“研”文件精神實質 “糾”政策落實偏差

國家重大政策措施貫徹落實情況審計已成為內部審計的“規定動作”，是新時代賦予內部審計的重要職責和使命。2021年，揚州大學審計處探索以研究型審計為抓手，開展學生食堂公益性政策落實情況審計咨詢，充分發揮審計的建設性作用，有效促進好政策的全面落實，進一步提升了學生舌尖上的滿意度、幸福感。

一、項目背景

2011年8月，教育部等五部委發布《關于進一步加強高等學校學生食堂工作的意見》，要求各高校明確體現公益性的投入責任和優惠政策，并完善適應市場經濟規律的運行機制。

2021年5月，江蘇省教育廳發布通知，對部分省屬高校學生食堂公益性政策落實情況開展專項審計，要求各單位事先完成自查自糾工作，揚州大學位列其中。作為省內高校學生食堂管理的排頭兵，揚州大學高度重視該項工作，后勤保障處第一時間展開行動，主動邀請審計處提供助力。

審計處調整審計視角，以“責任共同體”的姿態積極開展政策落實情況審計咨詢，從“有沒有落實好”向“如何落實好”轉變。在咨詢項目實施過程中，審計處將研究型審計新理念貫穿始終，深入分析食堂公益性政策導向，對標上級文件要求，量體裁衣提出糾偏建議，為推動學生食堂公益性政策全面落實彰顯審計擔當。

二、“研”“究”做法

（一）“研”字全程嵌入，精準定位審計方向

審計處將“研”字思維貫穿審計咨詢的全過程，強化審前調研和過程控制，一體化推進協同配合、分析研判、揭示問題，不斷深化“研”字內涵，扎扎實實做好學生食堂公益性政策落實的研究工作。

1.“研”建項目團隊，共商咨詢方案。學生食堂管理業務流程復雜、涉及關鍵點多，如何合理配置審計資源、控制咨詢流程節點均會對咨詢成效產生重要影響。為實現“強兵先勝”的預期目標，審計處統籌整合優勢資源，打破處室、科室界限，組建了一支由處領導親自掛帥，法務專家、采購專家、食堂管理專家等多方參與的審計咨詢團隊，多次召開專題研討會，創建了一套“學習—調研—找差—糾偏—攻堅—落實”的工作框架（見圖1），力求完美貼合食堂管理需求，精準輸出“業務最需要、領導最關注、學生利益最大化”的審計咨詢成果。

2.“研”學政策綱要，凝聚思想共識。沒有調研，就沒有發言權。為深入研究學生食堂公益性政策落實過程中的傾向性和普遍性問題，審計咨詢團隊一行人先后趕赴蘇州大學、江蘇大學等5所高校開展“白加黑”調研模式。所謂“白”，即白天廣集信息，查擺共性問題，與調研對象就食堂管理模式、社會餐飲企業引進、食堂原材料采購及控制等多個重要環節進行咨詢探討，多聽多看兄弟高校的經驗做法；所謂“黑”，即夜晚共讀政策，深入分析研判，在全面梳理教育部、財政部、發展改革委等相關部門頒布的政策綱要的基礎上，結合白天收集的有效信息，集中對學生食堂管理全流程中存在的管理性、制度性缺陷和薄弱環節展開深入研究，凝聚共識。“白加黑”調研模式的目的就是要讓審計咨詢團隊在走出去的同時，也要能夠拿回來，通過開門納諫、調查摸底，審計咨詢團隊已經對學生食堂公益性政策中涉及政策落實、民生利益和高校管理等方面的重大事項和重點領域全盤掌握，最大程度上確保在吸收成功經驗的同時也能夠在政策執行層面有效規避再犯風險。

3.“嚴”把政策關口，守牢舌尖底線。只有扎扎實實做好審前研究工作，才能精準定位審計方向。為確保高質量完成學校交辦的審計任務，切實維護好學校食堂管理領頭羊的地位，審計咨詢團隊重“研”從“嚴”，牢牢把握住了政策落實情況審計的兩個核心要素，即落地與否和成效好壞。落地不僅僅是要看政策是否真正落地，更要關注之前的政策還能不能在現有的“土地”上生根。根據調研學習結果，咨詢團隊一致認為現行的學生食堂公益性政策文件在尊重市場經濟規律的基礎上不斷推動食堂管理規范運行，無論在過去、現在還是將來都具有重要的指導意義，學校當然也應毫不動搖地貫徹執行。但學校在政策執行過程中為了追求管理成效，出現了部分執行偏差，違反了學生食堂公益性政策“零租賃”的相關規定，對此，咨詢團隊始終堅持底線思維，要求“一把尺子量到底”，無論當前的管理成效有多好，學生就餐的滿意度有多高，都必須把“公益性政策”這把標尺拿緊拿穩，務必要在政策合規的前提下因校制宜、因人定策，堅決守護好學生舌尖上的滿意度和幸福感。

