行政執法全過程記錄制度研究

叢明函 張昊

摘? ?要：當前，我國正處于社會轉型的關鍵時期，法治文化作為國家的軟實力，在行政執法方面仍存在諸多問題。行政執法全過程記錄制度作為一項新制度，有利于規范行政執法人員的行為，維護廣大群眾的利益。結合相關文獻和案例分析，從行政執法全過程記錄的概念出發，分析該制度的研究現狀及意義，總結實際應用過程中該制度的成效，梳理所存在的問題，如我國沒有與該制度有關的統一立法、記錄主體認知欠缺等，并嘗試提出一些可行性建議，以完善行政執法全過程記錄制度，加快我國法治建設的步伐。

關鍵詞：行政執法；執法效率；行政相對人

中圖分類號：D920.1? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）10-0151-03

一、行政執法全過程記錄制度的理論基礎及研究概況

（一）行政執法全過程記錄制度的內涵

行政執法全過程記錄制度是一個復合概念，由“行政執法”和“全過程記錄”組成，但對兩者在概念上都沒有明確的界定，學者們往往從不同的角度出發認知，所以需要一一理解。

行政執法作為法律術語，在我國使用非常廣泛，但在理解過程中，各位學者有著不同的看法。事實上存在差異的原因在于廣義與狹義的行政行為的爭辯[1]。技廣義看法的學者將行政執法行為等同于行政行為，而在具體的實踐過程中，某些行政行為如行政執法及行政審批并不屬于行政執法行為。持狹義看法的學者認為，行政執法是行政機關按照規定對特定的行政對象人采取具體的行政行為，包括申請和使用職權的行政行為。行政執法更像是一種執法活動，明確其含義，就可以明確行政執法全過程記錄的研究范圍。

全過程即包括事前、事中、事后過程，全過程記錄顧名思義即采用文字或者圖像的方法記錄事件進行的程序，對執法程序啟動、調查取證、審查決定、送達執行、歸檔管理全部過程進行記錄，并歸檔保存，對全過程留痕，做到可提取查閱，了解事件經過。

綜上，行政執法全過程記錄是指在行政處罰、行政強制等行政執法過程中，通過文字、圖像、聲音，對執法全過程的記錄活動[2]。

（二）研究現狀

1.國內研究現狀

行政執法全過程記錄制度由我國首先提出創立，在長期摸索過程中不斷優化更新。但行政執法全過程記錄制度是我國比較新的研究領域及概念。沈福俊教授以規范行政行為、保護人民基本利益為出發點，對依法行政原理、行政證據的特殊性、行政自制理論、行政協助理論以及技術理性等5個方面進行了論證，并對全過程記錄制度內容進行歸納總結，將適用范圍、主體和手段納入該制度，以方便后續研究完善全過程記錄制度。除此之外，還對行政執法全過程記錄制度所存在的問題提出完善建議。該項研究成果為解決行政執法全過程記錄制度存在問題提供了理論指引[3]。其他學者通過對比研究法、國外參照法對行政執法全過程記錄制度進行研究，相繼提出了一些完善建議，具有一定的指導意義。

2.國外研究現狀

在國外的研究領域中并未涉及行政執法全過程記錄制度，但在執法機關執法過程中，會利用執法記錄儀進行執法記錄。該設備已被英美等國家推廣使用。德國毛雷爾教授對規范行政行為的研究中一直強調信息化建設、保障行政權的靈活性，而執法記錄儀的應用與數字信息化密切相關，所以可以根據國外“信息化行政”進行研究。

在美國舊金山，交警在執法過程中必須要使用執法記錄儀，在執法過程中要全程開啟，以備份記錄、規范行政人員的行為。根據國外的經驗，實時的錄音錄像不僅可以保護大眾權益，還能避免執法人員執法后受到投訴而無法澄清事實。

（三）研究意義

當前，我國經濟社會發展處于轉型升級的關鍵時期，依舊存在影響社會穩定的潛在因素。由于沒有完整、可信、客觀的影像記錄，執法人員和公眾常常各抒己見，以至無法辨別真偽，導致有法不依、執法不嚴、違法不究等問題大量存在。這些問題的存在不僅由于行政人員不規范執法，另外與制度本身不規范，存在著諸多問題也有關聯。據了解，行政執法全過程記錄制度的實施給行政人員增添了更多的工作量和壓力，所以搞清楚該制度可以解決什么問題，具有怎樣的研究意義至關重要。行政執法全過程記錄制度是“三項制度”中重要的一環，對規范執政執法行為、減少爭議發生、促進糾紛解決、維護執法人員和人民群眾的權益起著舉足輕重的作用。

