分力還是合力：氣候治理“領導力多元化”的根源與應對

摘 要 當前在氣候治理領域，各國紛紛采取減緩措施加入低碳轉型的行列。國際社會中的主要行為體更是提出雄心勃勃的減排目標和議案，競相成為氣候治理進程的領導者。盡管各國看似采取積極行動應對氣候變化，卻難以形成合力，呈現出分散化的狀態，加劇了全球氣候治理困境。實際上，氣候變化議題已成為各大國解決內外問題的抓手，在自利框架下提供公共產品以期獲得更高收益。各大國追逐的領導力以自身利益偏好為基礎，而非以解決問題為導向。氣候治理機制對國際秩序具有塑造作用，主要參與方采取積極的氣候治理措施以建構符合自身目標和利益的國際體系。各行為體的需求和目標具有異質性，氣候治理各層次都呈現出領導力結構性差異，導致氣候治理各主體的領導力難以“拼合”形成統一有效的權威性力量。

關鍵詞 氣候治理 領導力碎片化 碳政治 大國關系 碳中和 低碳轉型

作者簡介：鄒雨佳，外交學院區域與國別比較外交研究中心研究助理、外交學院外交學與外事管理系博士研究生。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“地緣政治風險預測的理論與方法研究”（17ZDA110）

①[美]杰里米·里夫金：《零碳社會》，賽迪研究院專家組譯，中信出版社，2020年，第1頁。

②UN Climate Change Conference UK 2021，“COP26 The Glasgow Climate Pact”， https：//ukcop26.org/wp-content/uploads/2021/11/COP26-Presidency-Outcomes-The-Climate-Pact.pdf.

一、引 言

應對氣候變化已是國際社會的共識，各國紛紛采取減排行動，多措并舉，應對全球共同的挑戰。①2021年底，在英國格拉斯哥召開的第26屆聯合國氣候變化大會（COP26）中，“把全球平均升溫幅度控制在比工業革命前水平高1.5℃”和“逐漸淘汰煤炭等化石燃料”成為全球共識。②大多數國家紛紛加入綠色發展的隊伍，采取積極措施減緩氣候變化。各大國更是提出了雄心勃勃的減排目標和議案，旨在成為氣候治理的“領導者”，謀求更大的話語權和影響力。2019年12月11日，以馮德萊恩為主席的新一屆歐委會出臺了《歐洲綠色新政》（The European Green Deal），提出“到2030年歐盟將在1990年的基礎上減排55%，到2050年實現凈零排放”【European Commission， “The European green deal sets out how to make Europe the first climate-neutral continent by 2050， boosting the economy， improving peoples health and quality of life， caring for nature， and leaving no one behind”， https：//ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_19_6691.】，旨在使歐洲成為“全球第一個碳中和的大陸”【European Commission， “A European green deal”，https：//ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/.】。2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會上提出：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”【《習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話》，《人民日報》，2020年9月23日。】在2021年4月的世界領導人氣候峰會上，美國總統拜登承諾，到2030年美國溫室氣體排放將在2005年的基礎上減少52%。【The White House， “Fact sheet： President Biden sets 2030 greenhouse gas pollution reduction target aimed at creating good-paying union jobs and securing U. S. leadership on clean energy technologies”， https：//www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/22/fact-sheetpresident-biden-sets-2030-greenhouse-gas-pollution-reduction-target-aimedat-creating-good-paying-union-jobs-and-securing-u-s-leadership-on-cleanenergy-technologies/.】可見，減緩氣候變化成為各國的優先事項，低碳轉型和綠色發展是大勢所趨，氣候治理領導力已成為大國競爭的關鍵領域。【李慧明：《全球氣候治理與國際秩序轉型》，《世界經濟與政治》，2017年第3期。】

一直以來，“搭便車”現象是導致全球治理困境的主要原因。“搭便車”的國家行為體不僅不用承擔治理成本，還能夠享受其他國家支付治理成本后獲得的成果效益。【邵雪婷、韋宗友：《全球氣候治理中“搭便車”行為的經濟學分析》，《環境經濟》，2012年第1期。】因此，各個國家行為體都抱著“成本最小化，利益最大化”的心態，將承擔治理成本和責任寄托在他者身上，這是導致集體行動困境的思維根源。然而當前，由于意識到節能減排、綠色轉型不僅對氣候治理意義重大，很大程度上還對未來的國際經濟政治格局起著決定性的塑造作用，【李慧明：《全球氣候治理與國際秩序轉型》，《世界經濟與政治》，2017年第3期。】各國紛紛采取積極行動，大國爭先恐后地提出減排承諾甚至激進的減排政策，旨在成為氣候治理的引導者，從而占領話語制高點，獲得更大的國際影響力。以往，各國（國際組織）在提供公共產品時往往會有所拖延，而當下，各方都爭做氣候治理的“急先鋒”，例如歐盟一直自詡氣候治理領導者，實際上也發揮了重要的引領導向作用。【謝來輝：《為什么歐盟積極領導應對氣候變化》，《世界經濟與政治》，2012年第8期。】但是，國際氣候治理機制仍面臨各種挑戰，如行動力不足、公平性不足【李彥文、李慧明：《全球氣候治理的權力政治邏輯及其超越》，《山東社會科學》，2020年第12期。】以及后勁不足等現象。為什么各國積極響應號召，仍然難以形成治理合力？大國競相做氣候治理的領導者，形成了一種多元化領導的態勢，為何全球氣候治理仍然處于困境之中？實際上，在多元化領導的背后，是“領導力碎片化”的格局，即難以形成有效的一致性權威對氣候治理機制進行約束，不利于減緩氣候變化的進程。

