鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的適用困境與出路

朱嘉俐

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院，四川 雅安 625000)

引言

“三農(nóng)”問題一直是黨和國家重點(diǎn)關(guān)注的社會問題。2017年黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展提供了重要戰(zhàn)略支撐。國家連續(xù)發(fā)布多個(gè)中央一號文件，指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興工作。2022年兩會也重視鄉(xiāng)村振興工作和“三農(nóng)”問題，有人大代表提出要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障力度。農(nóng)業(yè)的發(fā)展維系著一個(gè)國家的長治久安和社會的持續(xù)穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是支持我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護(hù)糧食安全的有效措施和重要保障，積極實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)符合國家惠農(nóng)政策的戰(zhàn)略安排。早在2007年，國家就對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的適用和發(fā)展提供了有力的財(cái)政支持。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖然經(jīng)過了一段時(shí)期的試點(diǎn)和探索，但是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷史不如美國、荷蘭等國家悠久，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度尚不成熟，其適用和推廣仍然存在諸多問題，有待進(jìn)一步研究和解決。

1 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)概述

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)泛指對農(nóng)業(yè)進(jìn)行投保的保險(xiǎn)，是指由保險(xiǎn)公司進(jìn)行售賣，兼以政府輔助、政策補(bǔ)貼的具有政策性的保險(xiǎn)種類，旨在通過對農(nóng)業(yè)投保，以防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，減少經(jīng)營損失，提高農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，保障農(nóng)民收入和利益，維護(hù)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和安全。我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大致可以分為種植業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)，前者如玉米保險(xiǎn)，后者如生豬保險(xiǎn)。雖然根據(jù)法律的規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以由《保險(xiǎn)法》和中國銀保監(jiān)會進(jìn)行調(diào)整和管理，但是其有別于純粹的商業(yè)保險(xiǎn)，具有明顯的政策性。

1.1 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律現(xiàn)狀

目前我國暫未制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)行法律法規(guī)主要是《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，其未盡事宜由《保險(xiǎn)法》《農(nóng)業(yè)法》等法律進(jìn)行規(guī)定。地方層面，一些地方政府也制定了關(guān)于適用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地方政府規(guī)章，如《浙江省實(shí)施〈農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例〉辦法》《寧波市漁業(yè)互助保險(xiǎn)管理辦法》。中央層面，財(cái)政部、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局等部門也出臺了指導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具體適用問題的文件，如《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠管理辦法》。此外，《印花稅法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律也規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容。國務(wù)院的規(guī)范性文件，如《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作情況的報(bào)告》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極推進(jìn)供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用的指導(dǎo)意見》，以及黨內(nèi)法規(guī)如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，都對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作出了部分規(guī)定。

1.2 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的學(xué)理現(xiàn)狀

學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在如下推廣難題：農(nóng)民參保能力低，參保意愿不高，付曉亮指出農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性不高[1]；宣傳不到位，政府和保險(xiǎn)公司對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳積極性不高，任海波指出保險(xiǎn)公司不愿耗費(fèi)精力宣傳高風(fēng)險(xiǎn)低回報(bào)的產(chǎn)品[2]；補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)影響補(bǔ)貼水平，農(nóng)民獲得感不強(qiáng)，馬九杰等指出地方先于中央制定的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)固定化，財(cái)政補(bǔ)貼資金利用效率低，農(nóng)民獲得的補(bǔ)貼較少，農(nóng)民獲得感不高[3]；保險(xiǎn)公司缺少專業(yè)人才和經(jīng)營積極性，付曉亮認(rèn)為保險(xiǎn)公司缺乏專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才，如制定保費(fèi)的專業(yè)人才，且由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)利潤少，保險(xiǎn)公司缺乏經(jīng)營積極性。

為解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣難題，學(xué)者主要提出了幾種措施：加強(qiáng)宣傳，何學(xué)松和孔榮結(jié)合數(shù)據(jù)和模型進(jìn)行實(shí)證分析，證明了政府的積極宣傳有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣[4]，政府和保險(xiǎn)公司都要重視宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以提高農(nóng)民參保意愿；優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，以提高財(cái)政補(bǔ)貼效率、增強(qiáng)農(nóng)民獲得感和保險(xiǎn)公司的經(jīng)營積極性，馬九杰等建議優(yōu)化央地補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼協(xié)調(diào)機(jī)制，付曉亮建議采取差異化的特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策；加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，唐捷宇、李桂蘭主張為保險(xiǎn)公司提供更多一線人才；因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，如馬九杰等提出針對自給型農(nóng)業(yè)、半經(jīng)營型農(nóng)業(yè)和全經(jīng)營型農(nóng)業(yè)，推廣多樣化保險(xiǎn)服務(wù)。