1.保護公民的合法權益

行政執法全過程記錄制度從廣大人民的基本利益出發，涉及范圍廣泛，幾乎涵蓋生活的各個方面。通過文字、音頻、圖片、影像等形式將執法全過程記錄儲存起來，依照法律規定公開或不公開，行政相對人可以查詢網站公開的相關案例，保障了公民的監督權，讓每一個公民感受到法律的公平與公正，也提升公民的法治修養，增加對執政團體的信任度，并保障了公民的知情權。

2.固定證據保護行政人員的權益

2016年河北省邢臺市行政相對人暴力抗拒執法，造成了嚴重的傷亡后逃離。由于群眾對真相不夠了解，社會輿論直接指向當時的城管行政人員，質疑其執法行為不規范[4]。但由于執法人員使用音像設備完整地記錄了當時發生的情況，客觀地還原了真相，避免了事件的發酵，證明了自身的清白，減少了不必要的麻煩，并快速地將嫌疑人逮捕，大大提高了執法效率。

3.建設良好的執法環境

隨著互聯網的發展，在倒逼行政執法規范化的同時，行政執法部門也面臨著巨大的挑戰。惡意分子通過截取部分信息陷害執法人員，控制輿論導向，擾亂社會秩序，行政執法全過程記錄可以客觀地還原真相，提供清晰的事實真相，使政府更加從容面對，避免了在訴訟中大家各抒己見、無法辨別真相，維護了社會的和諧，營造了良好的執法環境。

二、行政執法全過程記錄制度在實際運用中取得的成效和存在的不足

（一）行政執法全過程記錄制度取得的成效

在行政執法全過程記錄制度實施之前，行政人員認為注重程序會大大降低執法效率，所以執法程序未得到重視。但相反，在實踐過程中，采用文字、影像等方式對全過程進行記錄，大大提高了行政執法的效率，規范了行政執法程序，促進了法治文明建設的進程。通過對濟南市2020年、2021年的案卷評查與濱海海關執法的規范性進行分析，得出執法程序的正當性與執法結果的公正性密切相關。記錄以重點為主，對形式與內容進行研究，明顯發現案卷質量有所提升，加快了辦案查看速度。

行政執法主體是行政執法中不可缺少的角色，所以行政執法主體能力的高低可作為行政機關執法水平判斷的標準之一。行政執法全過程制度的實行大大提高了行政主體對執法程序的規范性和必要性的認識，在執行國家法律賦予的權力時，更加注重自己的執法行為，嚴格要求自己，從而推動我國法治的縱橫向發展。

（二）行政執法全過程記錄制度存在的不足

1.無統一的規范制度

目前，我國尚未有統一的規范制度，在具體實施過程中，各地政府只能通過國家出臺的《指導意見》同地方實際情況相結合制定可行性文件。雖然這些文件能及時地、有針對性地解決相關問題，但由于未形成統一的標準，仍會引發諸多問題。所以，制定相關細則，做到有法可依，才能促進行政執法全過程的規范執行。

2.記錄主體認知存在偏差

執法記錄本身是對行政主體的保護，但有些行政主體對制度了解不充分，將它視為“緊箍咒”，不想使用；有些行政主體則認為執法記錄太煩瑣，增加額外工作量，會大大降低工作效率，延緩執法進程，在關鍵時刻放棄記錄；有些雖自認為經驗豐富，但缺乏證據保存意識。以上種種想法都不利于執法的順利進行，降低行政主體的積極性，導致行政執法程序更加緩慢。

部分行政主體在使用記錄設備時，操作不當，造成畫面模糊、聲音缺失等問題，不能獲得有效信息，現場采證不足。更有一些行政主體在執法過程中行為不當，因害怕被監管部門倒查，利用網絡合成虛假的數據。

3.記錄設備配置不高和記錄方式不規范

記錄設備是行政人員執法過程中必不可少的工具，是監督工作人員行為規范的重要工具。記錄儀分手持型和肩掛型。手持型比較穩定，拍攝條件比較自由，但需要人手進行專門的拍攝，可能會造成人力資源的浪費。肩掛型便于攜帶，但拍攝視野比較低，且不穩定。在使用過程中，電池的容量及續航能力也面臨著極大的挑戰，如果電池容量小、續航能力不足，將會中斷記錄，影響執法進程。此外，記錄儀平時也缺少維修和保管，造成使用時出現故障。

