征補條例》為核心、地方具體性規定為補充的法律格局。同時，在房屋征收法律方面的問題依然存在，主要表現為2011年頒布的《征補條例》隨著實踐的發展需要進一步完善，新《土地管理法》沒有完全填補既有的房屋征收補償制度的空缺，房屋征收補償制度既需要形成完善的法律體系，也需要本身內在制度的重新完善。

二、房屋征收補償制度存在的問題

目前，征收補償制度不但在法律規定中存在缺漏，而且在實踐落實中困難重重。一方面，需要逐漸完善《征補條例》《土地管理法》《民法典》等相關法律提供法律支持；另一方面，在其具體的實行中也存在許多問題和不合理之處，主要集中于以下幾個方面。

（一）征收補償范圍窄

征收補償的范圍包括房屋本身的價格以及搬遷、臨時安置、停產停業的損失這三項。但是，隨著經濟的迅速發展，產生和豐富了不同的法律關系。其中《民法典》的出臺對于居住權進行了保護。居住權是一種法定的用益物權，對于房屋上的居住權，我們理應在房屋征收中對其進行保護，以維護社會穩定。在實踐中也有很多居住權人，但房屋征收的補償主體僅限于房屋所有人，而忽略居住權人，顯然違背了征收補償制度的公平補償原則。

（二）征收補償標準不合理

征收中遇到的顯著問題是補償標準引起的爭議和糾紛。《征補條例》第十九條規定，“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”而“類似房地產的市場價格”在實踐中并不合理。房屋對于被征收人的意義重大，大多居民都會耗費超過房地產的市場價格才能擁有，房屋的裝修費，以及投入的時間和精力、房屋本身的地理位置對于被征收人的生活便利程度等，對于被征收人而言，僅僅補償房地產的市場價格并不劃算。

在征收過程中需要一系列的手續和程序。隨著時間的推移，房屋本身會有一定的增值空間，故而征收行為啟動時定下的補償標準往往會因為市場行情的變化而“占便宜”，這必然會引起被征收人對于房屋征收的不滿，甚至加劇矛盾。

在我國城市化的迅速推進中，大都是圍繞著舊城區進行城市建設，而這就意味著老舊城區在地理位置上可能更為優越。房屋征收對于被征收人而言，無論是貨幣補償還是產權調換，在被征收人的子女教育、醫療就醫，上班通勤等問題上無形中會增加更多的支出，不利于保障被征收人的權益。

（三）征收補償方式單一

目前我國現有的征收補償方式僅有貨幣補償和房屋產權調換兩種，無法滿足被征收人的需求。特別是征收行為過后，有些區域的被征收人可能會因此發一筆小財。房屋被征收走了，而手中有了鈔票，被征收人沒有了約束就會大肆揮霍，以至于造成最后被征收人無家可歸，激化社會矛盾。突然的財富增加也可能會引起犯罪行為，不利于社會穩定。

三、房屋征收補償制度的完善

完善房屋征收補償制度，對其進行內在制度的重構，使其煥發新的活力，不但符合現在經濟的需要，而且能緩解征收過程中政府和被征收人之間的矛盾。因此，在快速推進房屋征收工作的同時，還要注重保障被征收人的權益，真正實現法律公平補償原則的內在精神。

（一）擴大征收補償范圍，進行征前協購

《征補條例》第十七條明確規定了補償的范圍，其中包括被征收房屋價值的補償、因征收房屋造成的搬遷而臨時安置的補償，以及因征收房屋造成的停產停業損失的補償。這些法律規定已經逐漸完善，也考慮到了被征收人的權益，但是還應當為實際執行中擴展補償范圍，明確補償標準。

征收前進行協商購買，可以更好地保障被征收人的財產權征前協購就是在征收行為之前政府以市場價格和被征收人進行房屋買賣。有些國家就進行了征前協購的相關規定，例如德國就規定，沒有協商之前不得進行強制性的政府征收行為。此舉措意義在于能更好保護公民的私人權利，同時也可以更迅速地促使之后征收行為的順利開展。

在具體的制度執行中須要注意的是，要在市縣級人民政府通過程序，要符合法律規定，在征收決定下發前公平自發地和房屋的所有權人進行交易。其好處在于，通過市場配置手段能夠更順利地達成政府征收的目標，同時房屋的所有權人也能更好維護自身的合法權益。

