國家重大政策措施落實情況跟蹤審計研究

劉川東

[摘要]本文以國家重大政策措施落實情況跟蹤審計為研究對象，通過分析國家重大政策措施落實情況跟蹤審計的實施背景，結合人民銀行內部開展的賬戶領域國家重大政策措施落實情況跟蹤審計實踐，總結了國家重大政策措施落實情況跟蹤審計存在的難點，并對進一步優化完善審計工作的開展提出了相關建議。

[關鍵詞]重大政策措施 ? 跟蹤審計 ?內部審計

一、國家重大政策措施落實情況跟蹤審計實施背景

國家重大政策措施落實情況跟蹤審計一般是指國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計，通過跟蹤國家重大政策措施和部署執行情況，發現其落實過程中存在的不足和難點，分析產生問題的原因，持續推進國家重大決策部署執行達到較好的效果，同時關注可能存在的潛在風險，提出對應的建議措施，推動國家重大政策措施落實機制不斷健全完善。政策跟蹤審計的對象，包括中央各有關部門和各級地方政府，以及政策落實過程中經辦的相關企事業單位、社會組織等多個部門。在2016年《政府工作報告》強調推動簡政放權之后，對于“放管服”改革政策領域的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計逐步成為審計機關的重要審計內容，內部審計也開始將其納入審計范疇。

二、國家重大政策措施落實情況跟蹤審計的部署情況和重點——以人民銀行為例

1.審計項目部署情況。賬戶領域“放管服”改革政策是人民銀行在2019年2月頒布的《中國人民銀行關于取消企業銀行賬戶許可有關事宜的決定》的要求，在全國分批取消企業銀行賬戶許可的改革政策，是為了積極響應國家“放管服”大政方針的號召，落實第五次全國金融工作會議部署要求，依據國務院常務會議的決定而出臺的人民幣結算銀行賬戶行政許可事項改革政策。按照《中國人民銀行關于取消企業銀行賬戶許可的通知》（銀發〔2019〕41號）的要求，自2019年2月25日起，取消企業銀行賬戶許可地區范圍由江蘇省泰州市、浙江省臺州市擴大至江蘇省、浙江省，其他各省（區、市）、深圳市在2019年年底前完成取消企業銀行賬戶許可工作。

為監督這一重大政策在人民銀行內部貫徹落實情況，中國人民銀行內審司在全國人民銀行系統內部部署開展了賬戶管理領域“放管服”改革審計調查項目，綜合運用詢問訪談、問卷調查、現場查看、非現場數據分析、數據對比等多種方式，強調應注重從商業銀行賬戶管理存在的問題中分析人民銀行賬戶管理工作存在的不足，從人民銀行、商業銀行兩個方面分析轄內關于政策落實的基本情況、工作成效，政策實施過程中存在的不足、工作建議。

2.審計的重點內容。賬戶管理領域“放管服”改革審計調查的重點是對人民銀行分支機構與商業銀行政策落實的三個環節進行跟蹤，如圖1所示。

（1）政策部署環節，針對該項“放管服”改革政策中“放”這一環節的跟蹤審計，在具體部署上從人民銀行和商業銀行兩個層面進行，主要涉及政策轉發宣傳、內部管理層面機構及制度建設、政策落實情況及配套實施方案的部署。

（2）政策實施環節，對賬戶業務辦理情況進行跟蹤審計，目的是掌握在政策實施過程中，“放管結合”背景下，關于賬戶業務這一政策的主體和核心的工作情況，包括人民銀行內部管理機制方面，以及其他類型賬戶業務的辦理、協助權力機關進行涉案賬戶調查工作等方面。

（3）政策效果環節，包括監測監督情況以及優化賬戶服務情況，針對該項“放管服”改革政策中“管”這一環節的跟蹤審計，監測監督主要涉及人民銀行對商業銀行辦理人民幣結算賬戶業務的監督，強調跟蹤政策實施以來，加強事中事后監管的工作成效等。針對該項“放管服”改革政策中“服”這一環節的跟蹤審計，主要涉及內容是改革政策實施后，跟蹤了解企業銀行賬戶辦理部門采取一系列優化賬戶服務措施的成效。調查被抽取的商業銀行在優化業務流程、提升服務水平，特別是在中小微企業開戶服務水平方面采取的具體措施等。