領導力碎片化導致氣候治理機制中的領導力仍處于赤字狀態，無法對應對氣候變化進程實施有效監管和約束，這是造成當前氣候治理困境的主要原因。盡管，各大國都“慷慨解囊”，表示愿意支付治理成本、承擔治理責任，但實際上，各大國對于氣候問題的認知還停留在自利型框架中，換句話說，謀求氣候治理領導力的國家并非單純地旨在為全球提供更多公共產品，而是借推進氣候治理目標換取更多的隱性收益，例如塑造良好的國際形象、占據規則制定優先權、獲得國際影響力、主導政治經濟權力分配等。由于氣候議題本身具有功能性特征和塑造性作用，大國將氣候議題作為解決內外問題以實現政治經濟目標的抓手，不同的國情決定了不同的減排立場和路徑。大國在領導力層次、路徑、結構等方面的差異導致氣候治理機制中出現領導力碎片化格局。

二、全球氣候治理困境

（一）全球氣候治理中的“搭便車”邏輯

曼瑟爾·奧爾森對集體行動中“搭便車”（Free-rider）行為的定義是：“某個特定群體如果致力于提供公共產品的集體行動，那么在集體中的個體都傾向于事先宣稱自己不需要并不愿承擔代價，而在其他行為體為此付出成本之后來共享成果”【Olson， The Invisible Hand， Palgrave Macmillan， 1989， pp.61-69.】。公共產品是一種非排他和非競爭性的產品，個別行為體就有了“坐享其成”的機會。在全球治理領域，行為體“搭便車”而導致的治理僵局較為常見，國家行為體都希望“自身利益最大化”【Thomas C. Schelling， The Strategy of Conflict： With a New Preface by the Author， Harvard University Press， 1980， pp.21-23.】，因此在分擔成本時相互推諉。即便某個行為體不承擔治理成本，也能享受到治理成果，因此在集體行動中，每個行為體實際上都具有“搭便車”的偏好和傾向。研究認為，只有縮小集團規模或者提供相應的激勵機制才能避免困境。

羅伯特·基歐漢認為，每個國家都能從減緩氣候變化的進程中獲益，不論其是否有貢獻。減少化石能源使用量成本較高，如果只是單純付出，任何國家行為體都有拖延的動機，并將解決問題的希望寄托于其他行為體。【[美]羅伯特·基歐漢：《氣候變化的全球政治學：對政治科學的挑戰》，談堯、謝來輝譯，《國外理論動態》，2016年第3期。】詹姆斯·費倫認為：參與者對制度的期望與集體行動的困境呈正相關關系。參與者一旦對自身參與設計的國際機制產生較高預期，那么會試圖使國際機制符合自身的利益需求，最大化自身利益，將更難達成一致。【James D. Fearon， “Bargaining， enforcement， and international cooperation”， International Organization， vol.52， no.2（1998）.】實際上，參與者都試圖將國際機制設計得符合自身利益偏好，但是每個參與者的需求和立場不同，有關國際機制的設計思路必將存在差異，導致國際機制難以有效運行。

（二）氣候治理中的合力之勢與分力之實

當前，碳政治博弈加劇，各大國紛紛在減排方面采取更加積極的措施，試圖通過低碳轉型贏得國際競爭中的優勢地位。由于碳政治在大國博弈中的重要性日趨提升，主要大國行為體在碳政治領域形成“鼎立之勢”和“多元領導”格局。但是，這種多元領導并沒有形成合力，反而加劇了國際氣候治理機制的分散性和碎片化。為追逐利益，大國以差異化的立場和偏好開展氣候治理，這是當前氣候治理處于困境的主要原因。

1.合力之勢：氣候治理中的多元領導現象

國際機制的有效運行需要領導力，【Oran R. Young， “Political leadership and regime formation： On the development of institutions in international society”， International Organization， vol.45. no.3（1991）.】氣候治理也不例外。但從歷史上看，氣候治理進程中很少出現特定的領導者，大多數情況是溫室氣體排放大國中的某幾個成為共同領導者。因此，氣候治理機制往往呈現出多元領導力格局。周偉鐸和莊貴陽認為，只有各國節能減排才能在全球范圍內降低溫室氣體排放量，因此，氣候治理是一種“加總型博弈”，對于加總型博弈而言，大國領導是達成集體行動、推動全球公共產品供給的關鍵。【周偉鐸、莊貴陽：《美國重返〈巴黎協定〉后的全球治理：爭奪領導力還是走向全球共識？》，《太平洋學報》，2021年第9期。】李慧明認為，氣候治理領域的領導力將是一種“綠色國際合作領導”，基于多邊主義且超越傳統理念，與綠色發展一致，通過分享領導權的方式提升領導力的合法性。氣候治理需要各種類型的領導力，以方向性和思想性領導力為主，以結構性和工具性領導力為輔。【李慧明：《全球氣候治理制度碎片化時代的國際領導及中國的戰略選擇》，《當代亞太》，2015年第4期。】薄燕則引用美國學者迪特默的“孤雛模型”【Lowell Dittmer， “The strategic triangle： An elementary game-theoretical analysis”， World Politics， vol.33， no.4（1981）.】考察中美歐在氣候治理領域的領導力，從側面驗證了多元領導力格局。卡爾森等用量化統計的方式匯總了從波茲南氣候大會到坎昆氣候大會的資料，根據中美歐為首的談判聯盟規模分析三方在氣候治理領域領導力的分布情況。【Christer Karlsson， Mattias Hjerpe， Charles Parker， et al， “The legitimacy of leadership in international climate change negotiations”， AMBIO， vol.41， no.1（2012）.】

