論村集體走出三產地開發困境的實踐路徑

方顏明

摘要：鄉村振興，農民富裕是根本。廣大“三農”工作者一直在不懈探索產業振興道路，發展集體經濟，富裕農民。文章對城鎮化發展下土地資源日漸減少的村集體，分析其產業地開發中存在的問題和難題，指出其成因受“村集體缺少產業地開發經驗，招商能力不高，締約水平不足”“合作企業違規開發帶來風險”“受制于三產地土地用途的開發局限”等因素共同作用。從“完善與經濟管理活動需求相適應的村集體組織治理制度”“增強用地權人主體意識，深度‘嵌入開發活動實施合作監督”“增強開發風險意識，多方面多環節避險”“多策略多手段突破項目開發困境”“用好制度政策，保駕護航三產地開發”共五方面探討性地提出村集體如何走出三產地開發困境，重建產業地回歸理性開發，最終實現村集體與企業利益雙贏。

關鍵詞：安置留用地；產業地開發；組織治理；困境；風險；主體意識

鄉村振興，農民富裕是根本。圍繞著鄉村振興“產業興旺、農民富裕”之內涵， 廣大“三農”工作者一直在不懈探索產業振興道路，挖掘農民增收途徑，發展集體經濟，讓農民分享集體經濟發展帶來的紅利。農村集體經濟組織（后簡稱“村集體”）發展經濟，離不開自身資產資源的要素基礎。城鎮化背景下土地資源日漸減少的村集體，土地被國家征用后的失地農民集體，已脫離土地生產經營，集體經濟發展高度依賴因土地被征用后獲得的產業安置用地資源，其經濟收入則形成集體經濟來源的主要支撐。隨著城市的發展，開發產業安置用地資源對于保障村集體經濟組織的長遠生計發揮了重要作用，但由于多方面原因，部分安置留用地得不到合理開發，或開發進程長期停滯，造成村集體經濟增收困難、農民利益受損。對產業地不合理開發之硬傷，“望、聞、問、切”尋“方”研究解決村集體經濟增收保障村民生活長久之計、保護企業合法開發權利與解決政府民生之憂，是政府、村集體、企業三者共同面臨的重要經濟課題。

本文以南寧市A街道失地農民集體經濟開發為例，分析其產業地開發利用存在的問題，從引導村集體充分發揮經營主體的內在動能為視角，探討性地提出建議，希望為村集體探索走出產業地開發困境提供更多的實踐思路。

一、土地資源及現狀

（一）土地資源

在20世紀90年代末，隨著國家高新產業開發區建設需要，政府規模征用農村集體土地，各村集體土地慢慢減少至少量或無農業地。按照當地農村集體土地征收補償安置政策中關于拓寬農民安置途徑的規定，政府安排給村集體產業安置留用地，每個村民獲得安排1次產業地，人均不超過40平方米指標。

關于產業安置留用地用途，政府提出了 “可以在符合城鄉規劃的前提下，發展第二、第三產業，或者以建設用地使用權入股、聯營等形式創辦企業，禁止用于商品住宅開發”的政策要求，當地村民習慣稱之為三產地。村集體開發三產地，有的選擇將土地出租，有的選擇土地合作開發，以此實現產業地的經濟價值，增加村集體經濟收入，最終完成集體內部村民分紅。

（二）產業地開發現狀

村集體依靠開發產業地取得收入，收入渠道單一，集體收入主要用于村民分配，留存集體資金積累少，無足夠資金自主開發利用三產地。因此轉讓產業地使用權或以土地使用權作價入股合作建房的開發模式，是眾多村集體不二之選。土地出租模式，以土地使用權出租，每年獲取固定的土地租金收入，租期多在40年以下。土地合作開發模式（又叫合作開發建房、聯合開發建房），村集體以土地使用權入股合作，合作企業負責出資建設房子，按合同約定村民人均獲得60m2面積的房產，村集體獲得幾百平方米或更多的經營性物業單位，余下物業單位由合作企業使用支配，合作期多在40～70年不等。截至2022年末，A街道村集體共有安置產業地210宗，其中已開發的有169宗，占比80%；未開發的有41宗，占比20%。

二、產業地開發問題的根源

（一）村集體缺少產業地開發經驗，招商能力不高，締約水平不足

首先，村集體選擇合作企業，往往僅從經濟利益額回報方面去選擇企業，忽視了通過實地考察對方成功項目或其他渠道去鑒別合作企業的資質與規模實力，給一些空殼企業投機的機會，拿到土地后伺機倒騰地皮獲利，沒有誠意開發，往往臨近建設期或期滿后，土地還是閑置未開工。

