治理現代化視域下農村基層黨組織功能實現及優化路徑

摘要：農村基層黨組織是實現農村治理現代化的重要組織保證，理應具備嚴密完備的治理系統、淬煉強大治理功能。縱觀農村基層黨組織的百年治理歷史，分析農村黨員干部、普通黨員以及群眾三者的功能主體意義，概析公共秩序與鄉土習俗、制度構建和實際運作、黨的領導和村民自治三重功能實現邏輯的過程，從選舉、決策、協調到監督全鏈條優化路徑，對提升新時代農村基層治理水平有重要經驗啟示。

關鍵詞：農村基層黨組織；治理現代化；功能實現；優化路徑

作者簡介：孫魁旭，山東大學馬克思主義學院（郵政編碼 250100）

中圖分類號：D267.2 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1672-6359（2023）01-0080-06

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視農村基層黨組織建設問題，提出基層黨組織是貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”這一重要論斷。黨的二十大報告中明確提出：“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興，加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”。中央一號文件更是連續20年聚焦三農問題，在2023年中央一號文件《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中，將“加強農村基層黨組織建設”放在重要位置。因此，在治理現代化視域下對農村基層黨組織功能實現主體、邏輯、優化路徑進行深化研究，是對歷史潮流的順應，也是對現實問題的回應。

一、農村基層黨組織

領導農村治理中的功能實現意義

治理，在我國古代漢語中，“治”是指管理、處理之意，“理”最早出現于《說文》小篆，本義是璞石加工成美玉，使其有形有款，引申為條理、紋理之意。馬克思主義經典作家著作和黨的文獻也多次提到“治理”一詞。綜合來看，“治理”含有國家穩定、社會和諧的意思。具體到農村基層黨組織對農村的“治理”來看，正如黨的二十大報告中指出：“完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。中國共產黨積極順應歷史潮流，牢牢抓住農村基層黨組織這個關鍵，在功能實現中呈現“挑戰—互動—融合—發展”的組織變革意義。同時，在農村中，不同的功能實現主體，即干部、黨員以及入黨積極分子、農民等，也在不同的歷史時期有著不同的功能主體行動意義，呈現出農村基層黨組織自身建設與農村治理工作二者互動支撐、同頻共振的實踐理路。

（一）農村基層黨組織功能實現中的組織變革意義

百年來，我國農村在生產方式、權力體制機制、思想觀念等方面不斷調整變化，這對于黨的農村基層組織建設既是一次考驗和挑戰，也是一次推動農村治理不斷完善發展的機遇。面對變化著的不同情況，農村基層黨組織主動或被動地調整和改革自身治理結構、組織體系建設、運行工作機制，以適應時代的發展變化。

農村基層黨組織在功能實現中呈現出一種“挑戰—互動—融合—發展”的組織變革意義。所謂“挑戰”，主要指政治、經濟等外部環境或者內部主體要素呈現出新的要求變化，對原有的功能實現機制提出挑戰。“互動”則包含兩個層面的意義：一方面，在應對挑戰的過程中農村群眾根據自身需要形成利益訴求；另一方面，群眾訴求得到農村基層黨組織回應，被通過政策手段來主動規范引導。在互動過程中，自發的群眾訴求開始向自覺的治理機制轉變。“融合”是指農村基層黨組織在領導農村治理中，在一定程度上對農村各方功能主體進行整合，共同參與到農村治理之中。“發展”主要是指新的治理機制逐漸建構完善，基層黨組織功能步入穩定階段。

（二）農村基層黨組織功能實現中的功能主體行動意義

縱觀農村基層黨組織治理的百年歷史，主要有干部、黨員以及入黨積極分子、農民等行動主體。“政黨制度就是黨的各級組織和全體黨員必須共同遵守的活動原則和行為規范，是各種相互聯系、相互制約的原則和規范的有機體系，是保障這個體系有效運行的機制。”[1]干部承擔對上的對接者和對下的帶領者功能定位，本村的黨員以及積極分子則承擔實施執行政策主要抓手的功能定位，而廣大農民更是農村基層黨組織治理和建設的實施對象和直接受眾。

1.黨員干部是農村基層黨組織功能實現的核心力量

干部是農村基層黨組織建設必不可少的角色之一，無論是在新民主主義革命時期還是在新中國成立后，都發揮著農村治理的領導作用，擁有“上級代理人”和“村民代表人”的雙重角色。一方面，他們需要在上級的政策框架內完成相關工作，定期向上級匯報工作進展；另一方面，他們要充分考慮農村實際和農民利益，將上級政策或意志轉換為具體實施方案，領導村民進行農村治理。