多元領導力主要有三大特點：第一，自利型目的。在國際機制中之所以出現多元領導格局，是因為尋求領導力的國際行為體都認為獲得領導力是有利可圖的。各國爭相實施相關政策措施，最終目的是贏得領導力、參與規則制定。第二，公益型路徑。國際機制是為解決全球性問題、提供公共產品而設立的平臺。參與方積極貢獻以爭取領導力，多元領導格局勢必由多個主要參與方通過采取積極措施、提供公共產品等行為來建構，潛在領導者必須通過提供公共產品來贏得領導地位。因此，多元領導格局是由潛在領導者的公益性措施推動形成的。第三，差異性效益。多元領導格局的效益具有差異性。如果各個領導者能夠在不同維度發揮各自的優勢推動國際機制有效運行，那么多元領導格局呈現正向影響；反之，若領導者因各自利益而難以形成合力，加劇博弈的激烈程度，多元領導格局就會使國際機制陷入僵局甚至呈現癱瘓狀態。

2.合力之勢導致分力之實

氣候治理本質是世界各國向低碳經濟轉型的過程，各個國家行為體發展階段的異質性導致了治理成本的差異性。此外，氣候治理也意味著責任分擔，不論溫室氣體減排還是清潔能源的開發利用，都涉及國際政治經濟格局的重新安排。【李慧明：《全球氣候治理與國際秩序轉型》，《世界經濟與政治》，2017年第3期。】公益與私利往往彼此沖突，導致氣候治理領域領導力的缺失。此外，氣候變化問題中的大國博弈和國際權力的轉移加劇了當前的領導力赤字局面。【Maximilian Terhalle， Joanna Depledge， “Great-power politics， order transition， and climate governance： Insights from international relations theory”， Climate Policy， vol.13， no.5（2013）.】盡管某些大國（國際組織）常常以氣候治理領導者自居，并且在一定程度上得到了認可，但是氣候治理領導力仍然不足，因為在氣候治理問題上，領導力并不僅僅意味著接受更高標準的量化減排義務，【李慧明：《全球氣候治理制度碎片化時代的國際領導及中國的戰略選擇》，《當代亞太》，2015年第4期。】而且要真正落實減排措施。

基歐漢分析了氣候治理參與方在差異性前提下的互動。氣候治理主要行為體之間，利益、權力、信息與理念存在差異，長此以往，在這些問題上形成的均衡點導致當前的氣候治理機制處于完全一體化和完全碎片化的中間狀態，時而彼此沖突，時而相互加強，形成了“氣候變化體制復合體”【Robert O. Keohane， David G. Victor， “The regime complex for climate change”， Perspectives on Politics， vol.9， no.1（2011）.】。氣候治理機制的碎片化會加劇各參與方原有的立場分歧，導致各行為體追求領導力和提供公共產品的路徑更加分散，從而造成領導力碎片化格局，在多元領導下難以形成有效合力，加劇困境。

多元領導力格局導致集體行動困境，根源是目的和路徑的反向性。擁有領導力的參與方主要通過提供公共產品實現利益最大化。通過集體行動實現全球治理在很大程度上能夠打破國際秩序等級固化的趨勢，簡而言之，在國際權力結構中不占優勢的行為體借助全球治理能夠獲得更大的影響力和更多的話語權，塑造負責任的良好形象。但是，為了實現利益最大化，領導者需要承擔更多的治理成本，【陳琪、管傳靖：《國際制度設計的領導權分析》，《世界經濟與政治》，2015年第8期。】通過額外的成本獲得更大的收益。所以，成本和收益就成為行為體考慮的因素。此外，在多元領導力格局中，由于自身需求不同，領導者之間存在集體行動的路徑差異，這些差異可能使國際機制陷入僵局。

三、全球氣候治理領導力的建構

氣候治理機制嵌入國際格局在很大程度上能夠決定國際體系的形態。在氣候治理的過程中，大國期望獲得領導力，進一步塑造符合自身建設和發展需求的國際體系，打破原有的權力結構和等級，為參與國際競爭營造更有利的環境，避免被邊緣化。由于各大國追求的利益和目標不同，氣候治理路徑和立場難以協調而趨同，各自為政，無法形成真正有助于推動治理的合力及權威性力量，反而加劇了治理困境。此外，氣候治理機制本身的碎片化進一步分化了領導力。盡管各國積極應對氣候變化，但是自利型目的和氣候治理機制本身的缺陷加劇了當前的困境和僵局。

（一）領導力的含義及特點

目前，學界對領導力沒有統一的定義，不同學者從不同視角對領導力進行研究。查爾斯·金德爾伯格強調，領導力不同于霸權。如果一方不考慮另一方的需求而直接控制另一方的行為選擇，則為霸權，而領導力指的是通過威逼或利誘向對方施加壓力使對方追隨自己的能力。【Charles P. Kindleberger， “Dominance and leadership in the international economy： Exploitation， public goods， and free rides”， International Studies Quarterly， vol.25， no.2（1981）.】有學者認為，領導力是“提供公益的能力”，即便領導者能夠從之后建立的國際機制和制度中獲得好處，仍要支付額外的治理成本。基歐漢提到，在國際體系中占主導地位的國家會通過制定符合自身利益偏好的規則制度來規范他國以便確立自己的有效領導。【Robert O.Keohane， After Hegemony， Princeton University Press， 2005， pp.2-34.】威廉姆斯則進一步闡述，國際機制中的領導力體現為塑造國家行為體的互動環境并為追隨者提供激勵。【Trevor Williams， “Cooperation by design： Structure and cooperation in interorganizational networks”， Journal of Business Research， vol.58， no.2（2005）.】陳琪和管傳靖認為，國際關系中的領導權就是占主導地位的行為體對國際事務集體行動的協調和塑造能力。【陳琪、管傳靖：《國際制度設計的領導權分析》，《世界經濟與政治》，2015年第8期。】