其次，村集體在簽訂土地開發合同時缺少開發風險意識，未針對合作企業就合法合規開發的前置條件做條款約定，如合同中缺少“房子不能對外銷售”等約定，以致發現企業違規出售房產時無法制約企業；又如村集體債權管理意識薄弱，在合作企業因自身原因提出轉讓產業地項目給第三人時，村集體往往沒有主動對第三人判斷評估其資質與實力，被動接受安排簽署轉讓項目三方合同，復雜化本集體債務人結構，加大了后續開發風險的不確定性。

最后，大部分產業地的原有土地類型，須依法辦理農用地轉用報批及供地手續，其過程涉及審批程序復雜、收費高，村民既不懂辦證又怕無力負擔高額土地費用，因此在締約中僅約定配合開發商辦理用地和項目所有手續。開發商往往僅辦理用地手續就開建，甚至未開工就敢憑著一張土地總平圖對外銷售房子。而村集體實在不懂用地報批、項目報建的政策要求，自然無法早期介入及阻止開發商違規行為，風險進一步蔓延。

（二）合作企業違規開發帶來風險

1. 政策風險。按產業安置留用地相關政策，三產地上合作建房，限于村集體及其成員享有房產權利，不能對外出售；另外按合同約定由合作企業自持的房產物業也不能包裝成“商品房”對外出售。合作企業為了獲取更多利益，違規將在建項目包裝成“商品房”對外出售。受到政府部門制止后，合作企業繼續開發意愿動搖，甚至跑路，項目長期停工。村民應得安置房產落空，外來購房者“錢房兩空”，各種社會穩定事件頻發。另外，受村民對產業地開發回報方式的偏好所影響，相比于固定每年租金分紅，多數村民更偏好獲取分配一次性安置房產，刺激了合作企業傾向于開發小三產房。

2. 建設風險。為了追求更多利益，合作企業罔顧項目工程原有設計與規劃方案，違法超容擴建、加建，建筑安全隱患大。三產地開發有20余年，在2019年前少有政府層面關于產業用地開發利用相應制度和監管措施，加上監管力量薄弱，不容易早期發現與介入。一經發現，在建工程往往已進入主體建設后期，企業投入了大量的建設資金，企業往往不配合政府落實整改要求，導致工程長期陷入停擺狀態。

（三）受制于三產地土地用途的開發局限

因政策受限三產地不能開發普通商品房，地塊分散且面積多“迷你”（近92%的三產地用地面積在15畝以下），難以吸引到國企或有大實力民企，只能引進實力一般小企業，也意味著其帶來的合作開發風險相對大些。

（四）受房地產市場收緊下行的影響

房地產業受“房住不炒”“三條紅線”等政策調控收緊下行，房價持續下跌，居民購房意愿下降，市場交易低迷。外部市場的低迷波及了村集體產業用地經濟，無論是合作企業融資籌措建設資金，或是出租經營房產物業，都面臨著更多的市場困難。

（五）新冠疫情對村集體經濟的影響

新冠疫情下實施管控區、封控區、全員核酸等措施，限制了外來人員流入，也限制了物流業、旅游文化娛樂業內市場主體正常營業，本地村（居）民謹慎選擇剛需性消費，這對于產業地開發為飯店、賓館、寫字樓、影城一類的村集體沖擊較大，經營慘淡；開發項目為加油站、菜市、汽車銷售的村集體則影響較少。

三、突破開發困境的思路與對策

進入2023年，隨著新冠疫情管控逐步放開，各行業加快復蘇，房地產市場回暖，居民消費升溫，關乎村集體產業地開發利用的政策制度也在不斷完善。村集體應抓住契機，樹立信心，轉變經營思維，多策略解決開發問題，多手段突破項目停工爛尾的困境。

（一）完善與經濟管理活動需求相適應的村集體組織治理制度

三產地開發，是村集體參與市場經濟活動的全新領域，對村集體組織治理、經濟管理手段提出了更高要求，在市場風險與強“招商”穩“開發”的考量下，迫切需要農民要轉型（新型職業農民），制度要適應（經營管理）。村集體（如村民委員會、村民小組）其組織治理的制度基礎“村規民約”，早在十幾年前訂立，在土地承包管理、宅基地分配、“一事一議”形成、成員身份確認等集體自治范疇內發揮了積極作用。隨著村集體由傳統農業生產經營轉向發展產業地經濟后，原有村規民約已不能滿足村集體三產地開發管理需求，如村民集體意識的薄弱和村集體治理規約中缺少監督性、約束性的內容，在外難以抗衡強勢企業甚至被企業牽制共同對抗政府監管工作，在內難以約束集體代表人為一己私利在合作糾紛中偏袒維護企業而損害集體利益。因此發展完善《村規民約》，補充與發展為解決集體開發經濟矛盾相適應的規約內容，保持村集體組織治理制度的活性，有助于穩定集體內部信任，有利于解決產業地開發活動中的實際矛盾。以服務集體經濟活動為導向，結合當前村集體組織治理難題，如存在集體代表人權利缺少制約、代表人不作為、民主集中意見難以形成等問題，有針對性地調整《村規民約》，使之不斷契合村集體經濟管理中經濟理念塑造和能力建設的內在需求。