學(xué)者歸納了部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣難題并提出了一些解決措施，為解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣困難提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但學(xué)者的研究并未解決全部問題，且不同地區(qū)具有不同的實(shí)際情況，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在基層的推廣仍然面臨諸多難題，如地方各級政府對特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼比例分擔(dān)不均的問題、國家對特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度較小、險(xiǎn)種設(shè)計(jì)不符實(shí)踐需求、新實(shí)施的完全成本保險(xiǎn)增加農(nóng)民前期負(fù)擔(dān)、賠保糾紛難化解等，這些問題都有待進(jìn)一步探討和研究。

2 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的適用現(xiàn)狀

我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取公私合營的經(jīng)營模式。由法定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，政府在此過程中起輔助和協(xié)辦作用。根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)包括保險(xiǎn)公司和農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)組織。在我國，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)有限公司、國元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、太平洋安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司、陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司等。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋農(nóng)林牧漁等領(lǐng)域，補(bǔ)貼標(biāo)的包含主要農(nóng)產(chǎn)品。按保險(xiǎn)種類劃分，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以分為種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)2大類。按責(zé)任范圍劃分，可以分為基本責(zé)任險(xiǎn)、綜合責(zé)任險(xiǎn)和一切險(xiǎn)。按危險(xiǎn)性質(zhì)劃分，可以分為自然災(zāi)害損失保險(xiǎn)、病蟲害損失保險(xiǎn)、疾病死亡保險(xiǎn)、意外事故損失保險(xiǎn)。按賠付辦法可分為種植業(yè)損失險(xiǎn)和收獲險(xiǎn)。目前，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要有生豬保險(xiǎn)、山羊保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)(包括水稻保險(xiǎn)、玉米保險(xiǎn)、小麥保險(xiǎn))等險(xiǎn)種。我國是全球農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模最大的國家。2021年，全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)為965.18億元，其中，中央財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)333.45億元，較之往年，有所增長，給1.88億戶次農(nóng)戶帶去了保障。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)均有政府財(cái)政補(bǔ)貼，目前，各級財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例可達(dá)約80%。

國家大力支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在全國范圍內(nèi)的推廣與適用，然而，在地方上，卻存在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣難的情形。具體而言，農(nóng)業(yè)大戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模較大，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較多，自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，參保意識較高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)大戶間的推廣情況較好。相比之下，由于家庭小農(nóng)經(jīng)營的特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)散戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較少，自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，參保意識不高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)散戶間的推廣情況較差。雖然農(nóng)業(yè)散戶對農(nóng)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)力不如農(nóng)業(yè)大戶強(qiáng)，但是，農(nóng)業(yè)散戶是否購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是否能夠有效開展。如果散戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入是家庭主要收入來源，當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營遭受災(zāi)害時(shí)，農(nóng)民生產(chǎn)生活會受到巨大影響，進(jìn)而威脅社會穩(wěn)定。此外，無論是農(nóng)業(yè)大戶中還是農(nóng)業(yè)散戶中，都普遍存在一些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用難題，阻礙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在基層推廣，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用問題亟待解決。

3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的適用困境

筆者通過調(diào)查四川省A縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用情況，總結(jié)出以下幾點(diǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣難題。

3.1 農(nóng)民參保意識弱，購買意愿低

不愿意購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的幫助作用小；雖然保費(fèi)較低，但購買保險(xiǎn)就意味著始終要支出一筆費(fèi)用；綜合眼前情況進(jìn)行判斷，自己的農(nóng)業(yè)經(jīng)營不會遭受損失。基于這些認(rèn)識，農(nóng)民認(rèn)為對于一項(xiàng)作用微小、甚至沒有作用的保險(xiǎn)，沒有必要浪費(fèi)時(shí)間和金錢，因此農(nóng)民不愿意購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)民的上述看法，反映出農(nóng)民未能考慮農(nóng)業(yè)經(jīng)營的長遠(yuǎn)利益，沒有充分認(rèn)識到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對于防范化解農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營長遠(yuǎn)利益的重要作用。以A縣的水稻保險(xiǎn)和玉米保險(xiǎn)為例，近2年A縣水稻保險(xiǎn)和玉米保險(xiǎn)的投保覆蓋率分別為44.38%、40.31%，全縣主要糧食作物的投保面積不到種植面積的1/2。A縣主要糧食作物的投保覆蓋率偏低，體現(xiàn)出A縣種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以推廣、農(nóng)民對種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的購買意愿低的問題。

