綠色發展背景下土地資源節約集約利用分析

張方方　岳開興

［摘 要］近年來，我國經濟發展取得了重大成就，但是也付出了很大的代價。土地資源是我國經濟社會發展的重要支撐，但是目前土地資源浪費嚴重。因此，在綠色發展背景下，我們要嚴格把控土地利用的強度，同時堅持節約集約原則，推動我國土地資源的可持續利用。本文對綠色發展背景下土地資源節約集約利用進行分析，闡述了土地資源節約集約利用存在的問題和解決措施，并對促進綠色發展背景下土地資源節約集約利用提出了幾點建議。

［關鍵詞］綠色發展；土地資源；節約集約利用

［中圖分類號］F20文獻標志碼：A

“綠色發展”理念對我國可持續發展具有重要的意義，我們要對綠色發展理念進行深入貫徹，并將其融入土地資源節約集約利用中來。因此，我們必須加強對土地資源節約集約利用工作的重視力度和監督力度，并且通過政府的監管職能來確保土地資源節約集約利用工作順利開展。

當前階段，我國城市建設和鄉村建設依然存在很多問題和不足。隨著城市化進程的加快，大量農村人口向城市轉移，政府財政轉移支付力度較小，土地資源投入不足。同時，土地利用效率低下也是制約我國經濟發展的重要因素之一。因此，如何合理配置和使用土地資源就顯得尤為重要。

1 土地資源利用的必要性

我國人口眾多，土地資源的需求也巨大，因此我們要合理利用土地資源，提高土地利用率［1］。

首先，要充分發揮現有土地資源的作用。我國是一個發展中國家，仍處于社會主義初級階段，因此仍有部分地區發展相對落后。在發展過程中，人們對經濟的要求逐漸增加，如果我們不能滿足這些要求，將會使城市和農村出現一系列問題。為了更好地發揮現有資源的作用和價值，我們必須保證現有土地資源得到合理利用［2］。第三次全國國土調查結果顯示，2019年末全國耕地19.18億畝，從數據看，“二調”以來的10年間，全國耕地地類減少了1.13億畝，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。我國地少人多的國情和現代化建設的進程決定了土地供需矛盾還將持續相當長的時間，實現高質量的發展必須堅持最嚴格的節約用地制度，全面提升用地效率。因此，我們必須加強土地管理和節約利用。

其次，要減少不必要的損失。比如一些開發商對城市中的一些歷史遺跡進行破壞、改造等情況都會造成一定程度的浪費。這樣不僅會降低土地資源利用率，還會影響整個城市的發展。為了避免這一問題發生，我們要確保所有相關部門及時發現和處理問題，以保證城市用地結構合理、布局科學，充分發揮土地資源的價值。近年來，我國大力推進生態文明建設，并將其作為當前及今后經濟社會發展的重要內容。在“五位一體”總體布局中，生態文明建設是其重要內容之一。在新的歷史階段，我國應該加強對土地資源的節約集約利用，從而實現綠色發展。目前，我國在綠色發展背景下進行土地資源節約集約利用需要注意以下幾個方面：（1）要實現全社會對于綠色發展理念的認識；（2）要將環境保護的內容貫徹落實到整個國土資源管理過程中；（3）要提高政府對土地資源的管理能力；（4）要加大科技投入力度；（5）要完善相關法律法規建設；（6）要強化宏觀調控。

最后，要對閑置土地進行利用。隨著城市化進程的不斷加快，我們在建設過程中往往會選擇占用閑置土地。由于這部分資源并不屬于個人或單位所有，所以它們無法實現自我價值。土地資源的稀缺以及人們對其的需求增加，導致了土地的浪費和開發難度加大，為此我們要采取有效措施來保障有限的土地資源能夠得到合理、充分的利用。我國關于土地資源的利用主要是通過對現有資源進行開發來達到高效利用的目的，但這會產生一些問題和負面影響，具體來說包括：第一，導致人口聚集、城市建設過于擁擠；第二，在一些大城市中出現了大量閑置土地以及出現了土地資源浪費問題；第三，部分閑置土地不能得到合理、充分利用，使其失去價值；第四，在建設用地中，大部分都是為了工業項目而建造的建筑用地；第五，導致耕地面積不斷減少。

總之，人們在開發利用時應盡量避免浪費現象和消極影響產生。此外，我們要將現有資源發揮出最大作用、價值，要保障有限的土地資源得到最充分、合理的利用。習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，必須牢固樹立和踐行這一理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展，這也說明在土地資源的利用過程中必須要將生態環境保護作為首要條件，保障有限的土地資源能夠得到合理、有效的利用，要盡可能減少對自然資源和生態環境的破壞，從而達到經濟與生態環境雙贏的目的。

