預算管理一體化對高校財務的影響分析

諶艷 益陽開放大學

引言

隨著財務管理理念的更新，預算管理已經成為財務管理中的重要內容，并加大了對該項工作的改革力度，但鑒于長期以來出臺的不論是相關政策制度，還是相關規則辦法，都很難適應改革發展要求，進而使得改革初期成效不盡如人意。2021 年3 月，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號），對今后一個時期深化預算管理改革要求進行了有效明確。隨著高等教育改革的逐步深入，高校逐步認識到預算管理一體化在自身發展中扮演的重要角色，進而將預算管理一體化納入學校改革工作中的一項重要內容。然而因為經費來源多元化、經費投入規模大，相較于其他行政事業單位，高校在實際操作中顯然面臨著更大的挑戰。新時代背景下，高校財務管理應積極適應改革發展要求，不斷進行優化轉型，進一步真正意義上提升高校財務管理的現代化水平。對此，本文將就預算管理一體化對高校財務的影響展開研究分析。

一、預算管理一體化及其內容

（一）預算管理一體化政策

為推進對黨中央、國務院決策部署的充分貫徹，財政部基于對過往改革經驗的全方位總結，推出了推進預算管理一體化建設的總體部署，不僅強調要秉承系統化思維，還要加強信息化建設，進而為預算管理改革提供有力支持。2019 年6 月，財政部推進了全國推進預算管理一體化建設的部署。2020 年2 月，財政部頒布了《預算管理一體化規范（試行）》等相關配套文件，為預算管理制度建設完善提供了方向指引。2021 年3 月，國務院印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號），提出推進預算管理一體化系統建設的要求，借助信息化手段推進預算管理現代化，推進預算管理一系列制度的全面集成、協同運行，推動預算管理不斷向科學化、標準化、規范化方向發展，并提升預算管理透明度。基于財政部發布的關于推廣實施中央預算管理一體化建設的通知，提出在地方從2020 年開始建設及推廣實施預算管理一體化系統的基礎上，各政府部門、預算單位自2022 年起實施一體化系統。

（二）預算管理一體化的內容

隨預算管理一體化建設在我國不斷推進，將有序建立起現代信息技術條件下“制度+技術”的預算管理機制，切實推動各級預算管理不斷向科學化、標準化、規范化方向發展，實現財政部門對預算管理的有效管控及動態呈現，使財政在國家治理中的作用得到有效發揮。對于預算管理一體化的內容而言，主要可分為五個“一體化”：一是實現全國政府預算管理一體化。推進對全國各級財政預算管理規則、要素的全面統一，構建完善各級預算銜接機制，推進逐級匯總編制全面準確的全面預算，實時動態呈現全面預算資源運轉情況，并對非財力性轉移支付項目跟蹤問效，促進財政工作能夠更加合理地配置預算資源；二是完成部門預算管理一體化。政府及所屬單位合法合規地將收獲的所有收入納為部門及單位預算，嚴格落實全面統一的預算管理制度。各個部門統籌規劃應用好自身部門非財政撥款收入等相關收入及相關存量資金資產，切實滿足重點支出需求，提升資產資金使用率及資產配置率；三是實現預算全過程一體化管理。推進對預算編制、預算執行、政府采購、資產管理等預算管理環節的全面整合，推進各環節協調配合的管控機制及實時動態的反饋機制，依托預算執行結果，為年預算編制提供有力依據，并推進預算管理與績效管理的有效結合，繼而建立預算管理體系；四是開展全生命周期預算一體化管理。將預算管理融于項目全過程，立足于各個預算項目，基于項目庫推進對預算項目全生命周期的全面管理。依托項目形式，將各項預算支出納入進預算項目庫，推進對項目支出、政府償債支出、政府承諾或制定的一系列中長期支出事項等，與年度預算的有效銜接，實現對未來財政收入支出的全面統籌，發揮中期財政規劃對年度預算的規制作用，確保跨年度預算的科學合理性；五是實現全面預算一體化管理，對財政預算數據形成、傳輸進行規范化、標準化管理。基于對部門及所屬單位財務管理主體責任的明確確立，整合部門會計核算、資產管理等財務數據，實現不同部門之間對各類數據共建共享。省級預算管理一體化系統能夠對下轄財務預算數據進行歸類整合，并與上級財政系統對接，實現全國預算數據的自動匯總及實時反映。