領導力具有公益性和公意性。【龐中英：《效果不彰的多邊主義和國際領導赤字——兼論中國在國際集體行動中的領導責任》，《世界經濟與政治》，2010年第6期。】公益性的領導力才符合領導者的根本利益，如果領導者僅追求短期利益，違背公意，追隨者將會減少，從而危及領導地位。在國際體系框架中，領導力是“對國際關系的組織、塑造和引導”，每個國家都會對國際格局產生一定的建構作用，區別在于作用的大小，那些能夠讓國際格局按照其設想的方式發展的行為體則為領導者。王緝思認為，氣候治理機制中沒有能夠擔當領導者的國際行為體，協調和倡導只是“牽頭作用”【張海濱：《氣候變化與中國的國家戰略——王緝思教授訪談》，《國際政治研究》，2009年第4期。】。

（二）領導力的動機

客觀而言，國家之間以解決問題為導向的博弈存在三種阻力：議程失敗、談判失敗、代表性不足。因此，需要主導國家發揮領導力，推動整個進程，包括議程管理、打破僵局以及通過代表性作用促成一致性決議。【Tallberg Jonas， “The power of the chair： Formal leadership in international cooperation”， International Studies Quarterly， vol.54， no.1（2010）.】

但從行為體本身的意愿看來，主導國能夠從創建的國際制度中獲益是其行為的動機。【Robert O.Keohane， “Governance in a partially globalized world”， American Political Science Review， vol.95， no.1（2001）.】約翰·艾肯貝里認為，領導者建立符合自身利益要求的機制以減少強制措施，目的是降低其他國家的追隨成本；與此同時，體制中的其他國家則希望確保自身的基本安全，遵守符合主導國利益的制度，也希望主導國遵守規則制度約束自己的行為。【G. John Ikenberry， “Institutions， strategic restraint， and the persistence of American postwar order”， International Security， vol.23， no.3（1998）.】在他看來，國際體系中的領導力是一種“制度型交易”，領導者和追隨者都能從中獲益是維持國際秩序穩定的必要元素。

（三）領導力的構成

奧蘭·揚認為，領導力是“努力解決或規避困擾政黨爭取共同利益的集體行動問題的個人的行為”【Oran R. Young， “Political leadership and regime formation： On the development of institutions in international society”， International Organization， Doi：10.1017/s0020818300033117.】，領導力可分為三種模式：結構型領導力、企業家型領導力和思想型領導力。結構型領導力是指，在特定的國際機制談判中，領導者將物質資源轉化為討價還價的杠桿，獲得執行自我立場偏好的博弈優勢。領導者通常采用“胡蘿卜加大棒”的策略，對追隨者給予一定的獎勵，對違背者進行威脅或懲罰。企業家型領導者是指在特定的談判過程中起關鍵作用的行為體，例如在談判陷入僵局時，領導者通常會以不同的方式打破僵局，推動談判進程。這種類型的領導者通常是以提出解決問題的辦法、議案或者協調各方利益的方式行使領導力，其功能與談判中的調停者類似。領導者本身屬于談判的參與方，不可避免地會產生利益導向，盡管如此，該類型的領導力對于推動談判進程、使各方在一定程度上達成一致至關重要。思想型領導力則體現為，領導者塑造各方看待特定問題的觀點和視角，使各方的立場偏好與自己的利益趨同，從而促使談判達成自己滿意的結果。在此基礎上，有學者還提出了一種“方向性領導”，領導者通過發揮榜樣型作用，引導其他參與方的行為，將其他參與方納入符合領導者意愿的解決問題的行為軌道。“領導力是在國際行為體博弈過程中對于不對稱信息的控制權”【Tora Skodvin， Steinar Andresen， “Part one： Negotiating international environmental regimes”， Leadership Revisited Global Environmental Politics， vol.6， no.3（2006）.】，相比其他行為體，領導者掌握更加全面的信息。此外，帕克和卡爾森認為，“信譽是影響領導力的最重要因素”【Charles Parker， Christer Karlsson， “Climate change and the European Unions leadership moment： An inconvenient truth？”， JCMS： Journal of Common Market Studies， vol.48. no.4（2010）.】，信譽的判定標準就是領導者的承諾與執行程度之間的差距，該差距與領導力的信譽成反比。