從我國土地資源利用現狀來看，在人口增多以及資源短缺等因素的影響下，很多地區在發展過程中出現了人口盲目增長、人均土地面積減少等現象。因此，我國應對這一問題進行有效解決，使有限的土地資源能夠得到合理、有效的開發和利用。此外，要確保有限的土地資源不被破壞以及不會過度浪費等問題出現。

2 土地資源節約集約利用存在的問題

雖然我國土地資源節約集約利用取得了一定的成效，但是仍然存在一些問題，需要及時解決。

首先，土地利用的浪費比較嚴重。從理論上來說，如果對土地資源進行充分挖掘，就可以提高其利用效率，促進經濟社會發展。但是在實際操作中，我國仍然有大量土地資源沒有得到充分開發和利用，尤其是一些重點建設項目的選址布局問題，一些地方存在盲目圈地、占地、閑置浪費的現象，造成了土地資源的嚴重浪費，甚至有一些地區出現了“土地等項目”的現象［3］。從另一個角度來說，這些浪費也會對生態環境造成一定的影響，例如一些工業企業會在占地的過程中排放大量的污染氣體、粉塵等。

其次，用地審批程序相對復雜。由于土地資源節約集約利用涉及部門較多，審批程序也比較復雜，在實際操作中如果存在多個部門協調管理的情況，很容易出現相互推諉、扯皮的現象。例如，有些地方的項目審批程序相對較為復雜，不僅需要經過自然資源、住建等部門的審批，同時還需要經過發改等部門的審核。因此，如果在建設過程中沒有充分利用土地資源，就會造成土地資源的嚴重浪費。

第三，部分地區節約集約用地意識薄弱。（1）領導干部缺乏節約集約用地意識或者認為節約集約用地不重要；（2）部門利益使然；（3）一些地方政府的發展規劃未將土地資源規劃作為一項重要內容列入其中。我國的土地資源相對較少，因此在發展過程中應提高土地資源的利用率。如果只是對土地進行簡單的開發和利用，不僅會增加建設用地壓力，還會造成更多的環境污染。目前，我國部分地區對節約集約用地比較重視，但是在實際操作中，相關領導干部仍存在著一些不良風氣。例如，一些地方政府領導為了政績工程而不惜犧牲土地資源；個別部門領導干部為了私人利益而忽視節約集約用地；個別領導干部為了獲取更大的個人利益而忽視了土地資源的節約集約利用；某些地方政府未將土地資源規劃作為發展規劃中的一項重要內容列入其中。

第四，國土資源管理體制不完善，法律制度不健全。（1）部門職責分工不明確；（2）相關法律法規制度滯后；（3）地方政府制定政策時缺少科學評估手段以及相關法律保障措施。目前，我國土地資源節約集約利用制度的相關規定還不完善，雖然國家已經出臺了一些相關規定，但是在實際操作過程中仍然存在很多問題。

通過以上分析我們發現，在綠色發展背景下土地資源節約集約利用還存在著一些問題和困難需要解決。例如，一些地方政府的領導干部缺乏節約集約用地意識或者認為節約集約用地不重要；相關部門對土地資源節約集約利用的認識仍比較薄弱；部分地方政府對土地資源節約集約利用重視程度不夠，且缺乏科學的評估手段。

3 解決措施

3.1 實施土地總體規劃，嚴格土地用途管制

在編制規劃的過程中，要科學確定建設用地總量、布局和結構，切實加強國土空間規劃協調銜接，嚴格落實土地利用總體規劃，有效控制農用地轉用和建設用地審批規模［4］。同時，要強化建設用地供后監管機制的建立與實施。充分發揮土地利用總體規劃的宏觀管控作用。切實加強耕地保護和土地用途管制，嚴格控制非農建設占用耕地，盤活存量建設用地；要嚴格執行城鄉規劃和土地利用總體規劃，科學合理安排用地布局、規模、結構和時序，推行城市建設用地復合利用。

3.2 加大閑置、低效土地處置力度

首先，要嚴格執行閑置、低效土地處置辦法及標準，切實提高閑置、低效用地的處置效率。同時，要嚴格執行土地用途管制，對擅自改變用途或者擅自將農民集體土地出讓、轉讓、出租用于非農業建設的，堅決予以糾正和查處，對擅自以劃撥、租賃、作價出資（入股）等方式使用國有建設用地的，堅決予以糾正和查處。

其次，要嚴格落實閑置、低效土地處置辦法及標準，加大執法監察力度，對于違法違規用地行為實行“零容忍”，通過提高土地出讓價格、加強事后監管等措施來促進節約集約用地。此外，要積極探索閑置、低效土地的處置方式和方法，努力盤活存量建設用地；對符合土地利用總體規劃的項目要采取改變功能、調整用途或者置換等方式保障合理用地需求；對因政府、企業原因造成土地閑置滿1年的，在處置完畢前暫不安排新增建設用地計劃指標。同時，要探索通過收購儲備或協議置換等方式來促進閑置土地盤活。