二、預算管理一體化對高校財務的影響

（一）提升財務管理完整性

基于高校各種財務報告，可有效掌握高校財務運行狀況、預算收支執行情況等相關信息。伴隨政府會計制度推行的逐步推進，其提出高校在編制財務報告過程中，應當以權責發生制為基礎；在編制決算報告過程中，應當以收付實現制為基礎。在此基礎上，通過對高校財務報告予以公開，接受來自各方主體的監督，及時發現財務管理工作中存在的問題，做到及時發現問題，并及時解決問題。預算管理一體化建立起了各職能部門、部門成員相互協調配合管理閉環機制，可顯著提升對于財務報告、決策報告等報告生成效率，以此保證高校財務報告制作的有序開展。另外，預算管理一體化下，可通過提升高校項目庫管理的規范化水平，對預算編制予以細分制定，構建更為完善適配的財務管理體系，保證各項業務活動的有序進行，實現會計核算業務與各個項目的有效銜接，進一步保障生成財務報告各項信息的統一性、完整性、準確性。

（二）加強預算管理約束力

預算管理一體化可實現對預算管理的有效規制，具體表現為其不僅包含基礎信息管理和項目庫管理，還包含預算編制、預算執行、政府采購等在內的管理，并建立起了預算與決算之間的更緊密聯系，讓財務管理與政府采購可實現有效銜接，打破數據孤島，推進財務與資產工作的有效結合，并依托信息化技術，提升預算管理的精細化、現代化水平，進一步切實提升高校對預算資金的管控水平。

（三）優化會計核算方式

預算管理一體化下，國庫集中支付取代了以往的直接支付等形式。預算單位在支付資金的過程中，可以在預算管理一體化系統中提交支付申請。在經過審批同意后，系統則會向代理金融機構提出支付要求。這樣一來，不僅可顯著提升會計核算工作效率，還可在支出發生的同時開展收入核算。隨著改革的不斷推進，通過將預算單位的會計核算內容整合至一體化系統中，如此一來，除去可自動實現會計核算、預決算編制等功能，還可防范人為操作對會計核算結果客觀準確性造成的不利影響。比如，在高校資產配置環節，預算管理一體化下，資本性支出在申請項目預算時就需要按照項目庫中的資產信息預算相關要求來進行填寫。高校在項目設定與編制預算時需要明確項目支出的不同類別，如功能、用途等，并對會計項目的歸屬進行判斷；資產由項目庫的構建，到預算編制、預算審批、預算執行，再到最終的決算報告，整個流程都在一體化系統中自動完成。整個資產配置信息僅需填列一次信息，即可滿足資產配置的各項要求，進而避免各個部門在建立項目庫、編制預算等工作中出現數據不規范、重復核算等情況，切實實現對會計核算的有效優化。

（四）促進高校治理水平提高

推進高校治理體系現代化建設，是提升高校辦學水平、育人質量的一條重要途徑。從形式上來說，高校治理體系主要體現于學校、學院、基層組織三大層面，從內涵上來說，又分為黨的建設、學術治理、行政治理三大方面，其中，學術治理體系依據管理實施主體進行劃分，在學校、學院、基層組織三大層面呈“正三角”狀，行政治療體系則呈“倒三角”狀，高校治理體系，如圖1 所示。呈“倒三角”狀的行政治療體系指的是學校層面依據國家宏觀政策要求、戰略需求，開展自上而下的行政管理；呈“正三角”狀的學術治理體系指的是學術創新團隊、基層學術組織等基層組織依據國家戰略需求及學校發展目標導向，遵循教育教學、科學研究客觀實際，對學術研究、科技創新開展自下而上的學術治理[2]。兩個治理體系各自獨立的同時又相互聯系。預算管理一體化可依托規范項目庫管理，推進教學、科研活動項目的論證及儲備，進而構建銜接兩個治理體系的有效平臺，依據預算管理全流程將規定程序納入信息系統，助力高校更好地開展預算管理，并切實發揮學校層面在行政治理體系中的方向指引作用，以及全面采集基層組織層面在學術治理體系中對業務管理需求的實際反饋。如此一來，預算管理一體化不僅構建起高校內部行政治理體系與學術治理體系之間的有效聯系，還為各管理實施主體創設了必要的管理空間，進而切實提升高校的管理能力及效率，推進高校治理水平不斷向現代化方向發展。