首先，制約集體代表人、其他特定人員的權限和行為。一是明確集體代表人的代表權限和給付報酬、獎勵條件。二是約定集體代表人及其家屬不得與合作企業發生合伙關系、借貸關系、合作關系等不利于村集體的行為；約定集體代表人違反約定或怠于行使代表人責任給村集體造成重大損失的經濟賠償責任及補救措施。三是約定為保證民主表決有效集中，明確村民在表決中的具體回避情形，如村民受聘為合作企業員工的，不能參加與合作企業有關的表決事項；村民作為村集體資產資源項目競標人的也不能參加相關承包方案的表決等。

其次，明確村務監督代表的監督工作和要求，基于維護村集體利益延伸性地授予村務監督代表在特定情形下負有組織村民會議、代為村集體提起訴訟的權限。

最后，完善特定情形下村民會議的召集約定（特定情形，指村集體面臨訴訟等不利情形）。如集體代表人不能召集的，由村務監督代表負責召集；村務監督代表不能召集的，占一定比例的成年村民可以發起召集村民會議。

（二）增強用地權人主體意識，深度“嵌入”開發活動實施合作監督

村集體片面追求產業地開發經濟產生價值量的多少，缺失經濟經營風控思維，常常相信企業的各種利益承諾以及企業“全權負責、能搞定一切”類似論調，成就了企業在產業地開發中處于主導締約、主導開發的強勢地位。從合同締約，從村集體在今后合作中對話、抗衡企業方面處于劣勢已是不爭事實。為建立合作關系平等主體地位，有效維護產業地開發利益，村集體應增強用地權人主體意識，提高風險覺悟，深度“嵌入”產業地開發活動實施合作監督。

首先，選擇合作企業之際，村集體不但要考量在產業地開發中獲取的經濟利益價值，還要判斷在達成利益價值目的下是否已經具備實施經濟開發活動必需的基礎條件，如企業開發資質、資金實力、開發模式是否具有合規合法性等，綜合考量后選擇合格的合作企業。

其次，在產業地報批工程報建環節，村集體多是在合同中約定配合企業辦理用地報批工程報建手續。其中，村集體不僅配合企業辦理，還要督促企業辦理全部手續。相關權利證書，應明確由用地權人即村集體保管。對于已辦妥的產業地相關權利證書，村集體應及時向合作企業索回，避免合作企業違規抵押土地權證進行融資而引發相關風險。另外，村集體作為用地權人，應謹慎對待授權企業將產業地使用權流轉他人的做法，避免復雜化村集體的合作人關系，規避由此帶來更多的不確定性開發風險。

最后，在產業地開發中，村集體對企業進行合作監督，并非對企業合法開發活動的干涉干擾，而是村集體作為合同當事人為保障自身權益行使的必要手段，在發現因企業開發行為可能引起或已經造成集體經濟利益受損的不利情形下，能夠及時對話、制約企業，這也是村集體作為用地權人基于保障合同權益目的下在合同履行中應有的主體意識正常表達與運用。

（三）增強開發風險意識，多方面多環節避險

1. 堅持收益和風險相匹配原則。合理確定產業地開發預期價值，謹慎評估開發風險，是降低開發風險的前提。村集體應在“雙贏”基礎上堅持穩健開發及經濟利益可持續的開發目標，不追求短期利益最大化，綜合考量風險水平，擇優選取開發方案。法律有規定，超過20年的租賃合同不受法律保護。如村集體在權衡超20年合同租賃期的開發方案時，不但要考慮預期帶來的經濟價值，還要衡量超期后合同履行不受法律保護的風險。又如合作建房模式下，村集體僅以產業地使用權作價入股，合作企業完全承擔建設資金并負責建設。村集體要謹慎考量合作人的實力風險，除了考慮集體預期獲得的房產物業總量（價值），更要判斷對方是否具有開發資質相匹配的資金實力、融資能力等。

2. 在締約中完善合同風險管控條款的約定，是降低開發風險的重要保障。以往產業地合作開發，村集體把土地交付給合作企業，企業負責辦理用地報批項目報建并組織建設，村集體全程沒有參與也沒有監督。在合作企業無力支付工程債務或退還外部人員購房款等不利情況下，作為合作關系的村集體可能陷入共同負擔債務的風險。因此合同締約中需要完善相應風險管控條款。