三、主要難點及優化建議

（一）主要難點

1.審計內容的深度和范圍難以把握。國家重大政策措施落實情況跟蹤審計不僅要關注政策執行的效果，還要對政策、政策體系、政策過程以及政策執行的結果和影響進行監督和評價，在涉及政策落實動態的全過程審計中，尤其是有的審計人員沒有開展相關類型審計業務的經驗，審計工作的重點往往傾向于常見的合規類審計，如關注操作規范性、程序合規性等方面，審計容易浮于表面。另外，由于重大政策執行、政策落實效果等環節涉及多個部門，特別是對于政策落實質效環節的審計會針對政策受益群體開展調查。由于政策跟蹤審計的范圍并沒有嚴格明確的標準，導致有些時候估量得太少，范圍較為淺顯；有些時候估量得太多，超出審計范圍，浪費審計資源。

2.審計主體資源和能力不足。當前絕大部分審計機構，特別是內審部門普遍存在人手不足、人員知識背景單一的問題，在開展國家重大政策措施落實情況跟蹤審計這樣復雜的審計項目過程中，容易出現審計時間有限、審計主體資源和專業能力不足的問題。

3.審計結果缺乏評價標準。國家重大政策措施落實情況跟蹤審計是近年來審計工作體系中的新內容、新重點，由于審計人員經驗和能力水平等因素，很多審計部門對于這一類項目如何開展缺乏成熟完善的經驗，審計結果也缺乏相應的評價標準，對該審計項目的認知存在一定的不準確性，有的靠主觀判斷開展評價工作，如“延伸調查商業銀行優化業務流程，提升服務水平，評價相關舉措的力度和效果”這一類需要評價的審計內容，什么程度可以定義為“有效的舉措”，每個工作人員的理解程度也不盡相同，因此，在審計發現問題的過程中，側重于關注規范類的問題，對被審計部門具體工作實施的措施和效果的評價不夠詳細充分。

4.審計結果難以問責。對于有些單位的內審部門而言，內審部門受職能和地位的限制，沒有外部檢查權和執法權，而國家重大政策措施落實情況跟蹤審計一般都涉及多部門的聯合執行，因此，有的單位開展國家重大政策措施落實情況跟蹤審計時，對于審計成果的問責和整改追蹤工作均難以開展。

（二）優化建議

1.完善審計方案設計。內審機構應學習其他單位開展該審計項目的先進經驗和做法，綜合考慮內審人員開展工作的環境及能力因素制約條件，對審計方案內容進一步細化，尤其是對監督措施的合理性和落實執行程度、監督檢測機制的有效程度等進行細化，優化審計內容，進一步提升審計結果的完整可靠程度。

2.提升審計隊伍的專業水平。內審人員要及時學習國家重大政策措施落實情況跟蹤審計相關的管理制度，不斷更新知識儲備；不斷提高業務能力，學習掌握一些先進便捷的數據分析軟件的操作，如運用Python（計算機編程語言）、Access（交換機端口模式）等信息化工具開展數據分析。

3.明確審計結果評價標準。為全面客觀地評價政策執行效果，應逐步探索建立政策執行效果評價標準體系，系統分析影響政策措施有效執行的因素，減少主觀性的判斷。一方面，要明確重大政策的執行標準，如政策宣傳工作到位程度，政策落實過程中的合規合法性、經濟質效程度等；另一方面，要制定政策措施成效的評價標準，如措施的可操作性、在不同地區的差異性、公平合理性、協調持續性等，以定量分析與定性分析相結合的方式，構建出一套客觀可行的評價指標體系。這樣審計人員能夠按照規范的標準，對政策實施的效果進行更加客觀的評價。

4.強化審計結果問責機制。對政策執行機關的內審部門而言，須從內部控制機制上深入推進內審部門的獨立性建設，以制度為依據保障內審人員工作開展的獨立性，制定配套監督整改措施，落實整改監督責任，對整改不到位的情況嚴肅問責，保證審計工作的成果能發揮有效的作用，確保審計整改到位。在明確審計發現問題整改責任落實部門的前提條件下，深化問責機制，各整改責任部門要提高整改意識，將責任落實到人，明確整改分工，確保整改工作能夠達到預期效果，嚴防屢查不改、屢審屢犯情況的發生。

（作者單位：中國人民銀行張掖市中心支行，郵政編碼：734000，電子郵箱：335936672@qq.com）