表1 近2年A縣主要糧食作物投保面積

3.2 農(nóng)民不愿支付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)

隨著政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳工作有序推進(jìn)，農(nóng)民逐漸意識到購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性，但很多農(nóng)民仍然不愿意購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，因?yàn)檗r(nóng)民不愿意支付保費(fèi)。其實(shí)，政府通過各種補(bǔ)貼政策，已經(jīng)減輕了農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，農(nóng)民只需承擔(dān)一小部分保費(fèi)即可購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。以A縣為例，農(nóng)民購買玉米保險(xiǎn)，只需要繳納4.5元·667m-2。對于大多數(shù)農(nóng)業(yè)散戶而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)支出并不會造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)過重，但當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)卻是有效分散風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定收入的保障措施。

3.3 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠速度慢，理賠金額少

農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是為了在農(nóng)業(yè)經(jīng)營遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠獲得保險(xiǎn)公司的理賠，彌補(bǔ)損失。如果農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能達(dá)到農(nóng)民的預(yù)期，則會影響農(nóng)民再次購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿。不同于美國大規(guī)模、集約化經(jīng)營模式，我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式往往呈現(xiàn)出經(jīng)營規(guī)模小、經(jīng)營分散的特點(diǎn)。保險(xiǎn)公司從農(nóng)民遭受風(fēng)險(xiǎn)到著手理賠需要一個(gè)過程。而小農(nóng)經(jīng)營模式下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)總量較低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理賠不會太多。甚至，在供需關(guān)系影響下，如果該農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的的市場價(jià)偏高，農(nóng)民的經(jīng)營成本相應(yīng)也會增多，相較于農(nóng)民支付的高昂成本，低額的理賠會顯得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不具有保障收入的作用，從而使農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)失去信心。以A縣為例，當(dāng)?shù)刂腥A聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理賠周期約是10天，然而，該公司種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理賠周期需要2個(gè)月甚至更長時(shí)間。養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)屬于賠償金額較高的險(xiǎn)種，如當(dāng)?shù)氐挠守i農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，最高理賠金額是800元。但在豬肉價(jià)格上漲時(shí)期，受供需關(guān)系的影響，農(nóng)民購買幼豬的成本可達(dá)約2000元，此時(shí)存在理賠金額難以有效彌補(bǔ)農(nóng)民損失的情況。

3.4 險(xiǎn)種設(shè)計(jì)不適應(yīng)農(nóng)民需求

以水稻保險(xiǎn)和玉米保險(xiǎn)為例，水稻和玉米是國家重要的糧食儲備，積極推廣水稻保險(xiǎn)和玉米保險(xiǎn)是維護(hù)國家糧食安全的必然要求。然而，由于水稻和玉米等作物自身的特性以及抗災(zāi)減災(zāi)技術(shù)的發(fā)展，一般情況下，即使遭遇災(zāi)害，水稻和玉米的收成也不會受到重創(chuàng)。如，當(dāng)前的水稻品種具有抗倒伏、抗逆性(抗旱、抗?jié)场⒖购?等特點(diǎn)，能夠有效抵御自然災(zāi)害，提高產(chǎn)量，如“中優(yōu)218”。又如，我國不斷發(fā)展水稻旱災(zāi)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)、水稻澇災(zāi)防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)等，同時(shí)興修水利，減輕自然災(zāi)害對水稻收成的影響。農(nóng)戶購買水稻保險(xiǎn)和玉米保險(xiǎn)的需求不大。國家出于維護(hù)糧食安全的戰(zhàn)略性考慮，會向各地下達(dá)水稻保險(xiǎn)和玉米保險(xiǎn)的推廣指標(biāo)。如果當(dāng)?shù)胤N植水稻和玉米的農(nóng)業(yè)大戶較多，農(nóng)業(yè)大戶購買意愿強(qiáng)，水稻保險(xiǎn)和玉米保險(xiǎn)的推廣暫且不難。如果當(dāng)?shù)胤N植水稻和玉米的農(nóng)業(yè)大戶較少，只是農(nóng)業(yè)散戶零散種植，就會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣難的情況。

3.5 國家對特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度不夠，地方基層政府財(cái)政壓力大