另外，有學者更抽象地認為，領導力由領導者和追隨者兩部分組成，并將其定義為雙向互動的關系或過程。約瑟夫·奈認為，“領導力是為達成目標而動員他人的權力”，領導者是“指導他人或者承擔責任的人”【Joseph S. Nye， The Powers to Lead， Oxford University Press， 2008， pp.1-27.】。“領導者是一個與追隨者及其價值觀和動機保持一致的人”【Rob Kuehn， Transforming Leadership： A New Pursuit of Happiness， Grove Press， 2004， pp.7-29.】，領導力可以視為一種關系，反映領導者和追隨者為共同目標而努力的過程，沒有共同目標則無法構成領導力。“領導力是領導者與追隨者互動的關系性過程”【I. William Zartman， International Multilateral Negotiation： Approaches to the Management of Complexity， Jossey-Bass， 1994， pp.178-201.】。里斯本·阿格斯塔姆和馬庫斯·約翰遜進一步認為，“領導應該被理解為在領導者和跟隨者互動過程中形成的社會角色”，領導力是一個過程，“參與方旨在影響和引導團體活動朝著集體目標、共同決策和預期結果邁進”【Lisbeth Aggestam， Markus Johanson， “The leadership paradox in EU foreign policy”， JCMS： Journal of Common Market Studies， vol.55， no.6（2017）.】，正式的職位不能確保領導力，領導者和追隨者的角色關系在很大程度上決定了領導力。由此可見，領導者與追隨者是建構領導力必不可少的兩部分。

四、氣候治理中領導力分力格局的形成

氣候治理機制正在重塑國際體系，大國期望在氣候治理領域占領制高點、掌握規則制定權，進一步建構符合自身利益的國際體系和秩序。然而，各個行為體的目標差異導致追求領導力的過程中出現結構性偏差，各個維度的領導力都呈現出碎片化格局。

氣候治理在很大程度上就是減少溫室氣體排放。一直以來，歐盟自詡氣候治理領域的領導者，扮演積極的角色，成為重要的一極。當前，中國是世界最大的溫室氣體排放國、第二大經濟體，美國是世界第二的溫室氣體排放國、第一大經濟體，中美兩國對于減緩氣候變化至關重要。中美歐采取積極措施應對氣候變化，旨在通過氣候治理機制的權力分配獲得更多利益，因此，氣候治理機制領導力碎片化實際上指中美歐在各個維度的領導力都呈現出各自為政的態勢。尤其是發達國家行為體將氣候問題作為未來國際體系演進的前哨，利用氣候治理領域獲得的收益進一步搶占政治經濟體系中的優勢地位。在自利型框架下提供公共產品，難以在多元領導格局中形成合力。根據學界對領導力維度的劃分，可將氣候治理機制中的領導力分為三種，分別是：結構性領導力、工具性領導力和思想性領導力。

（一）氣候治理各維度領導力碎片化

1.結構性領導力

中美歐在氣候治理領域都享有一定的結構性權力，但是三方在結構性權力維度中的行為路徑截然不同。長期以來，歐盟是氣候治理領域的“急先鋒”，從《聯合國氣候變化框架公約》的簽訂到《京都議定書》的談判，再到《巴黎協定》的落實，歐盟是唯一一個全程承擔領導力、推動進程的行為體。20世紀70年代石油危機之后，歐盟調整經濟發展模式，在綠色發展方面獲得先發優勢；雄心十足的減排目標和激進的措施塑造了歐盟“環境友好者”的形象。因此，歐盟在很大程度上擁有氣候治理的規則制定權，能夠憑借自身的先發優勢，帶動其他參與方積極投入氣候治理進程。然而，歐盟的行為動機不僅是推動全球氣候治理，還在于彌補“先天缺陷”。歐盟受到行為體自身性質的影響，每個成員國讓渡的權力是有限的，核心權力仍歸成員國所有。因此，歐盟自身可利用的資源較為有限，只能通過制定規則來彌補實力上的缺陷，否則，歐盟難以憑硬實力與其他國家行為體抗衡。歐盟利用氣候治理領域的結構性權力，通過規則塑造或約束他者的方式營造有利的競爭環境。

美國在世界經濟政治體系中占據主導地位，將國際秩序中的結構性領導力帶入氣候治理領域，具體體現為，當氣候治理機制不符合美國國家利益時，美國將不受約束，直接擺脫限制。氣候治理機制鑲嵌在國際秩序中，美國在國際秩序中的主導地位使其能夠“隨心所欲”。不論在《京都議定書》執行階段還是《巴黎協定》執行階段，美國“兩進兩出”的行為給氣候治理進程帶來了極大的負面影響。此外，2003年美國主導建立的碳收集領導人論壇（CSLF）和全球甲烷倡議（GMI），2005年美國倡導的亞太清潔發展與氣候伙伴計劃（APP），2007年成立的主要經濟體能源與氣候論壇（MEF），2012年建立的氣候與清潔空氣聯盟（CCAC），都與《聯合國氣候變化框架公約》的原則相沖突，對氣候治理國際機制產生沖擊。

不論從減排體量、重要性還是從世界政治經濟格局而言，中國在氣候治理領域擁有很大的結構性領導力。中國的發展長期依賴高碳的化石燃料，對生產和消費方式產生結構性影響，實現低碳轉型和綠色發展的目標仍需時間。由于中國尚處于發展進程中，承接發達國家行為體的產業轉移，與發達國家相比，減排進程相對緩慢。2020年9月，中國提出“雙碳”目標； 2021年底的格拉斯哥氣候大會上，中方同意1.5℃的溫控目標，“逐步淘汰煤炭等化石燃料”。中國是一個發展中國家，盡管在減排目標和措施方面不如發達國家行為體“激進”，但仍在維持發展的前提下，盡最大努力履行氣候治理責任。

2.思想性領導力

歐盟氣候治理的思想性領導力體現在規則制定權方面。一方面，歐盟激進的規則能夠在一定程度上引導他國學習，推動治理進程；另一方面，歐盟的規則制定具有保護主義色彩，是嵌套在多邊主義機制下的單邊主義行徑，例如根據商品的碳排放量征收進口關稅。【韓立群：《歐盟碳關稅政策及其影響》，《現代國際關系》，2021年第5期。】一直以來，在歐盟內部，法國大力支持碳關稅，并在2019年聯合德國發表聲明，強調“氣候變化是兩國共同的優先事項，碳邊境稅應是一個選項”。歐盟成員國就此問題達成一致，促使碳關稅進入歐盟立法程序。

