治理現代化視域下加快數字政府建設的路徑選擇

黨的二十大報告指出，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興，并將實現國家治理體系和治理能力現代化確定為總體目標。政府治理現代化是國家治理現代化的重要內容，也是中國式現代化的重要組成部分。加快數字政府建設是提高政府治理能力現代化的重要舉措，對于提高政府部門工作效率和服務能力，提升政府部門工作協同性、決策精準性、治理有效性具有積極的促進作用。把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，將為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。

一、加快數字政府建設對政府治理現代化的促進作用

提高政府治理效能，實現治理的系統化、精準化和科學化，是政府治理現代化的重要體現。加快數字政府建設，能夠有效降低信息壁壘及其成本，提高政府部門在信息收集、獲取、傳輸等方面的時效性，優化政府治理的業務流程，提升政府決策的系統化、精準化、科學化水平，加快政府治理現代化進程。

提高政府治理的系統性。政府治理是一個復雜的系統工程，不僅涉及經濟社會方方面面，而且各領域、各層面之間存在著錯綜復雜的關聯性。這就需要政府在治理過程中運用系統化思維，從整體上統籌考慮各領域、各層級、各部門需求，根據治理過程中所遇到的問題提供系統化解決方案。數字政府建設能夠有效整合各領域、各層級、各部門的政務信息系統，不僅有利于運用數字化技術提高管理和服務效率，而且能夠為政策制定和管理決策提供有效的數據支撐。同時，建設數字政府有利于優化政府部門業務流程，推動政府治理理念、治理結構、資源配置、制度安排、政務流程、運行機制等深層次結構性變革，推動政府治理現代化的系統性升級。

提高政府治理的科學性。數據資源具有全天候、廣覆蓋、低延時等特點，提高信息獲取及時性能夠有效降低政府決策的信息不對稱現象，幫助政府部門在決策時更加準確客觀地了解各領域發展情況，及時查找各領域存在的問題，并基于大數據提供更加精準的解決思路或應對方案，從而提高政府治理的科學性。建設涵蓋產業、人社、水利、生態環境、健康、交通等領域的綜合信息平臺，有利于匯聚各領域大數據資源。基于這些大數據資源，政府相關部門可以在超強計算能力和先進算法創新的加持下為科學決策提供強有力支持，從而使政府決策更加及時科學且更具針對性。

提高政府治理的有效性。精準掌握經濟社會發展中出現的新情況、新問題，并及時出臺相應解決措施，是政府治理有效性的重要體現。在這一過程中，對情況或問題進行及時準確的了解是提升有效性的關鍵。建設數字政府能夠極大提升政府治理的有效性。如我國在新冠肺炎疫情防控期間，數字技術為重點人員管控、核酸催采、小區封控、混管追陽、風險研判等提供了全方位支撐。通過構建數字化管理系統，利用數字跟蹤、居住精準碼、大數據比對等技術手段，對人群流動進行跟蹤監管，快速準確地摸排密接、次密接等重點人群，為相關部門高效、快速、準確掌握疫情及重點人員情況，精準把握流調信息，最終實現科學防疫、跑贏病毒創造了條件。

二、我國建設數字政府的現實基礎

近年來，國家層面與部分省份均出臺了加快數字政府建設的相關政策文件，明確了數字政府建設的原則和重點任務，并聚焦數字政府建設重點完善相關制度體系、強化政務數據資源整合，推動數字技術在政府治理中廣泛應用，極大提升了政府治理能力與人民群眾的滿意度、獲得感。