國家鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際情況發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，規(guī)定政府要對特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施政策補(bǔ)貼。但在實(shí)踐中，由于地方上級政府的補(bǔ)貼比例較低，地方基層政府的財(cái)政補(bǔ)貼壓力較大。以A縣為例，地方各級政府補(bǔ)貼比例分?jǐn)偛痪縣發(fā)展高粱、黑山羊、肉牛、鰻魚水產(chǎn)養(yǎng)殖特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府總共補(bǔ)貼75%～80%的保費(fèi)。其中，中央層面，沒有補(bǔ)貼；地方層面，省級政府只承擔(dān)35%，市級政府一般不分擔(dān)補(bǔ)貼，剩余部分全部由縣級政府承擔(dān)，地方基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重。此外，A縣是鰻魚特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全省首批試點(diǎn)縣，市級政府往年并沒有對地方政府給予鰻魚水產(chǎn)養(yǎng)殖特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，2021年市級政府才以專項(xiàng)資金的形式緩解地方政府的財(cái)政壓力。特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼比例分?jǐn)偛痪猓璧K特色農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。地方基層政府對特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的支出過多。2021年，A縣政府對高粱、黑山羊、肉牛這3種特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼共1736334.4元，A縣政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總支出是16080600元，3種特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)占當(dāng)年縣級政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支出的比重約10.8%；而A縣政府對水稻、玉米等普通農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼是1444900元，占比約8.99%。縣級政府對僅部分種類的特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼支出要高于對普通農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼支出，由此可知，縣級政府在特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的財(cái)政壓力大。

3.6 賠保糾紛難化解

如在A縣，農(nóng)民與大型農(nóng)業(yè)公司合作經(jīng)營，農(nóng)民從公司領(lǐng)取種苗或幼崽，按照公司的標(biāo)準(zhǔn)和種植、養(yǎng)殖技術(shù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營，并從公司購買化肥、飼料，當(dāng)作物或牲畜成熟后，農(nóng)民再將農(nóng)產(chǎn)品按事先協(xié)商好的價(jià)格售賣給公司。在這種合作經(jīng)營模式下，農(nóng)民需自行承擔(dān)作物受災(zāi)或牲畜死亡的風(fēng)險(xiǎn)，如農(nóng)民購買化肥、飼料的支出。一般農(nóng)業(yè)公司會對給予農(nóng)民的種苗、幼崽購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。當(dāng)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)公司可以獲得賠償，其損失不會太大，而農(nóng)民不能獲得賠償，需自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這時(shí)，農(nóng)民會就理賠與農(nóng)業(yè)公司發(fā)生糾紛，農(nóng)民也主張賠保費(fèi)用。農(nóng)業(yè)公司認(rèn)為自己與農(nóng)民簽訂的是買賣合同，農(nóng)民的損失屬于買賣合同中合理的風(fēng)險(xiǎn)范圍，應(yīng)由農(nóng)民自行承擔(dān)，而理賠是基于本公司與保險(xiǎn)公司簽訂的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民并不是保險(xiǎn)合同的受益人，沒有獲賠依據(jù)。但農(nóng)民認(rèn)為自己遭受損失，而農(nóng)業(yè)公司卻因?yàn)橘徺I了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而彌補(bǔ)了損失，農(nóng)民認(rèn)為自己也應(yīng)獲得理賠、彌補(bǔ)損失。

3.7 完全成本保險(xiǎn)增加農(nóng)民的前期負(fù)擔(dān)

2022年中央一號文件強(qiáng)調(diào)了完全成本保險(xiǎn)的重要作用。完全成本保險(xiǎn)是指對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總成本進(jìn)行保障的一種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，即除直接物化成本外，增加土地、人工等成本作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保范圍。完全成本保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任范圍更大，受益人群更多。國家對3大糧食作物推廣完全成本保險(xiǎn)，以期通過提高保險(xiǎn)金額、擴(kuò)大保險(xiǎn)責(zé)任范圍惠及農(nóng)民，保障糧食安全。但是，完全成本保險(xiǎn)也具有一定的局限性。保險(xiǎn)費(fèi)用是根據(jù)保險(xiǎn)金額而計(jì)算的，更高的保險(xiǎn)金額意味著農(nóng)民需要繳納更多的保險(xiǎn)費(fèi)用，費(fèi)用的增長會抑制農(nóng)民的購買意愿。在A縣，原來農(nóng)民購買種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，只需承擔(dān)約4.5元·667m-2的保費(fèi)，但是現(xiàn)在農(nóng)民購買完全成本保險(xiǎn)，需承擔(dān)約12.7元·667m-2的保費(fèi)。保費(fèi)的成倍增長會加重農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營前期的負(fù)擔(dān)。