干部群體分為本土干部和外來干部，二者互為補充，統一于農村基層黨組織的治理之中。思想先進、視野廣闊的外來干部，承擔開展農村宣傳、動員等工作，但短期內很難融入農村社會；置身在復雜的農村社會關系中的本地干部雖然理論素養相對較低，但因其高度熟悉地方工作優勢而難以被代替。

本土干部和外來干部共同成為農村基層黨組織功能實現的核心力量，二者相互配合、相互牽制。考慮到農村治理環境的復雜性和多變性，熟悉農村社會環境、容易與群眾打成一片的當地干部就顯得極其重要。因此，只有通過理論水平較高的外來干部與熟悉當地情況的本土干部相互配合，共同參與農村治理，才能實現農村治理現代化的目標。就此而言，本地干部與外來干部的不同特征及其形成的相互配合的邏輯關系，既反映農村社會帶有深刻的地緣和親緣烙印，也彰顯中國共產黨協調外來干部和本土干部之間關系的偉大智慧。

2.普通黨員和入黨積極分子是農村基層黨組織功能實現的重要抓手

列寧在《工人國家和征收黨員周》中指出：“多吸收群眾中新的工作者入黨，使他們獨立參加建設新生活的工作，這就是我們克服一切困難的手段，這就是我們走向勝利的道路。”[2]由此可見，黨員是政黨功能實現的重要抓手。在農村也是如此，農村黨員的理想信念、理論修養直接影響農村治理現代化進程。

多數農村黨員和入黨積極分子作為農村基層黨組織的帶頭行動主體和促進黨在農村各項政策落到實處的骨干力量，具有模范帶頭能力和作用。農村黨員和入黨積極分子在不同時期，發揮的模范帶頭作用的領域會隨之發生改變。例如，在新民主主義革命時期主要承擔著征兵、征糧事務；在新中國成立之后主要承擔著土地改革、生產勞動；改革開放以來主要承擔著農村經濟發展等。同時，當地黨員和入黨積極分子除了是農村基層黨組織功能實現的重要抓手之外，也是本地族群的一員，容易出現個人利益和集體利益相混淆的問題。

此外，針對農村基層黨組織部分黨員或積極分子工作中的問題，中國共產黨一直高度重視。1939年8月，黨中央在《中央政治局關于鞏固黨的決定》中強調：“中國共產黨自抗戰以來，特別自一九三八年三月十五日中央關于大量發展黨員的正確決定以來，已經獲得了很大的發展，吸收了大批的優秀分子入黨，建立了全國的群眾性的布爾什維克的黨的基礎。但正因為在短時期內黨得著了猛烈的發展，所以黨的組織很不鞏固，在征收新黨員的工作中是有嚴重的錯誤與缺點存在的。”[3]由此可見，中國共產黨對黨員質量下降和戰斗力弱化問題有著清醒的認識，并通過各類舉措預防該問題的發生。改革開放后，我們在總結過去工作經驗基礎上，制定了認同黨的宗旨、政治立場堅定、經受過重大考驗等科學、全面、客觀的多元化選拔標準來做主要考察依據，并通過公示制度、政治審查等手段把好黨員“入口”關。同時，黨高度重視理想信念、個人品德等硬性標準，維護在基層的形象和公信力。

3.農民群眾是農村基層黨組織功能實現的“肌體細胞”

農民是農村基層黨組織的服務對象，如何提高農民參與農村治理的積極性歷來是一項重要任務。從文化視角來看，思維習慣是農民參與治理的內在驅動力。在長期農業生產實踐過程中，逐漸形成的是非判斷標準、民俗民風、處事原則潛移默化地影響著農民。從利益視角來看，利益是農民參與治理的外在驅動力，推行的政策是否能有效維護農民自身利益是決定農民行動的關鍵。在新民主主義革命時期，中國共產黨領導的土地革命貼切符合農民自身利益，得到農民的積極擁護，農民力量空前地整合到國家建設和治理之中；新中國成立后，隨著土地改革的完成，農民的勞動熱情被激發，農村生產力得到解放和發展。如今，在鄉村振興的大背景下，如何不斷引導農民呈現出更多積極正向行為是亟待破解的重要課題。

二、農村基層黨組織

領導農村治理中的功能實現邏輯

“無論哪種規定范式都需要重視基層黨組織在實現政黨功能中的介體地位，都需要認識到服務功能是農村基層黨組織實現農村善治和良治的載體，是政黨公信力在基層夯實的實踐向度。”[4]農村基層黨組織的百年治理，是公共秩序與鄉土習俗互動、制度構建與實際運作耦合、黨的領導與村民自治互嵌的總體性過程。在這個過程中，中國共產黨整合再造傳統意義上的鄉土中國，不斷推動農村現代化轉型，在加強黨對農村社會的全面領導的同時，進一步推動農村治理模式和治理機制優化完善。