當前，美國拜登政府采取積極的政策措施來應對氣候變化，例如將氣候變化置于國家安全與對外政策的核心位置，提升了氣候變化問題的重要性。拜登在競選時便提出“清潔能源革命和環境正義計劃”，并建議將氣候變化提升為維護國家安全的優先事項。2021年1月27日，美國發表《應對國內外氣候危機的行政令》，拜登明確將氣候變化界定為“氣候危機”，并宣布將其置于美國外交政策和國家安全的核心位置。【肖蘭蘭：《拜登氣候新政初探》，《現代國際關系》，2021年第5期。】此外，拜登專門設置“總統氣候問題特使”，任命前國務卿克里擔任此職，進入國家安全委員會。2021年3月，拜登發布《美國就業計劃》，提出“要將40%的氣候和清潔基礎設施投資收益交給弱勢群體；向電動汽車行業投資1740億美元，到2030年在全美各地建設50萬個新電動汽車充電站，推動聯邦車隊電動化，至少將20%的校車替換為電動車型”【The White House， “Fact sheet： The American jobs plan”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/31/fact-sheet-the-american-jobs-plan/.】。2021年4月的世界領導人氣候峰會上，拜登承諾“到2030年美國溫室氣體排放將在2005年的基礎上減少52%”【The White House， “Fact sheet： President Biden sets 2030 greenhouse gas pollution reduction target aimed at creating good-paying union jobs and securing U. S. leadership on clean energy technologies”， https：//www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/22/fact-sheetpresident-biden-sets-2030-greenhouse-gas-pollution-reduction-target-aimedat-creating-good-paying-union-jobs-and-securing-u-s-leadership-on-cleanenergy-technologies/.】。然而，由于美國國內的黨爭問題和三權分立的機制設置，政策具有較大的不穩定性和階段性，在氣候治理的方向性領導力維度上有較大的波動。

中國提出人類命運共同體理念，生態文明建設是實現全人類互利共贏和可持續發展的必由路徑。盡管中國在減排目標設置和進程上滯后于發達國家，但是中國提倡適合各國自身發展階段的減排政策和路徑。中國在氣候治理領域的話語權并不是建立在不斷加碼的減排目標上，而是落實在具體的行動中。發達國家行為體的減排目標雄心十足，卻華而不實。 “美國全力以赴”聯盟倡導至少減排50%的目標接近美國1.5 ℃溫控目標的路徑，仍將導致到2030年出現0.5億～0.9億噸二氧化碳當量的排放差距。新的美國國家自主貢獻應在2030年將其排放量在2005年水平的基礎上至少減少57%～63%（包括LULUCF【LULUCF（Land Use， Land Use Change and Forestry）即“土地利用、土地利用變化及森林”，這個概念于2000年在荷蘭海牙舉辦的《聯合國氣候變化框架公約》第六次締約方大會（COP6）出臺的《氣候變化綱要公約》中被提出。】）；如果不包括LULUCF，則至少應將排放水平降低至原先的55%，并為其他國家提供支持，以符合《巴黎協定》的目標。【Climate Action Tracker， “To show climate leadership， US 2030 target should be at least 57%-63%-analysis”，https：//climateactiontracker.org/press/us-2030-target-should-be-at-least-57-63-percentage/.】就歐盟而言，雖然歐盟提出到2035年實現減排55%的目標，但是與《巴黎協定》的1.5℃溫控目標仍有差距。如要達到此目標，歐盟需減排58%～70%。可見，氣候治理領域思想性領導力的建構并非基于表面的數字，必須通過切實的行動才能落實和推動。

3.工具性領導力

2010年坎昆氣候大會之后，歐盟打算建立一個談判立場相近的聯盟，以打破國家類型的限制，追求最大的廣泛性。因此，歐盟向小島嶼國家、拉美國家以及非洲國家拋出橄欖枝。在2015年巴黎氣候大會召開之前，歐盟向小島嶼國家提供經濟支持，與之結盟，不斷擴大聯盟并討論巴黎氣候大會的聯盟戰略，最終發展為“雄心聯盟”，推動《巴黎協定》的達成。可見，歐盟在工具性領導力維度上主要通過談判和聯盟的方式推動各個參與方達成一致性協議，以此加快氣候治理的進程。

特朗普政府反對美國在氣候治理方面有所作為，拜登上臺以后，2021年末，在格拉斯哥氣候大會上，美歐共同發布的全球甲烷承諾推動了減排進程，對氣候治理發揮積極作用。因此，美國在工具性領導力維度上的作用發生顛覆性變化，政策行為并非源于為全球提供公共產品的目的，而是出于執政黨的判斷和考慮，假公濟私的行為邏輯注定了美國難以在工具性領導力維度上發揮積極穩定的作用。

中國在氣候治理領域的工具性領導力主要基于氣候談判過程中的妥協。中國一直處于發展的過程中，排放量不斷提升，這就成為發達國家模糊共同但有區別的責任原則、轉移治理責任的理由。盡管中國一直是可持續發展的倡導者和積極踐行者，但是在數據方面難以和早在20世紀就實現碳達峰的發達國家行為體相提并論。中國常常被發達國家塑造為氣候治理方面“拖后腿”的國家，他們站在“道德制高點”上譴責中國在“一帶一路”建設中為海外化石燃料提供補貼的做法。中國只能在一定程度上進行妥協，以求達成一致性協議推動整個治理進程。例如在巴黎氣候大會上，各個參與方對減排模式存在爭議，圍繞“自上而下”和“自下而上”的減排模式難以形成定論，因為減排模式涉及行為體的發展路徑，關系核心利益。最后，中國同意采取“自下而上”的模式，減輕了發達國家的壓力，是承擔治理責任的表現。