（二）“究”字靶向發力，全面賦能審計質效

隨著“研”字的不斷深入，審計發現問題逐漸顯露，審計處立足一個“究”字，堅持從政策落實、問題根源、體制機制等多方面去分析問題并提出解決問題的對策，創新破解政策落實難的現實困境，充分發揮內部審計咨詢價值。

1.深“究”深層原因，抓實問題根源。目前，按照營業額的一定比例收取外包管理費及公共維修基金的做法，是違反學生食堂公益性政策“零租賃”最突出的問題表現。面對這一問題的典型性和共性，審計咨詢團隊一探“究”竟，力求多角度找準癥結。通過邀請學生食堂后勤管理人員反復召開業務研討會，圍繞食堂內控制度、作業流程指導書、招投標文件等進行廣泛深入交流，審計咨詢團隊聚焦客觀原因，嘗試在相互理解中把握問題真相。據了解，食堂收取的管理費和維修基金主要用于一般設備購置、零星維修和原料采購、人工成本等，其主要目的就是為了維持食堂的正常運營，因此在一定時期內有其存在的合理性。但是合情、合理并不意味著合規，此次碰觸“高壓線”的根本原因仍在于學校食堂管理頂層設計缺位，缺乏健全的保障機制。為此，審計咨詢團隊專門建立了重點工作推進會議機制，針對重大體制性問題專題研究、集體攻堅，從宏觀意識層面共同面對重大風險隱患，確保能夠在更高層次上抓實、抓準問題根源。

2.細“究”咨詢建議，創新部署策略。審計咨詢要想實現精準施策，就要以審慎、求真的態度識別審計環境中的優勢與風險因素，創新化解矛盾風險。針對違規收取管理費和維修基金問題，審計咨詢團隊緊盯公益性政策要求和咨詢目標，提出了“購買勞務服務，設置財務考核關鍵控制點”的咨詢建議，分別從管理、監督和服務等不同角度找出工作流程中所有的可優化點，針對性填補體制缺陷。

一改管理模式，“分管”變“主管”。揚州大學屬于高校合并辦學的典范，多校區合并后具有食堂管理人數相對較多，力量相對集中的先天優勢，應該充分利用好人力資源做到真正掌握管理的主導權。為此，審計咨詢團隊“對癥下藥”，建議食堂采用“八統一”管理模式，即經營規劃、物資采驗、現場管理、成本核算、監督考核、技能培訓、配套設施、文明建設等涉及食堂管理的八大方面，全部由食堂統一規劃、統一運營。

二改監督體制，“失控”變“可控”。在原來的監督模式下，食堂主要通過產品毛利率和管理費這兩個渠道來實現對社會餐飲企業的控制，但是追逐利益的本性往往使得社會餐飲企業想方設法在原材料成本上做文章，這樣一來菜品質量和安全容易處于“失控”的狀態。在重新建立的監督體制下，物資原料由食堂統一采買，各類運行成本都設置了最高上限，無形之中食堂運行的全流程均置于有效的監督和控制之下。

三改服務理念，“單贏”變“共贏”。從“收取管理費”轉為“購買勞務服務”，真正改變的是喚醒了各方參與主體的集體服務意識，食堂管理人員全力投身于經營的可持續化、智慧化建設之中，社會餐飲企業不再需要斤斤計較成本，獲利的唯一途徑就是提高菜品質量從而提高銷量，無論品種特色還是食品安全都變成了自己的“責任田”。合作共贏的良好局面真正實現了零租賃、零管理費，讓學生群體受益，讓“公益”二字落到實處。

3.追“糾”政策偏差，凸顯審計價值。高質量構建糾偏方案，不僅關乎全校數萬名學生的民生福祉，更關乎每一個“揚大人”的幸福感和獲得感。審計咨詢團隊以建立高效管用的保障機制為抓手，多次召開重點工作推進會議，根據食堂管理特點精準提出保障機制的核心要素，推動出臺了《揚州大學學生食堂管理改革工作方案》。五點具體的改革舉措首先建立起了科學全面的制度體系，讓制度充分發揮先行優勢，糾偏扶正，確保所有食堂管理政策堅持公益屬性。此外，為了找準政策合規和政策創新的平衡點，審計咨詢團隊建議在改革工作方案中專門建立起公平公正的考核體系和激勵機制，通過科學設置考核指標，完善激勵評價體系，有效防止在制度執行過程中出現留“暗門”、開“天窗”等問題，打通了正確衡量改革成效與發現潛在問題的有效路徑，真正做到保障機制越精準、越有力，推進執行就會更順暢、更高效。