頂層設計不斷完善，制度保障不斷加強。2016年以來，我國針對數字政府建設相繼出臺了《關于加快推進“互聯網＋政務服務”工作的指導意見》 《進一步深化“互聯網+政務服務” 推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》等相關政策文件，極大推動了數字政府建設進程。2022年6月，國務院出臺《關于加強數字政府建設的指導意見》，進一步明確了數字政府建設的指導思想、基本原則和主要目標，并從構建協同高效的政府數字化履職能力體系、構建數字政府全方位安全保障體系等七個方面確定了數字政府建設的重點任務，為數字政府建設指明了方向，也從制度層面為數字政府建設提供了政策保障。在此基礎上，地方政府積極推動數字政府建設，系統謀劃數字政府建設方案和政策舉措。其中，廣東、江蘇、湖北、山東、山西、安徽、廣西、內蒙古等省份先后出臺了數字政府建設專項規劃或行動計劃，明確了未來幾年數字政府建設的目標任務。浙江、貴州等省份雖然尚未出臺數字政府建設專項規劃，但也在相關政策文件中提出了數字政府建設的創新舉措。

加快推進機構改革，促進政務數據資源的整合與使用。在不斷完善頂層設計的同時，各地加快推進機構改革，通過設置專門機構對相關部門業務職能重新組合，通過組建數字政府、大數據管理機構、集成指揮中心等匯聚和整合數據資源，為數字政府建設提供了有力保障。目前，全國31個省（自治區、直轄市）均已組建相應的大數據管理機構，且建設成效較為顯著。《中國大數據區域發展水平評估白皮書（2021年）》數據顯示：浙江、河南兩省在大數據管理機構組織建設上并列前兩位（發展指數均為53.54），四川、廣東兩省并列其后（發展指數均在48以上）。

服務型政府建設成效明顯，政府治理現代化水平不斷提升。在以人民為中心的發展思想指引下，各省市圍繞數字政府建設發展目標深入推進數字政府建設。從近些年全國數字政府建設實際成效看，大多數地區都建立了涵蓋面廣、資源集聚較為明顯、方便快捷的一體化政務服務平臺，使大多數業務實現了從“面對面”向“鍵對鍵”的轉變，“一網統管”“一網通辦”“最多跑一次”在很多地區已成為現實，政府的服務和監管效能大幅度提高，人民群眾的滿意度、獲得感不斷提升。

三、數字政府高質量建設的轉型方向

盡管我國在建設數字政府方面取得了明顯成效，但在實際操作中仍存在一些突出問題。主要表現為：數據政府建設存在區域不均衡現象；不同部門分頭管理、各自為戰，“數字孤島”現象不同程度地存在；專業技術人才相對缺乏，尤其缺乏既具有數字化技術又熟悉相關領域業務的混合型人才；技術創新能力有限，算法創新不足等。此外，數據安全也存在一定隱患，數據隱私保護面臨較大挑戰。加快數字政府建設，應實現如下三方面轉型：

由“流程范式”向“數據范式”轉型。數字政府建設，不僅是運用現代信息技術實現傳統業務的替代和升級，更重要的是要實現業務流程的優化與再造。借助現代信息技術實現業務流程的整體優化和各類數據資產的高效配置，從而全面提升政府的管理效率和治理能力。因此，數字政府建設與以往的電子政務不同，更加強調業務流程變革。當前我國很多地區的數字政府建設還停留在電子政務層面，缺乏運用數字技術對政府業務進行系統優化的理念和舉措，難以真正發揮數字政府對治理現代化的賦能作用。在數字政府建設過程中，應進一步推動政府治理由“流程范式”（通過流程來組織數據）向“數據范式”（通過數據組織流程）轉變，以大數據思維優化和再造政府業務流程，推動管理者思維模式的整體轉型。

由“用數據治理”向“對數據治理”轉型。從“用數據治理”到“對數據治理”，體現了政府對數字治理認識程度的提升。“用數據治理”將數據視為治理手段，而“對數據治理”將數據視為治理對象，其中不僅包括數據要素使用、開放、交易等問題，也包括數據要素安全及網絡空間秩序維護等問題。從目前我國各地區數字政府建設情況看，很多地方還處于用數據實現治理的階段，但數字治理中存在的數據隱私泄露、數據壟斷等問題已成為數字政府建設的制約瓶頸，不利于充分釋放數據資源價值。為此，需要聚焦數據資源的共享與使用，促進數據融通、業務融通，同時高度重視數據安全和隱私問題，充分挖掘數據資源價值，更好地發揮數據資源賦能經濟社會發展的作用。