綜上所述，當前國際氣候治理領導力碎片化格局如表1所示。

由表1可見，在每個維度上，領導力都呈現出結構差異性。在結構性領導力維度上，歐盟不斷加碼減排目標，實際上是為了獲得國際影響力和規則制定權，彌補自身的“天生缺陷”；美國為了將經濟政治中的主導權帶入氣候治理領域，依靠經濟政治上的優勢，擺脫規則的約束和限制；中國正處于發展進程中，努力向碳中和目標邁進，但是進程比發達國家滯后。在思想性領導力維度上，歐盟通過綠色轉型以及領先的減排目標來建構“環境友好”的形象并以此制定帶有保護主義色彩的政策，推廣至全球范圍，由于受到內外危機的影響，其氣候治理領導力逐漸式微；美國在氣候治理領域的戰略思維仍是維護霸主地位，加劇了大國間地緣政治競爭，此外，由于內部的政治機制設置和兩黨關于國家發展理念的差異，美國在氣候治理問題中的立場和態度反復變化，造成極大的負面影響；盡管中國被其他國家蓄意指責“減排不力”，但是中國提出的人類命運共同體理念和生態文明建設目標與當前的發展階段相適應，有助于構建互利共贏的格局。在工具性領導力維度上，歐盟通常借助構建談判聯盟的方式，提高在氣候大會中的支持率，試圖塑造符合自身利益偏好的規則；美國在不同情況下采取不同的策略和措施，主要取決于領導人的立場偏好，并呈現出較大的不確定性；中國則常常通過妥協的方式形成一致性協議，為切實推動節能減排而努力。

（二）領導力碎片化與氣候治理機制的能動性

氣候治理機制主要從三個維度影響國際體系建構，分別是國際政治經濟格局、權力結構分配以及文明發展路徑。氣候變化會影響世界各國的經濟低碳化進程，從而決定國際秩序轉型中相關國家行為體的實力、地位與權力分配。各國的經濟基礎和轉型策略不同，對綠色發展模式的適應程度有差異，將影響其在未來國際秩序中的實力和地位，經濟低碳化最成功的國家有可能主導國際規則制定權。在此過程中，全球將形成與低碳經濟相適應的社會文化觀念，國家發展理念也將向生態文明轉型。

“吉登斯悖論”認為，氣候變化通過隱性且緩慢的方式對社會生產生活產生深刻且不可逆的影響。【Anthony Giddens， The Politics of Climate Change， Polity Press， 2009， pp.17-36.】碳政治內嵌于國際經濟政治秩序與規則運行體系中，氣候治理很容易被傳統大國主導思維所裹挾。【李彥文、李慧明：《全球氣候治理的權力政治邏輯及其超越》，《山東社會科學》，2020年第12期。】溫室氣體減排的資金技術援助、碳排放交易規則與機制等都是對不同國家權利、責任與義務的再分配。國際政治經濟格局總體上分為國際規則制定權、國際制度和國際觀念。全球氣候治理能夠促使世界向低碳經濟轉型，在很大程度上重塑世界各國實力格局，影響國內主張和國際制度，從根本上決定了未來國際秩序的形態。目前重塑國際秩序，在經濟建設和軍事實力提升等方面都需要保持低碳發展的意識。【李慧明：《全球氣候治理與國際秩序轉型》，《世界經濟與政治》，2017年第3期。】龐中英認為，氣候變化是除經濟危機和東西方力量對比以外影響世界秩序的第三個根本要素。張海濱認為，應對氣候變化將會調整國際關系，導致傳統主權觀念受到沖擊。【張海濱：《氣候變化正在塑造21世紀的國際政治》，《外交評論》，2009年第6期。】詹姆斯·梅多克羅夫特將氣候治理問題和國際機制歸納為“嵌套關系”。氣候治理問題嵌套在國際政治經濟體制中，涉及國際金融往來、經濟貿易政策以及國際援助等，勢必影響國際政治經濟秩序的變遷；國家行為體的減排措施將會促進現有產業模式的優化升級和生產消費方式的轉型，對每個行為體的發展起到塑造作用。【James Meadowcroft， “Climate change governance”， http：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm？abstract_id=1407959.】

一些發達國家推動氣候治理并維持其主導地位的戰略思維加劇了宏觀層面的國際政治博弈與地緣競爭。【李慧明：《歐美氣候新政：對全球氣候治理的影響及其限度》，《福建師范大學學報（哲學社會科學版）》，2021年第5期。】氣候治理中的責任轉移往往與國際體系中的權力結構變化有著直接或間接的關系，霸權國的權力增量逐漸遞減而新興國家行為體的力量不斷擴張，霸權國家往往通過責任轉移的策略避免權力流失。【張麗華、劉殿金：《責任轉移視閾下全球氣候治理及中國的戰略選擇》，《理論探討》，2020年第5期。】責任轉移能夠減少霸權國的戰略負擔，強迫新興國家行為體提供公共產品以減少自身行為的開支；此外，霸權國利用“非對稱關系”和國際關系中權利、能力和責任的矛盾關系阻滯新興國家的發展。對于新興大國而言，在發展初期融入和利用現有國際體制是最佳的戰略選擇，隨著力量的增長，順應霸權國責任轉移戰略，適度承擔國際責任，有利于提高自身的國際影響力，填補可能出現的權力真空，助推國際秩序變革。