三、“研”“糾”成效

“研”得深不深、透不透，“糾”得準不準、實不實，實踐才是檢驗成效的唯一標準。

（一）審計助力，有效提升學生舌尖上的滿意度

凝聚著研究型審計成果的食堂管理改革工作方案，一經出臺便受到了后勤保障處及學校領導的高度認可。在試運行階段，審計全程助力，各項工作平穩推進。2021年，學校順利通過了省教育廳的專項審計及整改驗收；年底各食堂窗口師生滿意度測評平均分上升至94.51分，管理考核平均分上升至92.23分，審計咨詢成果在推動食堂公益性政策有效實施的基礎上做成了“加法”，有效促進了讓學生“吃得放心、吃得安全、吃得滿意”目標的實現。

（二）示范引領，充分彰顯研究成果應用價值

凝聚著研究型審計成果的食堂管理改革工作方案試運行的成功，在教育系統內引發廣泛關注，江蘇省高校學生伙食管理專業委員會第一時間在揚州召開現場會，學習交流“揚大”經驗，為省內其他高校食堂改革方案的制訂提供了重要借鑒。省教育廳也將《高校學生食堂監管工作指引》的研制任務委托給揚州大學牽頭，學校后勤保障處高質量完成了其中《成本核算指引》《質量與價格監管指引》等系列制度的制定，成功將“實踐經驗”凝練為“理論成果”，實現了“理論—實踐—理論”的價值飛躍，切實為江蘇高校學生食堂改革發展貢獻“揚大”智慧。

四、工作啟示

（一）聚焦研究能力，組建項目團隊

開展研究型審計，提升審計工作質效，關鍵在人。將研究意識強、研究思維強、研究能力強的“三強”人，組成審計項目團隊，是研究型審計成功的決定性因素。本咨詢項目根據實際需求，選優配強人力資源，項目團隊成員涵蓋審計、采購、法務、食堂管理等各方面的專家，利用審計咨詢、智囊和風控專家等組合優勢，高效解決政策落實過程中的難點、堵點。

（二）聚焦研究方向，敲定審計類型

“工欲善其事，必先利其器。”確定審計項目類型是項目團隊的指揮棒，是研究型審計工作的“武器”，是成功的關鍵。項目團隊圍繞研究型審計目標、選擇科學的審計項目類型、采用合適的方法，是保障研究型審計工作方向不偏，確保審計價值的關鍵。此次探索中，我們采用審計咨詢的方式能夠消除被審計單位的抵觸、對立情緒，為部門之間“打開天窗”疏通隔閡，拉緊部門協作的紐帶。通過分步實施、緊密配合，一方面，可以主動掌握好咨詢節奏，著力提升咨詢方案的前瞻性；另一方面，咨詢也讓審計工作變得更有溫度，在過程中不斷交換審計咨詢意見，共同推動學生食堂公益性政策有效落實，推進學校事業更好更快發展。

（三）聚焦研究基礎，學深悟透政策

學深悟透政策法規、制度文件，是研究型審計工作的前提。只有熟悉了政策法規、制度文件出臺的背景、真正的導向，才能正確有效發揮內部審計的職能作用，確保充分實現研究型審計目標。審計咨詢團隊將“學深悟透政策”作為項目開展的首要環節，將政策效果“貧困學生吃得起、吃得好，服務經營有利圖、有責任，食堂管理可持續、智慧化”作為改革方案制訂的起點和落腳點，真正體現了政策研究的基礎性作用。

（四）聚焦研究成效，深入排查問題

排查問題是否準確、全面，分析問題是否透徹、系統，直接關系審計工作的成效，因此，研究如何又快又準排查問題至關重要。審計咨詢團隊先通過內部交流、外部調研鎖定高風險領域，再通過召開常規工作研討會和重點工作推進會等審計程序深入排查重大問題，切實提升審計工作成效。

（五）聚焦研究價值，精制糾偏方案

查問題不是審計的終點，推動解決問題才是審計工作的價值所在。深入研究解決問題的思路、方法和路徑，才能更好地發揮內部審計的建設性作用。在項目實施過程中，審計人員應注重融入研究型思維，緊緊圍繞“如何確保不收管理費后，學生能真正從中受益”做實做細。通過購買勞務服務、設置財務考核關鍵控制點、統一管理模式等“組合拳”，確保食堂管理改革方案符合公益性政策精神，實現學生利益最大化。

在研究型審計的新理念下，揚州大學學生食堂公益性政策落實情況的審計咨詢是一次大膽且成功的嘗試。此次嘗試始終圍繞學校高質量發展大局，牢牢把握學生食堂“公益性”的政策導向，深化審計改革創新，加強資源統籌，妥善處理審與被審的工作關系，用“研”的思維做到應審盡審、凡審必嚴，用“究”的魄力做到動真碰硬、全面整改，切實推動了揚大審計成果實現量的突破和質的飛越。

（執筆人：卜文藝 ?周倩倩）