而當需要開啟強制性房屋征收時，對房屋征收進行補償需要注意適當擴大補償范圍。《民法典》的出臺，奠定了居住權的重要位置。居住權屬于用益物權，在實踐中和房屋承租人債權不同。基于居住權當初設立的特殊意義乃是為一些需要幫助的群體設立以保障其生活，故而在房屋征收問題上，對于房屋的所有權人要進行保障；同時，對于房屋的居住權人法律上也要進行完善和規制，將居住權人納進征收補償的范圍。

（二）提高征收補償標準，增加損失補助費

將市場價格納入法律規制。現有征收補償標準是不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。但是，“類似房地產的市場價格”在實踐中對于被征收人并不合理。不動產作為商品在市場上自由流通，類似房地產的價格和房屋的市場價格并不能等同，也并非是同一個概念。該征收補償標準在適用過程中會出現兩種情形，價格評估機構對于房屋的定價如果高于市場價格，那么被征收人就會“賺了”；如果價格評估機構對于房屋的定價低于市場價格，就會引起公民的不滿，激化矛盾，導致正常的征收程序無法施行。因此，要合理補償，就不能將“類似房地產的價格”作為標準，而應當將市場價格作為一個重要因素納入法律規制，將房地產的價格和市場價格共同作為房屋征收補償的標準。

在制定征收補償標準時將市場價格加入還有一個重要原因，就是從政府進行房屋征收決定公告，到最后完成征收，中間有時間距離，而現如今房子的意義非凡，在有些地方可謂是寸土寸金，短暫的時間里房子的價格就可能會增值，為了維護社會穩定，避免因為不動產的補償價格引起公民的不滿和情緒，將市場價格納入考量，就能夠完善征收補償制度，符合法律公平補償的基本原則。

其次，增設損失補助費。在中國，房產對于一個家庭的意義至關重要。房屋征收不能僅僅表現為法律行為，更應當體現出一種人文關懷。對于個體而言，遷移到另外一個地方會出現很多問題，可能是子女的教育問題，也有可能是工作的路途變遠的問題，這些情況的變化，都會導致一個家庭的支出變大等困難發生，所以在補償費用問題上，不能僅僅考慮房子的價值，還應考慮包括一些附隨情況的變化。對于這種明顯的預期支出，政府應當考慮到，并對其因為房屋征收問題所導致的損失設置特殊的補助費，具體的價格和補償方式可以由市縣級人民政府根據具體情況制定。

（三）征收補償方式多元化

補償方式多元化亟待實現。我國的補償方式僅為貨幣補償和房屋產權調換這兩種方式。為了滿足實踐中公民的多層次需求，我們應當采用增加就業機會補償等其他方式。

就業補償方式的優點首先是給被征收人提供一種新型的補償方式。相對于貨幣補償以及產權置換，就業補償能夠成為被征收人的生活保障，更加人性化。而另一方面，政府需要承擔更多的成本和負擔。為了更好將就業補償方式運用到實踐中，可以將被征收人轉變為征收行為的宣傳者。意思是說，政府在進行房屋征收的過程中可以雇傭被征收人，讓其進行法律常識的普及和一些解釋工作。針對不愿意搬遷的公民，雇傭跟他們一樣身份的工作者進行講解，能夠更好更快地保證對其征收行為的順利開展。

四、結束語

隨著城市化進程的加快，為對舊城進行改造而進行房屋征收是必然趨勢，世界各國大都如此。由于我國土地制度與其他國家有所不同，故而在國有土地上進行房屋征收僅僅需要考慮的是土地的使用權和對被征收房屋所進行的補償。

我國房屋征收總體上有三大問題。第一為“公共利益”容易演變成“商業利益”的權力濫用；第二為被征收人的參與權無法得到保障；第三是征收制度存在不足。面對征收補償范圍窄、補償標準低、補償方式單一等問題，一方面，應逐漸建成科學完備的法律體系，補全法律的空白之處。《征補條例》頒布至今已有十余年，為更好適應現如今的房屋征收發展情況，應完善《征補條例》《土地管理法》等相關法律法規，為房屋征收提供法律依據至關重要；另一方面，隨著《民法典》的出臺，對居住權進行了確定和保護，在房屋征收的過程中也應當將居住權放在房屋所有權人同等的位置上進行法律保護。同時，要提高征收補償的標準，將房屋的市場價格作為一個重要因素納入房屋價格評估；增設新的損失費，更好地保障被征收人的合法權益。在補償方式上增加就業補償，建立多元化的征收補償方式制度，以更加符合時代的需求。

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