4 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用的困境分析

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的適用遇到諸多困境，需要仔細(xì)分析和思考造成這些問題的成因，才能更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的完善與發(fā)展。

4.1 農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿不強(qiáng)

4.1.1 農(nóng)民具有現(xiàn)實(shí)主義

由于認(rèn)識水平的限制，農(nóng)民通常只關(guān)注眼前的短期利益，不具有長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，不會較多考慮長期利益。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)無直接關(guān)聯(lián)的開銷，不在農(nóng)民預(yù)算范圍之內(nèi)。

4.1.2 農(nóng)民存在僥幸心理

以A縣為例，A縣大多數(shù)地區(qū)并非是自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域，因此許多農(nóng)民存在僥幸心理，認(rèn)為不需要購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

4.1.3 宣傳力度不夠

部分政府工作人員認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣僅是保險(xiǎn)公司的任務(wù)，并非自己的本職工作，存在宣傳不盡心的現(xiàn)象。農(nóng)民購買意愿不強(qiáng)，實(shí)質(zhì)上，就是農(nóng)民不清楚農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與避免收成不好之間的緊密聯(lián)系。因此，在之后的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣工作中，要著重向農(nóng)民解釋這一點(diǎn)，使農(nóng)民認(rèn)識到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的分散風(fēng)險(xiǎn)、兜底保障的作用。

4.2 理賠速度慢

4.2.1 專門從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的人手不夠

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是A縣中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域，雖然該公司設(shè)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目組，但該項(xiàng)目組主要成員只有6人。而且，A縣中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)有1個(gè)代理保險(xiǎn)員，負(fù)責(zé)整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠等業(yè)務(wù)。

4.2.2 理賠程序較復(fù)雜，履行程序需要一定時(shí)間

A縣養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠程序較簡單，理賠周期較短，理賠速度較快，一般只需要10天；而種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠程序較復(fù)雜，理賠周期較長，理賠速度較慢，一般需要2個(gè)月。如，A縣種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理賠程序，要求農(nóng)民逐級報(bào)案，從村大隊(duì)到村，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最后到保險(xiǎn)公司；保險(xiǎn)公司接到報(bào)案后還需要下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)搜集材料。并且，在大型理賠案件中，需要保險(xiǎn)公司組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員一起去現(xiàn)場勘查，因此存在各部門工作人員時(shí)間難協(xié)調(diào)的問題。此外，假設(shè)一個(gè)村共有10戶村民購買了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，理賠時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司需要等所有農(nóng)戶的理賠情況整理完畢后，才能進(jìn)行理賠。即使只有1戶農(nóng)戶受災(zāi)，且受災(zāi)情況較輕，不需要保險(xiǎn)公司組織其他人員進(jìn)行勘驗(yàn)，但因?yàn)榉爆嵉睦碣r程序，農(nóng)戶的理賠也需要較長時(shí)間。

4.3 政策設(shè)計(jì)與實(shí)際脫節(jié)，理論與實(shí)踐不統(tǒng)一

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣難，反映出政策設(shè)計(jì)與實(shí)際脫節(jié)，實(shí)質(zhì)是理論與實(shí)踐不統(tǒng)一。真理需要在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)，理論要與實(shí)踐相統(tǒng)一。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立的確對維護(hù)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有十分重要的意義和作用，國家也設(shè)計(jì)出了較完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用配套機(jī)制，但是，僅在理論層面完備的制度不一定就是好制度，還需結(jié)合實(shí)際情況，通過實(shí)踐檢驗(yàn)方知農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度完善與否。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)沒有充分考慮地方實(shí)際情況，設(shè)置的險(xiǎn)種與農(nóng)民實(shí)際需要不符合，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以推廣。

5 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用的路徑探索

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是維護(hù)糧食安全和社會穩(wěn)定，有效解決“三農(nóng)”問題，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要措施。然而，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)民尤其是在農(nóng)業(yè)散戶中難以推廣。多種原因?qū)е铝宿r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的適用困境。只有解決這些困境才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度落地。筆者通過分析農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用難題，結(jié)合域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和模式，提出了以下幾點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用的建議和措施。