記錄方式分為文字記錄和音像記錄。自行政執法全過程記錄制度實施以來，并未明確統一規定文書格式，都是各地采取自制的格式。據了解，文字記錄主要出現的問題是記錄內容不詳細、事實不清楚、記錄格式未規范等。而音像記錄事前可能未履行告知義務，采用非法偷拍偷錄等行為取證，未對行政相對人的權益進行保護。另外，在音像采取過程中，可能只拍攝了部分內容，并未對執法全過程進行拍攝，或記錄儀的使用過程突然失靈，導致關鍵性證據流失，這些都是要重點解決的問題。

三、完善行政執法全過程記錄制度的建議

（一）完善規范制度

立法與執法共同推進我國法治文明建設的發展，立法是執法的前提和依據，執法是立法的實施動力。為提高執法力度，我國實施了行政執法全過程記錄制度，但并未完善相關的立法作為保護。我國各地在行政執法全過程記錄制度實施過程中，紛紛出臺了規范性文件，但各有不同，應先將其分層次逐一規范，再對行政執法全過程記錄內容進行立法規定。在統一的立法規定制定后，各地方政府也要根據當地實際情況進行完善，以適應不同的行政部門執法全過程記錄。同時，在立法過程中，應對全過程記錄制度進行細分，比如找出在執法記錄過程中容易忽視的問題、音像質量問題等，通過對內容的不斷細分，提高執法全過程記錄在行政執法中的作用。

（二）提高記錄主體的能力

首先，對執法人員的錯誤思想進行糾正。可以對經典案例進行分析，使執法人員明白執法全過程記錄的重要性，尤其是產生矛盾糾紛時，音像記錄可作為證據使用，還可對行政相對人有威懾作用，防止其無理取鬧。樹立正確的認識，使執政人員積極地進行全過程記錄。

其次，加大對執法人員的培訓力度，提升專業素養。可結合網絡小課堂，利用閑余時間學習執法全過程記錄的工作重點、注意事項、工作流程以及專業設備的使用。行政機關可建立追責制度，如有行政執法人員在執法過程中不進行全過程記錄，或缺少必要的音像、文字資料，應追加行政執法人員的責任追究，使用倒逼機制促進該制度的發展。

（三）提升記錄設備水平及改善記錄方式

提升記錄設備水平需加大資金投入，對現有執法記錄儀進行更新改善。對背掛式設備可優化制作設備的材料，減輕設備的重量，增加設備的穩定性，優化執法人員的使用感。對于手持式設備，可安排固定的專業的人員進行記錄，以保證記錄的效果。在平時使用過程中對記錄儀進行規律的檢查、及時的維修，執法前檢查電量防止突然關機。

對于文字記錄方式，記錄統一的文書格式，各地方政府再結合實際情況進行完善。記錄內容也要遵循全面、可回溯的原則，對基本信息如：時間、地點、行政相對人和行政主體的基本信息等應完整記錄方便歸檔放置。另外，由于科技的發展，可將電子文書與手寫紙質版文書結合以方便回溯，但在記錄時要規范文書格式[5]。

對于音像記錄不全面問題，可通過對執法人員和執法設備兩方面來改善。執法全過程記錄都離不開行政人員的參與，所以必須提高行政人員的記錄意識，使其主動地積極地記錄，在慢慢摸索過程中記錄下執法過程的重點，減少由于主觀因素引起的音像記錄不全面問題。另一方面，執法設備因為自身故障或天氣造成影像不全面時，應及時換用備用設備，或采用多機位錄像，并附上文字說明，以保證執法全過程被記錄下來，規范執政行為。

四、結束語

我國正在建設法治文明，其中行政執法全過程記錄制度的實施對規范行政部門行為，推動法治建設具有重大意義。行政執法全過程記錄制度作為我國全新的制度，也是對基層執行和應變能力的考驗。行政執法全過程記錄實施所取得的成效是有目共睹的，但對于存在的諸多問題，比如無統一的立法、執行主體存在的認知錯誤、文字記錄方式未統一規范文書格式等等，如果不及時解決，將對該制度的實施造成負面影響，且不利于規范行政主體的行為。因此，我們應對其給予重視和加緊完善，推動該制度的進步。

參考文獻：

[1]? ?劉龍洋.行政執法全過程記錄研究[D].石家莊：河北大學碩士學位論文，2022.

[2]? ?王琦.行政執法全過程記錄制度實施研究[D].天津：天津師范大學碩士學位論文，2021.

[3]? ?武雯.行政執法全過程記錄制度研究[D].哈爾濱：黑龍江大學碩士學位論文，2022.

[4]? ?張津婕.行政執法全過程記錄制度實施研究[D].揚州：揚州大學碩士學位論文，2021.

[5]? ?盧鵬.教育行政執法全過程記錄與案卷歸檔[J].山東檔案，2020（4）.

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