愛德華多·維奧拉提出，氣候治理不僅影響國際經濟政治，還影響文明發展路徑。他強調，氣候變化問題已經成為國際政治博弈的核心，只有實現治理結構的真正轉型才能維持文明可持續發展路徑，國家行為體選擇的發展路徑與發展方式受氣候變化的影響越來越大，氣候治理將成為國際社會轉型與發展的方向。【郇慶治：《環境政治學視角下的國家生態環境治理現代化》，《社會科學輯刊》，2021年第1期。】

五、大國如何形成合力：當前氣候治理的出路

氣候治理對國際體系的塑造作用促使各大國將其視作地緣競爭的前沿領域，盡可能擴大相關影響力和話語權，在未來國際體系中贏得更有利的權力分配格局，因此，各大國形成了“既合作又競爭”的態勢。盡管各大國都采取積極措施應對氣候變化，但是各國追求的利益不同，在各個維度各自為政，難以形成統一的權威性約束力對氣候治理進程進行管控，最終難以形成合力，氣候治理仍舊面臨困境。各大國都致力于成為氣候治理的領導者，實則將氣候問題作為實現自身政治經濟目標的抓手，導致行動方向和路徑有所差異。所以，當前氣候治理機制本質上仍處于“領導力赤字”狀態，這也是氣候治理陷入困境的主要原因。緩解當前的困境需要做到以下三點：

（一）結構型路徑：走適應性道路，落實氣候目標

目前，氣候治理存在一種情況，一些大國制定了雄心十足的減排目標和激進的措施，努力打造“氣候治理積極倡導者”的形象。然而，這些數字的背后是大額的資金缺口和各種文字游戲，氣候治理浮于表面。實現綠色轉型和低碳轉型，不論對發達國家來說還是對發展中國家而言，都要付出高昂的成本。不斷加碼的數字目標不能真正推進氣候治理，必須制定與自身發展階段相適應的政策和路徑，才能實現可持續發展。

此外，全球新冠疫情為氣候治理增添了諸多不確定性，大國必須制定與綠色發展道路一致的經濟復蘇計劃。只有將經濟復蘇與綠色轉型相結合，才能更好地凝聚氣候治理合力，為綠色發展助力。

（二）思想型路徑：樹立正確理念，實現互利共贏

正如喬納森·維納所言，在國際環境談判中，各大國將彼此視為潛在的合作者或競爭者，并試圖以談判的方式而非依靠道德獲得最大化的利益。這也是大國在氣候治理中博弈的邏輯根源。但是，氣候治理是一種“加總型博弈”，并非全然的零和競爭。即便“通過提供產品的方式以實現行為體目標”這種思維在治理初期一定程度上推動了治理進程，后續仍會不可避免地出現推卸治理責任的現象。

1992年以來，國際氣候談判堅持共同但有區別的責任原則和各自能力原則。處于不同發展階段的國家行為體常常在氣候治理原則問題上出現分歧，無疑加劇了氣候治理中的分力態勢。各大國要在氣候治理方面形成合力，首先要明確，氣候治理不是解決本國危機和借以牟利的工具，只有堅持多邊主義，樹立合作思維，減緩氣候變化，才能夠實現互利共贏、共同發展。

（三）工具型路徑：加強監管制度，提升機制約束力

領導力碎片化導致氣候治理機制尚未形成統一的權威力量。一些大國能夠利用經濟和政治霸權逃避現有規則，國際社會缺乏真正有力的約束性機制，因此，一些國家停留于制定目標層面，對于目標的落實情況、成果與承諾的差距并未實施有效的評估和獎懲。個別大國行為體利用較為激進的氣候政策限制新興國家行為體的發展，試圖提高自身的競爭力，阻礙氣候治理合力的形成。

對此，部分行為體采取了一些彌補措施。例如歐盟為管控氣候風險和增強金融穩定性，出臺了《可持續金融信息披露規定》（SFDR），要求投資公司在兩年內分階段實施。這只是地區層面的措施，在國際層面還需要加強統一的監管和約束措施。正如查爾斯·佩羅所言，克服集體行動困境需要提高“俱樂部模式”的門檻，借助社會壓力影響國家行為。權威且統一的獎懲機制在一定程度上能夠緩解當前的治理困境。

六、結 語

盡管當今各大國積極爭取氣候治理領導權，但是氣候治理仍處于領導力赤字的狀態。要改變這種狀態，大國需要做到以下三點。第一，從結構型道路而言，探索與國家發展階段相適應的道路，落實氣候目標。提高氣候治理領導力不能僅依靠不斷加碼的減排目標，必須選擇適合行為體當前發展階段的措施，防止實踐結果和目標出現巨大差距。第二，從思想型路徑而言，樹立正確理念，實現互利共贏。個別大國不能將氣候治理作為謀求國家私利、遏制新興國家發展的工具，而應堅持多邊主義理念和合作型思維，實現可持續的綠色轉型發展。第三，從工具型路徑而言，加強監管制度，提升機制的約束力。進一步強化制度的監督和管控力度，防止一些大國憑借自身的實力擺脫規則束縛，對未達到規定要求的行為體采取一定的懲罰措施，切實增強行動力，以防止氣候治理流于形式。

〔責任編輯：沈 丹〕