5.1 加大宣傳和教育，提高農(nóng)民投保意識

政府和村委會應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能和作用的宣傳力度，讓農(nóng)民真正理解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要意義，使農(nóng)民意識到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對防范化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、保障自身生活水平和經(jīng)營穩(wěn)定的重要作用。只要農(nóng)民清晰認(rèn)識到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的兜底保障作用，農(nóng)民自然會重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)民特別是農(nóng)業(yè)散戶間的推廣難度就會降低。A縣政府雖然向農(nóng)民宣傳了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要作用，但A縣的宣傳工作是通過村里的站點(diǎn)而展開，如獸醫(yī)站，這類站點(diǎn)數(shù)量較少，普及不廣泛，宣傳工作沒有對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣產(chǎn)生較大的促進(jìn)作用。A縣中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司工作人員就認(rèn)為，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識不到位影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣。

5.2 擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)人才隊(duì)伍

由于我國小農(nóng)經(jīng)營模式的特性，家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營往往呈現(xiàn)出經(jīng)營分散的特點(diǎn)，當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，基層保險(xiǎn)公司人手不夠，測算范圍、厘清損失等工作的完成需要較長時(shí)間，向農(nóng)民理賠的速度較慢。國家和政府應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從業(yè)人員的培養(yǎng)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)人才隊(duì)伍，向基層輸送更多農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)人才，尤其重視基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司員工數(shù)量的擴(kuò)張。通過增加人手使理賠工作提速、提質(zhì)，減少農(nóng)民因理賠慢而對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)生的不滿。

5.3 國家財(cái)政全額補(bǔ)貼重要險(xiǎn)種保費(fèi)

對于關(guān)系基本糧食安全的重要險(xiǎn)種，由國家財(cái)政幫農(nóng)民購買，實(shí)質(zhì)上農(nóng)民對這些保險(xiǎn)不承擔(dān)任何購買費(fèi)用，國家會以政策性補(bǔ)貼的方式全額承擔(dān)農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用。當(dāng)前，國家積極促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，大力推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的大部分保費(fèi)，這些重要險(xiǎn)種的剩余保費(fèi)即使全部由國家承擔(dān)，總金額也不會太多，國家財(cái)政壓力不會過大。況且，除農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性補(bǔ)貼外，國家還設(shè)置了多種其他類型的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼往往補(bǔ)貼費(fèi)用較高，國家可以減少這些補(bǔ)貼的一部分費(fèi)用，將節(jié)余支出用于全額補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

5.4 增強(qiáng)國家扶持地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度

調(diào)整地方各級政府在特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的補(bǔ)貼比例，擴(kuò)大國家和地方上級政府在保險(xiǎn)補(bǔ)貼出資中的比重，增加國家和地方上級政府的補(bǔ)貼金額，減少地方基層政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)地方特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。

5.5 農(nóng)民與農(nóng)業(yè)公司合作購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

為了減少在農(nóng)民與農(nóng)業(yè)公司合作經(jīng)營模式下，產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠糾紛，未來可以采取農(nóng)民與農(nóng)業(yè)公司合作購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式。農(nóng)民購買了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營遭受的損失就可以得到彌補(bǔ)；同時(shí)，農(nóng)民與農(nóng)業(yè)公司合作購買保險(xiǎn)，分?jǐn)偙ｋU(xiǎn)費(fèi)用，有利于減少農(nóng)民的保費(fèi)支出，降低農(nóng)民經(jīng)營成本。

5.6 地方財(cái)政代替農(nóng)民負(fù)擔(dān)完全成本保險(xiǎn)增加的保費(fèi)

由上文可知，完全成本保險(xiǎn)增加的保費(fèi)抑制了農(nóng)民的參保意愿，如果由地方財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)完全成本保險(xiǎn)增加的保費(fèi)支出，于農(nóng)民而言，繳納同樣的保費(fèi)卻可以獲得更多的理賠，此時(shí)，農(nóng)民便會更加愿意購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

6 結(jié)語

推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是維護(hù)糧食安全、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略保障。我國積極推廣種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。國家制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)問題，但是相關(guān)法律尚不完備，沒有形成健全的法律體系。學(xué)界在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)問題方面一直存在激烈爭論，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)踐中的適用也困難重重。本文指明了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)散戶中難以推廣的現(xiàn)狀，概括了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用過程中存在的問題與困境，進(jìn)而深入思考和分析這些問題的成因，提出解決我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適用難題的幾點(diǎn)建議和措施，以期有效推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，維護(hù)糧食安全，助力鄉(xiāng)村振興。