由“縱向鏈式整合”向“橫向多跨整合”轉型。數字政府建設的關鍵在于實現數據融通和業務融通，提高政府治理效率和決策的有效性，這就需要在實際操作中推動業務流程由“縱向鏈式整合”向“橫向多跨整合”轉型。“縱向鏈式整合”主要聚焦于傳統業務的數字化改造，更多強調將鏈式業務流程的數字資源進行整合，而“橫向多跨整合”則強調不同部門間的相互協作，注重通過業務多跨整合實現數據資源共享，從而提高政府治理效率。當前我國數字政府建設仍存在“數據孤島”“數據煙囪”現象，數據流通和共享不足制約了數據資源作用的充分發揮。數字政府建設應進一步關注部門間的業務融通，加快形成橫向多跨整合的態勢，促進各部門間數據資源的流動與共享。

四、中國數字政府建設的提升路徑

針對當前數字政府建設中存在的瓶頸問題，應堅持以制度建設為基礎、以場景建設為抓手、以數據安全為保障、以高素質人才供給為支撐，促進數字經濟與政府治理深度融合，實現政府職能轉變和業務流程優化，以政府治理方式變革提升政務服務效率，不斷提升政府治理現代化水平。

統一數據標準，加快數據所有權制度改革。制約數據資源共建共享、形成“數據煙囪”的原因很多，其中數據標準不統一是關鍵問題。由于數據資源來自不同部門、不同系統、不同行政區域，而且各單位獨立開展的信息化建設和數據收集容易造成政務數據海量分散。由于各類數據缺乏統一的分級分類標準，政府部門匯集形成的海量數據難以被加工、處理和應用。一是將統一數據標準作為數字政府建設的重點內容。從頂層設計角度統籌數據標準化工作，建立數據治理一體化管理制度，推進數據資源采集、處理、服務、應用標準化，形成統一的數據標準和格式規范，減少“多網并存”“二次錄入”等問題，為數據資源跨部門共享創造條件。明確數據采集界限以及隱私數據采集的技術標準，完善數據流通、交易、定價標準體系，對數據交易各環節的操作標準、數據格式、交易方式、交易合同文本等加以規范，以統一的技術標準推動多源異構數據互認。二是加快推進數據所有權制度改革。建立分類分層的數據所有權制度，根據數據生產者、開發者等不同主體在數據要素形成過程中的具體貢獻，從原始數據、增值數據、衍生數據等層面對數據要素進行分類分層，并在此基礎上確定不同類型數據的所有權歸屬。此外，也可以從數據要素價值實現的各環節出發，根據不同主體的貢獻度確定相應的所有權歸屬。三是研究和制定數據價值評估體系。向社會公眾開放政務數據是實現數據內在價值的重要渠道，而對數據進行價值評估是數據交流的基礎。各地區可以優先選擇本地數字經濟發展較好的領域，建立數據要素價值評估體系并逐步向其他領域拓展，為全國產業數據要素價值評估提供參考依據。

加快場景建設，推動數據資源共建共享。通過場景創新提高數據資源利用效率，減少不同部門間的數據壁壘從而提高公眾的獲得感，是數字政府建設的重要環節。一是提升大數據分析能力，為場景建設提供數據基礎。通過大數據分析精準把握不同群體的實際需求，查找未被解決的問題、未被滿足的需求，通過場景設計統籌推進數字教育、數字醫療、數字社區、數字生態、數字安防等建設，實現政務服務更高效、市民生活更便利。要圍繞基層治理核心職能，拓展基層智慧黨建應用、網格化精細管理應用、多元矛盾糾紛處理應用、智慧社區應用、數字鄉村應用等場景，提升基層治理現代化水平。加快基于應用場景的業務創新，提升適老化和無障礙信息服務水平。二是加強多跨場景設計，推動地區或部門之間的數據共建共享。針對目前部門數字融通、業務融通不充分等問題，各地區可以以重點項目為牽引，對原先零散的應用場景進行系統化整合，突破場景碎片導致的數據壁壘，促進數據要素的有效流動和合理配置。構建多跨應用場景協同建設機制，鼓勵不同部門、不同領域圍繞共同場景進行協作開發，打破部門間數據壁壘，實現數據資源的共建共享。三是開展針對性數字場景設計，推進區域治理協同應用。立足區域一體化發展的原則，豐富和拓展區域協同應用，促進區域內主要城市之間的數字政府合作。以都市圈建設為重點，鼓勵中心城市聯合周邊地區，共同開展醫療、交通、社會保障、養老、保險等公共服務領域一體化場景建設，在提高公眾獲得感的同時促進數據資源的區域內流動。