3.3 完善土地供應機制

要創新工作方式方法，強化工作力度，探索建立節約集約用地獎懲機制，建立健全、科學、合理的政府考核評價指標體系和耕地占補平衡制度、耕地進出平衡制度、工業用地出讓價格評估制度等來促進節約集約用地，創新和完善土地供應制度，提高節約集約利用土地的能力和水平［5］。堅持節約集約用地，加快土地利用方式的轉變，提高工業用地的使用效率。鼓勵支持工業企業易地搬遷改造，合理利用存量工業用地，嚴禁新增建設用地，改善產業布局和結構調整，優化空間布局，提升土地的產出率。

3.4 加大閑置工業用地盤活利用力度

首先，要統籌考慮區域協調發展和產業轉型升級對土地的需求，因地制宜制定產業政策并組織實施，要嚴格落實工業用地出讓前的準入條件，規范產業類型，強化產業準入負面清單管理。鼓勵各地區根據區域發展戰略和經濟社會發展規劃，以園區為載體，優化產業布局，促進土地節約集約利用。

其次，要大力盤活存量國有工業用地，充分利用市場機制，綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段，運用經濟杠桿作用，通過土地儲備制度等手段，引導低效土地使用權人有序退出城市工業用地，通過征收閑置費等方式對閑置的工業用地進行重新開發利用。

第三，要創新方式方法來盤活城市中的閑置和低效使用的工業用地。對因歷史原因或規劃調整等造成的閑置土地，以及不符合安全生產條件和環保要求的項目用地，要嚴格執行相關規定。要積極推進城市低效閑置工業用地開發利用，可通過“先租后讓”、彈性年期出讓、租讓結合和作價入股等方式進行開發利用。

第四，還可以鼓勵閑置房地產開發項目及時騰退完善后用途符合規劃和安全要求的存量土地用于工業建設項目。要推進企業用地信用體系建設，完善和規范用地合同管理，從源頭上防止“批而未供”現象發生，要積極建立土地節約集約利用的獎懲機制，強化對閑置、低效用地的監督力度，并將土地節約集約利用情況納入政府績效考核。

4 未來的發展前景

全國共有8 700多萬畝可恢復為耕地的農用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復為耕地的農用地，這部分農用地可通過相應措施恢復為耕地，因此我國應繼續通過對土地資源的節約集約利用，進一步提升我國自然資源整體價值，保證18億畝耕地紅線不動搖。

以提高資源節約集約利用水平為核心，加快經濟社會綠色轉型發展，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、空間格局和生產生活方式，激勵各類資源要素更好服務新發展格局，在全社會營造自然資源節約集約利用的良好氛圍，推動人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一，為實現高質量發展提供有力支撐［6］。

5 結語

綠色發展背景下，我國土地資源節約集約利用主要存在兩方面的問題，一方面是土地資源保護意識淡薄，另一方面是土地資源利用方式不合理。解決這一問題需要從以下幾個方面著手：第一，加強對公眾的教育和宣傳，提高人們對保護自然資源的意識，讓人們意識到自然資源保護的重要性；第二，促進科技創新，推動土地資源節約集約利用技術和方法的不斷更新；第三，加強制度建設，嚴格執行法律法規，堅持用制度管人管事管權。政府工作報告明確要求加快發展方式綠色轉型，實施全面節約戰略，推進各類資源節約集約利用，推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式。為了實現綠色發展背景下土地資源節約集約利用目標，必須深入貫徹落實綠色發展理念，堅持資源節約和生態保護，構建生態文明建設體系，促進人與自然和諧共生。

參考文獻

［1］李威. 強化土地資源管理 推進土地節約集約利用［J］. 遼寧自然資源，2022（5）：54-55.

［2］湯堅志. 天臺縣以節約集約用地助推跨越式高質量發展［J］. 浙江國土資源，2022（6）：9-10.

［3］侯春房，陳海巖. 切實評估規劃實施效果，探索濱州土地資源集約高效利用——以濱州市土地利用總體規劃（2006-2020年）實施評估為例［J］. 地產，2022（2）：3.

［4］陸生海. 新形勢下土地資源管理與土地利用轉型分析［J］. 農業科技與信息，2022（1）：39-41.

［5］王凌越. 土地利用規劃與城市規劃協調工作的研究［J］. 中文科技期刊數據庫（全文版）自然科學，2022（3）：251-254.

［6］宋娜. 區域國土資源開發與土地利用規劃［J］. 中國科技期刊數據庫 工業A，2022（4）：229-232.