一是約定項目必須辦理用地報批項目報建手續后方能施工及違約對應責任。二是約定合作企業不能以合作建房（或其他方式）將在建房產出售給外部個人（或企業）及違約對應責任。三是約定按照項目工程原有設計與規劃方案建設，及違規超容擴建、加建等相應違約責任。四是為保障產業地項目整個商業經營環境穩定，約定合作企業自持房產部分的最低自持年限及違約對應責任。五是約定項目經綜合竣工驗收合格后方能交付給村集體及違約對應責任。六是約定合作企業要轉讓開發項目，或轉讓超期未完工項目的，須經村集體同意后才能轉讓，但不能免除對應違約責任（如超期建設違約責任）。

合同履行中，村集體要對開發過程實施合作監督，直面問題、挖掘風險，爭取早發現早介入，并主動配合政府部門監管工作。

3. 謹慎對待合作建房模式下利益兌現方案。該模式下，合作企業往往拋出村民可自由選擇“要錢”“要房”兩種利益兌現方案。“要錢”指建設開始時就拿到了收益，“要房”指待項目竣工交付后才能分配房產。開發合同履行中，不能完全避免項目爛尾或其他村集體利益重大受損的風險，村集體有可能走司法途徑維護合同利益。如果在村集體內部未形成法定條件下的多數集中意見，就難以走司法途徑維權。現實中 “要錢”的且已兌現了的村民往往不關心開發糾紛，不支持“要房”村民打官司解決問題。因此村集體應謹慎主導村民采取同一種利益兌現方案。

（四）多策略多手段突破項目開發困境

產業地項目開發中止或爛尾， 村集體像以往“等”合作人自救、 “靠”合作人整改復工，很難實現。村集體應轉變思維，增強 “利益止損”意識，主動出擊，嘗試運用債務重組、和解等策略，積極化解合作分歧，撬動開發項目繼續運轉。尤其是涉及訴訟多年的，或涉及多方債權債務糾紛的產業地爛尾工程，在司法判決后存在無法執行的困難下，村集體應積極主動“對話”合作企業、建設單位等全開發鏈中相關利益人，運用債權變投資、減讓債務等手段，重新平衡和分配各方利益，努力推動產業地恢復開發。這個過程，村集體應尋求律師專業服務，尤其是具有經濟、融資、破產重組等方面專長的律師團隊服務。

（五）用好制度政策，保駕護航三產地開發

目前就安置留用地開發利用的指導管理、安置留用地進入建設用地二級市場平臺公開轉讓，當地政府出臺了相應制度政策，從開發源頭及貫穿全開發過程進行制度設計，是遏制產業地亂開發、促進有序開發的治本之策，其意義重大、實踐性強。對于尚未開發建設的產業地，或解除原合同后重新開發的產業地，在政府制度政策的導向下，將迎來規范良好的開發前景。

如青秀區南湖街道三屋園藝場在3年前主動尋求某國企公司建立開發合作，在青秀區政府指導下，2023年2月成功地把1宗約47畝安置留用地通過南寧市土地二級市場交易平臺公開轉讓給國企公司，以安置合作、建設合作關系開發產業地，建立了村集體在政府指導與助推下通過市場化配置方式實現產業地規范開發的成功路徑。三屋園藝場47畝安置留用地入市，是南寧農村集體經營性建設用地入市改革工作中首例實踐，正確表達了產業地開發中如何實現村集體、企業雙方利益共贏的實踐路徑，為引領示范帶動農村產業地開發市場規范與良性發展發揮了關鍵作用。

農村集體產業用地開發，選擇政府制度導向下的開發方向與模式，走農村集體經營性建設用地入市途徑，是有效實現村集體與企業兩者利益訴求的正確出路。因此村集體應遵循政府制度政策，主動將產業地開發活動完整置于制度政策框架內實施。首先，村集體主動申請報批開發用地，在城區政府指導下擬定安置方案、安置物業的建設要求、安置合作協議書和建設合作協議書并公告。其次村集體摒棄以往“由企業上門主導開發締約”的做法，在城區政府指導下通過公開方式選定合作方，為產業地合規開發“起好步”。再者村集體把貫穿產業地開發的整個過程納入村集體、政府、合作人在內的三方履約監管協議中，在項目立項、規劃、用地、建設、銷售等全環節，接受城區政府指導與監督，最大程度地降低開發風險，早日實現產業地經濟價值。

四、結語

基于村集體作為農業農村事業活動的實踐主體之視角，在村集體產業地開發實踐樣態基礎上研究村集體突破產業地開發困境的思路與對策，是對當前“三農”課題重要實踐的積極回應。重塑安置留用地良好開發業態，實現產業地開發經濟價值，功在當代，惠及后代。村集體作為產業地所有人，應樹立經濟長遠發展的理念，以時不我待之緊迫，運用多策略多手段突破開發難題、解決開發問題，推動集體產業地開發經濟向好轉變、向穩發展，保障村民收入持續增長，不斷增加村民的幸福感與獲得感。

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（作者單位：南寧市西鄉塘區心圩街道辦事處）