重視數據資源的安全和隱私保護。由于數據開放共享可能帶來數據泄露的風險，各級政府部門對于數據的開放共享存在一定顧慮。海量個人敏感信息、重要數據和涉及國家安全數據一旦泄露，將會造成巨大的經濟損失和不利的社會影響，甚至會對國家安全造成威脅。因此，數據安全和隱私問題是制約政務數據有效使用的重要瓶頸。為此，應高度重視數據資源的安全和隱私保護問題，加強對涉及國家利益、商業秘密、個人隱私等領域的數據保護，強化數據資源制度建設和技術創新。一是運用先進數字技術提高監管能力。運用多方計算、數據沙箱、聯邦學習、隱私計算等技術，提供公共數據確權、溯源防偽、流通交易等服務。對于敏感數據，要推進數據脫敏使用，建立“可用不可見”的數據使用規則。明確不同部門在數據風險管理中的職責分工，建立部門間高效協作的執法機制。充分利用云計算、人工智能、區塊鏈等數字技術，提升數據執法水平和效率。針對數據安全管理、個人信息保護等問題加大執法力度，為數據要素市場有序運行提供保障。二是深入開展算法規制研究。針對當前算法合謀等產生的算法壟斷現象，應加快推動針對算法規制的相關地方法規制度建設，積極推動《互聯網信息服務算法推薦管理規定》全面落實。同時，鑒于數字經濟及數字技術的快速發展對算法規制帶來的巨大挑戰，各級政府部門尤其是相關法律部門應充分發揮技術力量在認定平臺壟斷行為中的重要作用。明確算法推薦服務提供者的責任和義務，建立健全相關制度和措施，對通過算法損害市場競爭、扭曲市場價格、誘導消費者過度消費等行為加強監督和管理，切實保護消費者權益，促進數據市場健康發展。三是加快政府監管數字技術創新。積極推進操作系統、數據庫等領域的技術創新，構建可信、可管、可控的技術支撐體系。針對數字經濟領域涌現的眾包、眾創、眾籌、眾扶等新經濟業態，不斷創新政府管理和服務模式，支持數字技術開源社區等創新聯合體健康發展。加強共性安全能力建設，打造物理分散、邏輯集中、分層部署的數字政府安全平臺，實現“事前審核—事中監控—事后溯源”的全流程安全管控。

加大數字經濟專業人才培養力度。數字政府建設需要大量數字化專業人才，這些人才不僅要掌握計算機、大數據、人工智能等方面的專業知識，同時應具備政府部門相關崗位的專業知識，具有明顯的復合型人才特征。一是圍繞政府相關崗位業務需要，對人才需求情況進行認真梳理和分析，針對性制定數字政府人才培養計劃。二是加強政府部門與高校、培訓機構的合作，聯合培養數字經濟急需的緊缺人才。有條件的地方政府部門可以和相關高校合作，在高校設置數字經濟專業課程，將數字政府的重要場景融入高校學生培養課程。依托專業化培訓機構針對性開展數字政府人才培訓，建立一批產教融合的數字政府實踐基地。三是提升領導干部的信息化能力。定期或不定期邀請數字政府領域專家，組織政府部門領導干部開展針對性專業培訓和技能培訓。

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〔本文系國家社科基金項目“新經濟發展與中國產業動能轉換的路徑選擇與機制研究”（19BJY093）的階段性成果〕

（作者系南京市社會科學院經濟發展研究所所長、研究員，江蘇省揚子江創新型城市研究院研究員）

責任編輯：劉志剛