圖1 高校治理體系示意圖

（五）預算管理一體化推動項目預算績效管理，提升資金過程管理質量

預算管理一體化下，高校預算管理與績效管理各環節高度融合，如圖2 所示。不論是財政劃撥、財政專戶資金，還是高校自有資金等，都被納入進一體化系統管理，在項目全生命周期管理模式下，從預算與事前績效目標同步批復下達，到預算與績效目標執行過程監控，再到項目決算完成與績效評價，可完成對高校全資金、全鏈條的實時監督管理。上級財政部門可以通過績效目標對高校各項目細化的產出指標、效益指標進行實質性審核，由此也對高校推進重點工作規劃、整合應用各類經費、加強目標任務管理等方面的治理能力提出了更為嚴格的要求。

圖2 預算績效管理

三、預算管理一體化高校財務管理對策

（一）強化部門協同，奠定財務管理基礎

基礎信息管理作為預算管理一體化中的重要一環，對規范預算管理、科學編制預算、加強預算監督有著十分積極的意義。鑒于此，高校應強化不同部門之間的有效協同，推進建立全面統一的數據表述及統計口徑標準，構建科學完備的基礎信息管理機制。同時，應秉承“數出一門”原則，推進與相關職能部門信息系統之間的有效銜接，確保系統數據信息來源的準確性、統一性，真正意義上從源頭提升基礎信息管理的統一性、科學性、規范性。比如，高校的人員信息可分為在職人員信息、離休人員信息以及退休人員信息，并涉及姓名、性別、身份證號碼、職務、工齡等種種數據，這些數據信息在評測人員類項目預算、薪酬發放、公務卡管理等方面發揮著至關重要的作用，所以在預算管理一體化建設實踐中，高校應圍繞人員信息管理，建立全面統一的數據表述及統計口徑，由人事部門進行統一填列[3]。

（二）開展預算績效管理，提升預算管理實效

為優化預算資金的使用配置，提高預算管理質量就需要重視預算績效管理工作。首先，厘清預算績效管理職責。高校需要根據實際情況組織預算工作領導小組，對學校預算績效管理工作予以全面負責，并基于對我國現行績效管理相關法規政策的嚴格落實，構建完善績效管理辦法、跟蹤評價及評價結果應用體系，統籌開展預算績效申報、評估評價等各項工作。在此過程中，學校財務部門、歸口管理部門、預算執行單位分別作為預算績效管理組織、監督與開展主體。其次，優化預算績效管理工作。具體包括：一是開展好預算績效目標設定。在對下一周期預算進行設定時，需要同時建立預算績效目標，并推進事前績效評估，著重評估實施必要性、實施方案科學性、績效目標合理性等，評估結果納為預算申請的一項重要內容。二是開展好預算績效運行監控工作。對績效目標達成情況、預算落實情況開展全面監控，實時掌握預算績效目標達成情況、資金支出情況及任務開展情況，及時發現問題，并采取有效解決對策，保證預算績效目標有序實現。三是開展好預算績效評價工作。預算執行結束后，對預算資金使用效率開展績效評價，基于評價結果反饋問題編制優化方案，以進一步提升資金使用效益。四是開展好評價結果應用工作。構建預算績效評價結果與預算安排、政策調整融合體系，依托預算績效評價結果，為學校資金配置、資金劃撥、預算編制、部門工作目標考評等提供有力依據[4]。