（一）公共秩序與鄉土習俗互動：農村基層黨組織功能實現的情理化邏輯

公共秩序與鄉土習俗是緊密聯系在一起的，農村基層黨組織作為國家權力的“基層觸角”，在公共秩序嵌入鄉土習俗的過程中，深刻影響著農村社會的治理架構。傳統的本土習俗在主動或被動地接受整合和革新的同時，也不斷影響著治理的運行和規制，以此達到公共秩序和農村社會在習俗這個結合點上不斷互動，這一過程不斷地將沖突化為互補，使之變得合情合理。農村傳統文化是在我國悠久的歷史中形成的，具有尊老愛親、勤勞勇敢等具體內涵的農村傳統文化影響一代代中華兒女的人格形成和品行塑造，但是也不同程度地帶有封建主義烙印。尤其是傳統的農村文化在近代的西方意識形態和武力入侵下，具體內涵和自身結構出現巨變，在這些外力的滌蕩之后，出現各種問題，促使人們對如何處理公共秩序和農村傳統習俗之間的關系進行反思總結。

在新民主主義革命時期及社會主義革命和建設時期，農村基層黨組織采取破舊立新的手段，努力提高群眾對新的風俗習慣的認同感和共鳴感。改革開放以后，農村基層黨組織對待鄉土習俗的態度更加科學合理，對傳統鄉土習俗的利弊有進一步的全面客觀認識。黨的十九大報告中提出“推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展”，鄉土習俗作為傳統文化的重要組成部分，再次成為現代化建設背景下以物質、精神為雙核的農村社會重要單元。新時代背景下，農村基層黨組織作為國家權力的“末梢神經”，對黨的全面領導下優先發展農村、全面推進鄉村振興戰略做出總體部署，把重心偏向農村社會內部的傳統文化資源，努力推動中國農村社會自身架構適應現代化發展。在推進鄉村振興的過程中，農村基層黨組織充分考慮農村社會的基本情況，通盤謀劃優秀傳統習俗的繼承和發展問題。總而言之，中國共產黨在推進農村治理中繼承發揚優秀習俗，并且針對農村不良歪風和陳規陋俗的革除工作，也同樣遵循著公共秩序和鄉土習俗互動邏輯。

（二）制度構建與實際運作耦合：農村基層黨組織功能實現的規范化邏輯

制度構建是在理性客觀的基礎上形成的，是一種“應然”的結果。同時，隨著歷史階段發生改變，制度執行要及時進行重新調整和定位，從而達到一種“實然”的狀態，這一過程也是農村基層黨組織功能實現不斷規范化的過程。制度構建與實際運作耦合，一方面體現在黨的制度建設保障治理的實際運作中不斷向前推進；另一方面也體現在實際執行過程中黨會主動吸取經驗和教訓不斷地改進完善相應制度。在新民主主義革命時期，農村基層黨組織的主要功能是進行革命動員，圍繞革命動員的根本任務構建相應制度。在社會主義革命和建設時期，在農村建立治理體制，實現黨組織對農村事務的多方面整合。改革開放和社會主義現代化建設新時期以來，強調以經濟建設為中心，在農村主要是以釋放農民積極性、引導建立家庭聯產承包責任制為目標，逐漸形成多元治理體制來保證農村經濟社會順利轉型發展。黨的十八大以來，針對農村治理出現的新特點、新問題，中共中央辦公廳國務院辦公廳相繼出臺《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，逐漸形成中國共產黨全面領導下的以村民自治機構為基石、其他村級組織分工明確的組織體系。以黨的領導為核心、其他村級組織各司其責的治理體制，有利于更好地改善村級黨組織弱化、虛化、邊緣化的問題，提高治理效率，為實現鄉村振興發揮更堅定的保障作用。

歸根到底，我國農村制度建設的主要目標是結合農村實際情況，保障農村穩定發展。我們黨在吸收之前經驗教訓的基礎上堅持與時俱進、弘揚歷史主動精神，豐富發展適應實際狀況的制度建設內容，旨在更好地適應形勢的新變化和新特點。