（三）完善預算管理模式，提升財務管理質量

隨著預算管理一體化改革的不斷推進，高校依托對傳統預算管理模式予以有效革新，以此可有效保障財務管理工作的高質量開展。首先，優化預算編制流程。為提升預算編制科學性以及提升預算執行效率，高校應當將校內預算控制在部門預算之前編制完成，即為通過對各職能部門上報收支預算的全面整合，繼而在部門預算編制完成后，向上級部門進行上報。其次，建立預算管理與資產管理的協調配合關系。預算管理與資產管理有著十分緊密的聯系，預算管理一體化改革下，務必要建立預算管理與資產管理的協調配合關系，基于對資產存量情況的綜合考慮，繼而開展預算編制工作，由此不僅能夠讓存量資產得到盤活，還可提升資產使用率。基于此，高校在出現有資產購置計劃時，相關職能部門在開展預算編制的同時，還應同步推進資產配置預算編制工作，并提交上級部門進行審核，與此期間，也可通過對其他部門閑置資產予以調劑，或依托資產共享等途徑，滿足高校使用需求的同時，提升各項資源的有效利用率[5]。值得一提的是，近年來，預算管理一體化下，銀行、稅務、財政、高校已經基本實現了相互數據共享與數據監控，由此為高校財務預算管理創造了極大便利。再次，加大政府采購管理控制力度。政府采購預算在高校部門預算中占據著十分重要的地位，在提升采購資金使用效率、加強宏觀調控等方面發揮著至關重要的作用。對此，高校應科學合理編制政府采購預算，并通過將校內預算管理系統與采購系統進行有效銜接，進而助力政府采購預算實現對資金支付、采購活動等的有效約束，防止出現更改采購項目、超出采購范圍等不良情況，進而對預算執行造成不利影響。

（四）應用區塊鏈技術，優化預算管理

2019 年3 月，全國政協十三屆二次會議上提出發展區塊鏈技術，該項技術具備單向性特征，是由分布式方式實現的，并由數字化記錄構成，是一個難以被篡改的數字賬本系統。預算管理一體化下，區塊鏈技術可有效助力高校財務預算管理優化。首先，依托區塊鏈技術，實現預算編制及審核自動化。依托區塊鏈技術，向高校財務部門設置權限，為學校業務主管部門設置賬號及電子簽章，直接通過一體化平臺填列預算，由財務部門進行審核，以此有效避免過去紙質版、Excel 電子版核對后由財務部門人為再次填列的情況，提升預算編制準確性、時效性，提升高校財務人員工作效率。同時，依托區塊鏈技術，構建過往年度數據庫，自動計算預算執行率。高校業務部門可借鑒過往年度預算編制及完成情況，以編制下一年度預算，并為財務部門配置資金提供有力依據，對于預算執行不當的部門，可結合實際情況減少其預算占比；對不合理追求預算的部門可在平臺找到記錄，及時發現預算編制中存在的不合理情況[6]。其次，依托區塊鏈技術，實現預算執行自動化。依托區塊鏈技術，推進對預算的實時監控、反饋，建立起風險防控、內部控制機制與系統的有效聯系，建立監控預警機制，一旦發生相關情況，程序將會立即停止運行。同時，項目在預算管理一體化平臺到賬后，結合預先設置的項目信息，自動開展校內項目立項，生成項目卡號等信息，自動填列項目余額，自動完成資金額度錄入及控制。

結語

推進預算管理一體化落實，不僅可助力打造更加合理、更加高效的財務管理體系，對高校管理的各項工作進行監督，還能夠優化資金的配置，提高會計工作的實效性，進而對全面展現政府的財務狀況、預算運行效能具有十分積極的意義。新形勢下，高校相關人員應圍繞如何更有效開展財務管理工作進行探索研究，充分把握預算管理一體化對高校財務的影響，通過強化部門協同，奠定財務管理基礎；進行預算績效管理以提高管理實效性；健全預算管理模式以改善財務管理質量；應用區塊鏈技術，優化預算管理等方式，切實推動高校財務管理工作轉型，推動高校教育事業的有序健康發展。