（三）黨的領導和村民自治互嵌：農村基層黨組織功能實現的主體化邏輯

黨的二十大報告指出：“積極發展基層民主，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，完善基層直接民主制度體系和工作體系”。黨的領導和村民自治互相嵌入的過程，也是農村基層黨組織不斷成為功能實現主體力量的過程。在一定意義上，黨的領導與村民自治之間的張力正是理解中國共產黨領導農村治理邏輯的必然要素。如何在黨的領導與村民自治之間建立聯系，應對歷史遺留的基層治理挑戰，是我們黨在成立之初就一直思考的問題。在新民主主義革命時期，圍繞著反抗壓迫、革命動員的功能目標，農村基層黨組織對農民進行廣泛的動員，發動農民參加革命，農民開始作為主體真正意義上參與到農村事務的處理中。在社會主義革命和建設時期，1958年9月，中共中央頒布《中共中央在農村建立人民公社問題的決議》。在人民公社治理體制下，行政權力和社會權力高度結合，農村社會呈現高度一體化特征。在改革開放和社會主義現代化建設新時期，隨著農村經濟的不斷發展，家庭聯產承包責任制的不斷推行，在農村實現村民自治成為進一步推行中國特色社會主義民主的必然要求。村民自治的實施改變了基層黨組織的治理生態，政治生態持續向好，經濟生態活力增加，文化生態蓬勃發展。黨的十八大以來，隨著時代的不斷發展，“三農”問題呈現一些新特點。農村基層黨組織充分發揮自身功能，進一步協調農村多元的利益主體，在鞏固群眾基礎的同時達到防范化解發展風險、促進農村治理現代化的目的。

回顧百年歷史，村民自治離不開黨的領導，黨的領導的具體落地也需要以村民自治為依托載體。同時，黨組織建設要想加強自身長期執政能力建設和實現為人民服務的價值指歸，不僅要抓基層黨組織的自身建設，還應該多措并舉從各個方面在各個環節體現出黨對農村的絕對領導。

三、農村基層黨組織

領導農村治理中的功能優化路徑

農村的環境是在不斷變化著的，經濟基礎和上層建筑都處于不斷地變化之中，“今后一個時期，是我國鄉村形態快速演變的階段。建設什么樣的鄉村、怎樣建設鄉村，是擺在我們面前的一個重要課題。”[5]在全國正處于鄉村振興的全面推進階段，如何在中國共產黨領導農村百年治理的基礎上守正創新，如何順應治理體系和治理能力現代化的趨勢，為實現鄉村振興繼續發揮戰斗堡壘作用，是當前迫切需要回答的問題。注重基層治理制度創新，形成公開透明的選舉機制，科學高效的決策落實機制，系統全面的議事協調機制，嚴明有力的督查監督機制為一體的農村基層黨建運行機制作為農村基層黨組織百年治理的經驗啟示。

（一）公開透明的選舉機制是農村基層黨組織功能優化的首要前提

農村基層黨組織選舉制度，不僅僅是基層黨組織人才選拔的重要渠道，同時也是保持黨內生機活力的堅實保障。黨的十八大以來，習近平總書記在多個場合強調“關鍵少數”在黨的建設當中的重要作用，農村黨組織書記作為基層黨組織中的“關鍵少數”，其政治可靠程度、工作能力、群眾基礎直接影響整個黨組織的組織力、凝聚力、戰斗力，由此必須保持選舉制度的公開透明性，才能更好發揮“為黨選才、為國育賢”的作用。在農村基層黨組織選舉過程中，要在《中國共產黨農村基層組織工作條例》等規章制度的要求下，充分考慮選舉機制的實際執行狀況與制度的價值訴求，做到按規辦事、有章可循。

同時，選舉工作要堅持黨的領導。村民自治是在黨的領導之下展開的村民自治，要堅持把“講政治”作為選舉的首要標準，作為“硬杠杠”貫穿選舉工作始終，同時做到在提名、投票、醞釀、審查過程中，進一步提升選人用人標準，提高選舉的針對性公平性。“堅持正確選人用人導向，匡正選人用人風氣，突出政治標準，提拔重用牢固樹立‘四個意識和‘四個自信、堅決維護黨中央權威、全面貫徹執行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔當的干部，選優配強各級領導班子。”[6]

（二）科學高效的決策落實機制是農村基層黨組織功能優化的重要基礎

自中國共產黨成立以來，黨始終同廣大農民保持著生死相依、休戚與共的血肉聯系。要想促進決策落實機制的科學高效，首先要堅持為人民服務的根本宗旨，堅持維護人民利益的立場、觀點、方法，真正做到行人民之所托，解人民之所憂，利人民之所利。

再次，要堅持民主決策。黨的二十大報告深刻論述“基層民主是全過程人民民主的重要體現”，決策前后要及時和群眾溝通。一方面，農村基層黨組織在服務、凝聚、引導群眾時要做到實事求是，充分利用多種方式深入群眾之中，及時了解群眾生活中的“急愁難盼”問題。另一方面，發揮農村基層黨組織的歷史主動精神，發揮好自身的宣傳、教育和引導功能，加快推動農村治理現代化，保障聯系緊密、暢通無阻的反饋渠道，激發群眾在農村治理中的主體意識，從而形成政通人和的良好治理環境。

最后，要堅持依法決策。一方面，決策要在國家法律規定和黨內法規框架下進行；另一方面，決策的全過程各環節要嚴格依法、依規、依紀，與決策相關的行動主體、內容權限等嚴格按照程序依法進行。

（三）系統全面的議事協調機制是農村基層黨組織功能優化的動力源泉

要堅定不移地突出農村基層黨組織的核心地位。習近平總書記曾強調：“我國社會主義政治制度優越性的一個突出特點是黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，形象地說是‘眾星捧月，這個‘月就是中國共產黨”。[7]目前，隨著各類村級組織的成立，在極大地提高基層治理效率的同時，也在一定程度上為實現農村基層黨組織的全面領導帶來了新的考驗。

建立系統全面的議事協調機制，首先必須要堅定農村基層黨組織的根本領導不動搖，堅持農村基層黨組織對村民委員會、村務監督委員會等村級經濟組織、社會組織的絕對領導。要按照《中國共產黨農村工作條例》等相關條例，貫徹執行黨中央在農村推行的“一肩挑”政策，使農村基層黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任及部分村級組織負責人，從而化解農村治理矛盾，提高基層治理效率，確保黨的路線方針政策在基層不動搖、不走樣。

其次，要堅持黨的政治建設，利用學習宣傳貫徹黨的二十大精神的契機，采取樹立模范、理論宣講等方式，對農村黨員進行政治教育，統一思想、凝聚力量，為加強黨的全面領導奠定思想基礎。

最后，要堅持民主集中制這一根本性組織原則，善于聽取各類村級組織意見和建議，實現黨內民主和集中領導有機結合，在激發農村活力的同時提高議事執行的效率。

（四）嚴明有力的督查監督機制是農村基層黨組織功能優化的堅實保障

完善嚴明有力的督查監督機制，既是貫徹全面從嚴治黨要求、推進黨的自我革命的重要舉措，也是強化宗旨意識，始終堅持為人民服務的關鍵環節。

一方面，要做好事前事中事后全過程監督。在事前，對征集意見等環節做好監督，做好監督工作前置；在事中，對實施執行的規范程度做好監督，及時糾正錯誤；在事后，對于政策措施的落實情況及時督查，對履職不力等問題及時問責整改。

另一方面，要縱向監督和橫向監督相結合，推動自上而下的組織監督、自下而上的民主監督、同級相互監督協同開展。首先，上級黨委應將監督責任落實到人，通過政治巡視等方式推動上級監督工作高質量發展，有效促進監督精準化常態化。其次，做好自下而上的民主監督，要加強教育，培養群眾監督意識，在打通群眾監督渠道的同時保障群眾合法權利，著力提高群眾參與監督的積極性。最后，要構建同級監督體系。通過集體領導、批評和自我批評等方式，完善農村基層黨組織領導班子之間的互相監督體系，達到“治病救人”的目的。

黨的二十大報告強調：“我們黨作為世界上最大的馬克思主義執政黨，要始終贏得人民擁護、鞏固長期執政地位，必須時刻保持解決大黨獨有難題的清醒和堅定。”百年以來，一部農村基層黨組織治理的歷史，就是一部馬克思主義基本原理與中國實際相結合的歷史，就是一部傳統鄉村不斷優化自身結構、推進治理現代化的歷史。歷史生動表明，黨的戰斗力凝聚、工作開展都與黨的基層組織密切相關，農村基層黨組織作為黨的意志、政策、方針的執行者，是國家戰略在農村不斷推進的中堅力量。站在全面推進鄉村振興戰略的關鍵節點上，要更好借鑒和吸收農村基層黨組織百年治理的經驗教訓，在加強黨組織自身建設的同時，不斷提高黨在農村的執政能力，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供堅實保障。

參考文獻：

[1]王韶興.政黨政治論[M].濟南：山東人民出版社，2011.233.

[2]列寧選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995.53.

[3]建黨以來重要文獻選編（第16冊）[Z].北京：中央文獻出版社，2011.579.

[4]馬明沖.政黨服務功能視閾下農村基層黨組織公信力建設[J].理論學刊，2018（1）：44.

[5]習近平.堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興[N].人民日報，2022-04-01.

[6]習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28.

[7]習近平.中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征[N].人民日報，2020-07-16.

（責任編輯 馬樹顏）